Uzasadnienie
- 1. Wyrok sądu pierwszej instancji.
Wyrokiem z 17 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Wa 1134/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. sp.k. z siedzibą w P. (dalej: Skarżąca, Spółka) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z 9 marca 2021 r., nr 1401-IEE3.711.2.282.2020.8.JO w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne. Wyrok (podobnie, jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia) jest dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
- 2. Skarga kasacyjna.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wniosła Skarżąca. Działający w jej imieniu pełnomocnik na podstawie art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), zaskarżył wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., art. 6 § 1, art. 1a pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 479, dalej: u.p.e.a.), polegające na wadliwej wykładni, w świetle której wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie jest czynnością egzekucyjną;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 1 pkt 1, w zw. z art. 6 § 1 i art. 1a pkt 2 u.p.e.a., polegające na uznaniu, że niezasadne było zastosowanie środka zaskarżenia w stosunku do czynności egzekucyjnej obejmującej działania zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 1 pkt 1, w zw. z art. 6 § 1 i art. 1a pkt 2 u.p.e.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., art. 8 § 1, art. 80, art. 77 § 1, 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: k.p.a.), polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w kierunku weryfikacji przesłanki uchylania się przez Spółkę od wykonania obowiązku;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., polegające na wykładni art. 6 § 1, art. 1a pkt 2 u.p.e.a. bez uwzględnienia zasady zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz chronionych prawem wartości w postaci solidarności i dobra wspólnego (art. 1, art. 31 ust. 1 - ust. 3 Konstytucji RP);
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., art. 1, art. 31 ust. 1 - ust. 3 Konstytucji RP, polegające na niedostrzeżeniu, doręczenie upomnienia było konieczne ze względu na zasadę zaufania, solidarności i dobra wspólnego.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie lub rozprawie zdalnej.
DIAS w Warszawie nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Zarządzeniem z 16 maja 2023 r. w trybie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) Przewodniczący Wydziału III Izby Finansowej skierował sprawę na posiedzenie niejawne.
- 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.
W ramach stawianych zarzutów Skarżąca podnosi, że organ oceniając skargę na czynności egzekucyjne winien zbadać, czy w sprawie wystąpiła przesłanka uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku (art. 6 § 1 u.p.e.a.). Zdaniem Skarżącej, w związku ze złożonym wnioskiem o odroczenie płatności zobowiązania podatkowego, organ przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego powinien skierować do spółki upomnienie, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. Podniesiono, że Skarżąca w okolicznościach sprawy nie mogła skorzystać z zarzutu z art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a., ponieważ zanim dowiedziała się o egzekucji, bank przekazał na rachunek bankowy urzędu skargowego kwotę w całości pokrywającą dochodzoną należność.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie wydane w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną polegającą na zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego. Złożona w sprawie skarga określała zaskarżoną podlegającą kontroli czynność egzekucyjną, jednocześnie nie dawała podstaw do oceny zgodności z prawem wszystkich elementów prowadzonego postępowania.
Instytucja skargi na czynność egzekucyjną została uregulowana w art. 54 u.p.e.a. Zgodnie z art. 54 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje skarga na czynność egzekucyjną. Podstawą skargi jest: (1) dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy; (2) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej. Stosownie do art. 54 § 2 u.p.e.a., skarga na czynność egzekucyjną określa zaskarżoną czynność egzekucyjną, zakres żądania i jego uzasadnienie. Skargę na czynność egzekucyjną wnosi się do organu egzekucyjnego, który dokonał tej czynności, nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu dokumentu stanowiącego podstawę dokonania zaskarżonej czynności egzekucyjnej (art. 54 § 3 u.p.e.a.). Na podstawie art. 54 § 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny wydaje postanowienie, w którym: (1) oddala skargę na czynność egzekucyjną; (2) uwzględnia skargę na czynność egzekucyjną: (a) w całości; (b) w części i w pozostałym zakresie oddala skargę.
Skarga na czynność egzekucyjną, oparta na przesłance wynikającej z art. 54 § 1 pkt 1 u.p.e.a., jest środkiem służącym kontroli prawidłowości stosowania w postępowaniu czynności egzekucyjnych, które zmierzają do bezpośredniego wyegzekwowania należności. Ustawowa definicja środka egzekucyjnego zawarta jest w art. 1a pkt 2 u.p.e.a. W przepisie tym zdefiniowano czynność egzekucyjną jako wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Samo wszczęcie postępowania egzekucyjnego (bądź zamiennie wskazywanej w skardze kasacyjnej egzekucji) nie jest czynnością egzekucyjną w rozumieniu tego przepisu. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje w dniu doręczenia organowi egzekucyjnemu przez wierzyciela wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wraz z tytułem wykonawczym, a jeśli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym - w dniu wystawienia przezeń tytułu wykonawczego (art. 61 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.).
