Postanowienie NSA z 29 września 2017 r., II OZ 993/17

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 29 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia B. M. i P. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1012/17 w przedmiocie odrzucenia skargi

Sprawa

w sprawie ze skargi B. M. i P. M. na uchwałę Rady M. W. z dnia 26 października 2006 r. Nr... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia oddalić zażalenie.

Skład

Sędzia NSA Teresa Kobylecka

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1012/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę B. M. i P. M. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia 26 października 2006 r., nr... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W motywach rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarżący wnieśli 20 marca 2017 r. skargę na wskazaną w sentencji uchwałę w przedmiocie planu miejscowego w części odnoszącej się do działki ew. nr... z obrębu... w W. Przed wniesieniem skargi skarżący trzykrotnie, jednobrzmiącymi pismami wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.": pierwszy raz - pismem datowanym na 20 stycznia 2016 r. (wpływ do organu 29 lutego 2016 r.), drugi raz - pismem datowanym na 10 maja 2016 r. (wpływ do organu 19 maja 2016 r.), a trzeci - pismem datowanym na 16 grudnia 2016 r. (wpływ do organu 26 stycznia 2017 r.).

Po złożeniu pierwszego i drugiego wezwania skarżący wnieśli skargę na przedmiotową uchwałę. Skargę tę Sąd odrzucił prawomocnym postanowieniem z 19 września 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2050/16) z uwagi na brak formalny, który nie został uzupełniony w terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga podlega odrzuceniu z uwagi na wniesienie jej po terminie określonym przez art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Sąd argumentował, że określone w art. 101 ust. 1 u.s.g. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną, przysługującą danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały w danym zakresie jedynie jednokrotnie. Następne pisma w tej samej sprawie pochodzące od tego samego podmiotu nie posiadają już waloru wezwania do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Instytucja wezwania, o której mowa w powołanym przepisie, jest bowiem odpowiednikiem środka odwoławczego, o którym stanowi art. 52 § 4 p.p.s.a. Środek odwoławczy można zaś na dane rozstrzygnięcie wnieść tylko raz. Oznacza to, że ten sam podmiot nie może powtórnie skutecznie złożyć wezwania do usunięcia naruszenia prawa do tego samego organu w sprawie dotyczącej tej samej uchwały i w tym samym zakresie. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), jak i z art. 78 Konstytucji. Strony, którym przysługują tradycyjne środki odwoławcze (odwołanie czy zażalenie) nie mogą być w gorszej sytuacji prawnej niż podmioty, którym z powodu specyfiki postępowania przysługuje środek prawny określony w art. 101 ust. 1 u. s. g.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa było jedynie pierwsze z trzech wezwań wystosowanych przez skarżących, które wpłynęło do organu 29 lutego 2016 r. i na które organ nie udzielił odpowiedzi. W ocenie Sądu, skargę należało zatem wnieść w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia tego wezwania. Skoro wniesiono je 29 lutego 2016 r. (liczy się data jego wpływu do organu), sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi upłynął 29 kwietnia 2016 r. (piątek). Skargę zaś wniesiono dopiero 20 marca 2017 r., czyli z uchybieniem terminu.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. skargę odrzucił.

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli B. M. i P. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 4 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 roku) w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 roku) w zw. z art. 101 ust. 1 i ust. 2 a contrario ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 roku) oraz w zw. z art. 45 ust. 1 i w zw. z art. 176 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przyjęcie, że instytucja wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa ma charakter czynności przysługującej stronie wyłącznie jednokrotnie względem danego aktu prawa miejscowego, przez co każde kolejne wezwanie nie posiada waloru umożliwiającego skuteczne wniesienie i rozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi na uchwałę organu administracji publicznej, co stanowi przesłankę do odrzucenia skargi, jako wniesionej z uchybieniem terminu, podczas gdy z brzmienia przepisu art. 101 ust. 2 u.s.g. wynika wprost, że jedyną przesłanką tamującą rozpoznanie skargi jest stan res iudicata, zaś przyjęcie przeciwne stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady prawa do rozpoznania sprawy przez niezawisły sąd w postępowaniu dwuinstancyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Podkreślić należy, że skarga w niniejszej sprawie została złożona w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.z 2016 r. poz. 446). Skarżący trafnie zauważył, że z art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r. wynika, iż złożenie skargi na uchwałę organu gminy zwolnione jest z obowiązku uprzedniego wezwania tego organu do usunięcia naruszenia prawa. Jednak zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą oraz przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Oznacza to, że w przypadku uchwał wydanych przed dniem 1 czerwca 2017 r. zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta W. z dnia 26 października 2006 r. została wydana przed dniem 1 czerwca 2017 r., a więc zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe. Tym samym argumenty zawarte w zażaleniu a dotyczące ww. kwestii nie zasługiwały na uwzględnienie.

Terminy do wniesienia skargi na akty, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., które mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zostały określone w art. 53 § 2 p.p.s.a. Kwestię sposobu obliczenia terminu do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesądziła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07. W tym przypadku terminy do wniesienia skargi zostały powiązane z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Norma art. 53 § 2 p.p.s.a. przewiduje dwa terminy do wniesienia skargi – pierwszy to termin 30 dni, który ma zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, a drugi – to termin 60 dni, który ma zastosowanie w sytuacji gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie i biegnie od dnia wniesienia tego wezwania.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela ugruntowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym linię orzeczniczą, zgodnie z którą wezwanie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym można wnieść tylko raz (por. postanowienia NSA: z 29.11.2012 r. I OSK 2737/12, LEX nr 1239443; z 22.10.2008 r. II OSK 1420/08, LEX nr 513926, z dnia 6.07.2016 r., sygn. akt II OZ 697/16 w CBOSA).

W niniejszej sprawie, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, skarżący trzykrotnie, jednobrzmiącymi pismami wzywali organ do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.: pierwszy raz - pismem datowanym na 20 stycznia 2016 r. (wpływ do organu 29 lutego 2016 r.), drugi raz - pismem datowanym na 10 maja 2016 r. (wpływ do organu 19 maja 2016 r.), a trzeci - pismem datowanym na 16 grudnia 2016 r. (wpływ do organu 26 stycznia 2017 r.). Natomiast skarga na uchwałę Rady Miasta W. z dnia 26 października 2006 r., nr... została wniesiona 20 marca 2017 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie Sąd I instancji uznał, że skutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa było jedynie pierwsze z trzech wezwań wystosowanych przez skarżących, które wpłynęło do organu 29 lutego 2016 r. i na które organ nie udzielił odpowiedzi. Zatem w sprawie zastosowanie znalazł termin 60 dni liczony od dnia następnego po dniu wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W tej sytuacji trafnie Sąd I instancji uznał, że przedmiotowa skarga na uchwałę Rady Miasta W. z dnia 26 października 2006 r., nr... została wniesiona po upływie terminu, co uzasadniało jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 w powiązaniu z art. 53 § 2 p.p.s.a.

Mając zatem na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty za nieusprawiedliwione i na mocy art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

----------------------- 4