Uzasadnienie
Postanowieniem z 8 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 114/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odmówił skarżącemu W. F. uzupełnienia wyroku z 3 października 2017 r., którym – na skutek skargi skarżącego – uchylono decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z [...] maja 2016 r. o nałożeniu na skarżącego i J. F. obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w związku z remontem, przebudową i rozbudową wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy al. [...] w W. Skarżący, powołując się na art. 135 i art. 157 § 1 p.p.s.a. wniósł o uzupełnienie wyroku Sądu pierwszej instancji z 3 października 2017 r., twierdząc, że Sąd ten nie orzekł o całości skargi. Stwierdził, że jakkolwiek wyrok jest dla niego satysfakcjonujący to jednakże Sąd pierwszej instancji nie orzekł co do takich kwestii podniesionych w skardze jak: konieczność umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji; wniosek o uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] nr [...] oraz postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...]; wyłączenie pracowników obu ww. organów na mocy art. 24 § 3 k.p.a.; "rozstrzygnięcie w zakresie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w każdym z rozpatrywanych w trakcie rozprawy zarzutów, tak by w duchu art. 153 ppsa wykluczyć ponowne niepraworządne działanie organów"; konieczność podjęcia działań na podstawie art. 154 § 7 i art. 155 § 1 p.p.s.a.
Sąd pierwszej instancji oddalając wniosek o uzupełnienie wyroku wyjaśnił, że użyte w art. 157 § 1 p.p.s.a. pojęcie "całości skargi" określa zakres zawisłości prawnej, który wyznaczają wnioski skargi wskazujące przedmiot zaskarżenia, stanowiący uzasadniony element kształtujący zakres kontroli zaskarżonego orzeczenia oraz dodatkowe orzeczenia np. rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, które według przepisów powoływanej ustawy procesowej sąd powinien zamieścić w wyroku. W tym kontekście Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wyrok z 3 października 2017 r. spełnia wszystkie ustawowe wymogi, bowiem orzeka o całości skargi skarżącego. Sąd uwzględniając skargę uchylił bowiem zaskarżoną decyzję, a ponadto – na podstawie art. 135 p.p.s.a. – uchylił także poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...], a także – na podstawie art. 200 p.p.s.a. –orzekł o zwrocie skarżącemu kosztów postępowania. W zaskarżonym zażaleniem postanowieniu Sąd wyjaśnił, że w toku rozpoznawania sprawy nie stwierdził podstaw do objęcia kasacyjnym orzeczeniem innych aktów wydanych w toku postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Przyjął bowiem, że przesłanka niezbędności dla końcowego załatwienia sprawy zaistnieje wówczas, gdy bez zastosowania trybu z art. 135 p.p.s.a., załatwienie sprawy byłoby niemożliwe przy jednoczesnym spełnieniu warunku prawidłowo ustalonego stanu faktycznego w toku niewadliwie przeprowadzonego postępowania. Zdaniem Sądu, na tej podstawie zasadne było jedynie uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z [...] maja 2016 r.
Sąd wyjaśnił dodatkowo, jak stwierdził – niezależnie od okoliczności wynikających z wyroku z 3 października 2017 r. - że na obecnym etapie postępowania administracyjnego brak jest podstaw do umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji. Dodał także, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do orzekania o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej, także w trybie wskazanego we wniosku o uzupełnienie wyroku art. 24 § 3 k.p.a.
W zażaleniu na postanowienie skarżący stwierdził, że Sąd dokonał "jedynie samooceny wyroku jako spełniającego wszelkie ustawowe wymogi, co nie było (...) przedmiotem (jego) wniosku". Zdaniem skarżącego, Sąd uchylił się od "rozpoznania merytorycznego (...) wniosków o uzupełnienie wyroku". Pominął przy tym przesłankę niezbędności dla końcowego załatwienia sprawy, naruszając art. 135 p.p.s.a., co oznacza, że Sąd nie orzekł o całości skargi.
Rozpoznając zażalenie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 157 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) strona może w ciągu czternastu dni od doręczenia wyroku z urzędu – a gdy wyroku nie doręcza się stronie od dnia ogłoszenia – zgłosić wniosek o uzupełnienie wyroku, jeżeli sąd nie orzekł o całości skargi albo nie zamieścił w wyroku dodatkowego orzeczenia, które według przepisów ustawy powinien był zamieścić z urzędu.
Mając na uwadze powołany przepis stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, iż wniosek skarżącego o uzupełnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie był zasadny.
Przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2017 r. i Sąd ten w tym zakresie orzekł, uchylając tę decyzję. Okoliczność, że Sąd pierwszej instancji, stosując art. 135 p.p.s.a., nie objął rozstrzygnięciem innych aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga (poza decyzją organu pierwszej instancji), nawet mimo tego, że skarżący domagał się objęcia rozstrzygnięciem tych aktów, nie oznacza, że Sąd nie orzekł o całości skargi w znaczeniu użytym w art. 157 § 1 p.p.s.a. lub że nie zamieścił w wyroku dodatkowego orzeczenia, które według przepisów ustawy powinien był zamieścić z urzędu. Z art. 135 p.p.s.a. wynika bowiem, że zastosowanie tego przepisu jest uzależnione od oceny kliku przesłanek. Po pierwsze tego, czy te inne akty zostały wydane lub podjęte w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, której dotyczy skarga, po drugie, czy zostały podjęte lub wydane z naruszeniem prawa i po trzecie, czy takie szersze rozstrzygnięcie jest niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Jednocześnie w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym brak przepisu, który stanowiłby, że sąd administracyjny pierwszej instancji ma obowiązek wydać rozstrzygnięcie w przypadku uznania, iż w jego ocenie brak podstaw do zastosowania art. 135 p.p.s.a. Takiego obowiązku nie można wyprowadzić z art. 151 p.p.s.a., który nakazuje oddalić skargę w całości lub w części, gdy sąd uzna, że nie można jej uwzględnić. Przepis ten należy bowiem odczytywać w kontekście, gdy chodzi o skargi na decyzje, art. 145 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że uwzględnienie skargi odnosi się do zaskarżonej decyzji. Zatem, uwzględnienie skargi lub jej oddalenie odnosi się do zasadniczego przedmiotu skargi, a więc zaskarżonej decyzji, nie zaś do innych wniosków skarżącego, w tym o zastosowanie art. 135 p.p.s.a. W związku z tym brak pozytywnego lub negatywnego rozstrzygnięcia w zakresie zastosowania art. 135 p.p.s.a. nie podpada pod zakres art. 157 § 1 p.p.s.a. Taka sytuacja nie oznacza bowiem ani tego, że nie orzeczono o całości skargi, ani tego, że sąd administracyjny pierwszej instancji nie zamieścił w wyroku dodatkowego orzeczenia, które według przepisów ustawy powinien był zamieścić z urzędu. Wniosek skarżącego o uzupełnienie wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym tego, że Sąd ten nie orzekł w przedmiocie postanowień organów administracji dotyczących uzupełnienia decyzji i wyłączenia pracowników organów nie był więc zasadny.
Odnośnie do żądania uzupełnienia wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie umorzenia postępowania administracyjnego wskazać należy, że takie rozstrzygnięcie przewiduje art. 145 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku uwzględnienia skargi z powodów wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Z przepisu tego wynika zatem, że sąd administracyjny pierwszej instancji jest zobowiązany orzec o umorzeniu postępowania administracyjnego, jeżeli stwierdzi podstawę do umorzenia. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, Sąd ten nie stwierdził podstawy do umorzenia postępowania, gdyż uznał, że postępowanie to powinno się toczyć w celu wyjaśnienia wskazanych przez Sąd okoliczności. Brak więc podstaw do przyjęcia, aby wyrok Sądu pierwszej instancji w tym zakresie wymagał uzupełnienia z tego powodu, że nie orzeczono o całości żądania lub z tego powodu, że nie zamieszczono w wyroku dodatkowego orzeczenia, które według przepisów ustawy sąd powinien był zamieścić z urzędu.
Jeżeli chodzi o wniosek o uzupełnienie wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie oceny prawnej wiążącej organy administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, to wskazać należy, że taka ocena prawna jest elementem uzasadnienia wyroku, zaś art. 157 § 1 p.p.s.a. dotyczy uzupełnienia wyroku w zakresie rozstrzygnięcia, a więc sentencji, a nie uzasadnienia. Z tego powodu wniosek o uzupełnienie wyroku Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie był zasadny.
Także niezasadny jest wniosek skarżącego o uzupełnienie wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie orzeczenia o wyłączeniu pracowników organów administracji, gdyż sąd administracyjny nie ma kompetencji w tym zakresie. Brak bowiem przepisu prawa, który pozwałaby sądowi administracyjnemu na wydanie rozstrzygnięcia o wyłączeniu pracowników organu administracji.
W końcu, odnosząc się do żądania uzupełnienia wyroku Sądu pierwszej instancji o rozstrzygnięcia przewidziane w art. 154 § 7 i art. 155 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, że pierwszy z powołanych przepisów stosuje się w przypadku skargi w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a więc w innego rodzaju sprawach niż rozpoznawana przez Sąd pierwszej instancji, zaś drugi z powołanych przepis dotyczy tak zwanej sygnalizacji, która - zgodnie z tym przepisem - jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu administracyjnego. Z tych względów także w tym zakresie wniosek skarżącego o uzupełnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie był zasadny.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, co powoduje, że wniesione od niego zażalenie jest niezasadne.
Z przedstawionych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.