Natomiast wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą zaistnienia jednego z wymienionych w art. 26 § 5 u.p.e.a. zdarzeń, tj. doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego albo doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Oba warunki wszczęcia egzekucji administracyjnej wymienione są na zasadzie alternatywy, w zależności od tego, które z tych zdarzeń nastąpi wcześniej (por. C. Kulesza [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2015, art. 26). Wystawienie tytułów wykonawczych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Piasecznie, bądź doręczenie ich odpisów Skarżącej nie są działaniami zmierzającymi do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (także zaktualizowanego) jest czynnością techniczną (materialno-techniczną), a nie czynnością egzekucyjną w rozumieniu art. 1a pkt 2 u.p.e.a., nie można jej zaskarżyć skargą, o jakiej mowa w art. 54 u.p.e.a. (podobnie: wyrok NSA z 11 maja 2011 r., II FSK 2135/09).
Za ugruntowane uznać należy stanowisko, że określony w art. 54 § 1 u.p.e.a. środek ochrony prawnej zobowiązanego, jakim jest skarga na czynności egzekucyjne, stanowi samoistną instytucję postępowania egzekucyjnego. Ma bowiem charakter subsydiarny, komplementarny wobec innych środków prawnych i nie może mieć zastosowania do tych przypadków, w których przewidziano inne środki zaskarżenia, jak zarzuty, zażalenie, żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa spod egzekucji, czy skargę do sądu powszechnego (por. wyrok NSA z 5 maja 2021 r., III FSK 91/21 i przywołane tam orzecznictwo). Skarga na czynności egzekucyjne nie jest zatem uniwersalnym środkiem prawnym, za pomocą którego zobowiązany mógłby kwestionować wszelkie czynności oraz zdarzenia mające miejsce w toku postępowania egzekucyjnego. Służy ona ochronie praw zobowiązanego w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym i ma za zadanie chronić go przed naruszeniami przepisów postępowania egzekucyjnego ze strony organu egzekucyjnego lub egzekutora wykonującego konkretną czynność.
W jej ramach można zatem podnosić kwestie formalnoprawne, które odnoszą się jedynie do prawidłowego przebiegu postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora, na podstawie przepisów regulujących sposób i formę dokonania tej czynności. Nie jest natomiast możliwe podnoszenie zarzutów, które są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia służącego ochronie praw zobowiązanego, w tym zarzutów na podstawie art. 33 u.p.e.a. W szczególności w postępowaniu prowadzonym w sprawie skargi na czynności egzekucyjne nie może być rozważane istnienie egzekwowanego obowiązku (por. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wolters Kluwer 2021 r., wyd. 9, str. 362). W postępowaniu tym nie orzeka się o zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego (np. z powodu wadliwości wystawienia tytułów wykonawczych, braku upomnienia czy też nieistnienia obowiązku), ani też nie ocenia się prawidłowości jego prowadzenia (por. wyrok NSA z 5 marca 2015 r., II FSK 290/13).
Argumentacja zaprezentowana w złożonej skardze kasacyjnej, nie odnosi się do formalnej poprawności dokonanej czynności zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego. Skarżąca nie kwestionuje w tym zakresie prawidłowości rozstrzygnięcia organów, ani prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonego postanowienia.
Uwzględniając powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w wyroku Sądu pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw, by w postępowaniu ze skargi na czynność egzekucyjną analizować kwestię prawidłowości wszczęcia postępowania egzekucyjnego, czy dopuszczalności egzekucji, w szczególności kwestie związane ze wszczęciem egzekucji przed doręczeniem Skarżącej decyzji w przedmiocie odroczenia terminu płatności zobowiązań podatkowych czy potrzebą doręczenia Skarżącej upomnienia. W sprawie ze skargi na czynność egzekucyjną ocenia się wyłącznie prawidłowość dokonania czynności egzekucyjnej od strony wykonawczej.
Natomiast podniesione przez Skarżącą zarzuty odnoszą się do samej dopuszczalności egzekucji. Zobowiązanej przysługiwały w tym zakresie inne środki prawne, jak zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Skarżąca miała też możliwość zgłoszenia tychże zarzutów przed upływem terminów wskazanych w art. 33 § 5 u.p.e.a.
Dlatego też, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił jako niezasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6 § 1 i art. 1a pkt 2 u.p.e.a. oraz art. 18 u.p.e.a., art. 8 § 1, art. 80, art. 77 § 1 i 4 k.p.a., jak też art. 15 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., art. 1, art. 31 ust. 1 - 3 Konstytucji RP.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
Agnieszka Olesińska Jan Rudowski Jacek Pruszyński