Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 7 marca 2019 r. sygn. akt III SA/Wa 1253/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Skarżąca) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z 22 lutego 2018 r. w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne.
Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl).
Skarżąca działając przez radcę prawnego zaskarżyła wskazany wyrok w całości, zarzucając Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 p.p.s.a. w zw. z
- 2. art. 33 § 1 pkt 10 oraz art. 27 § 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438; dalej: u.p.e.a.) w zw. z art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 18 u.p.e.a.
- - po pierwsze – polegające na wadliwym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że nadanie klauzuli wykonalności tytułowi wykonawczemu może być dokonane przez pracownika organu egzekucyjnego działającego z upoważnienia organu egzekucyjnego - podczas, gdy przepis art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a. jednoznacznie wskazuje, że nadania klauzuli tytułowi wykonawczemu może dokonać organ egzekucyjny (Naczelnik właściwego Urzędu Skarbowego). Z treści tego przepisu wynika, iż ustawodawca nie zawarł w tym przepisie zastrzeżenia, iż do nadawania klauzuli można upoważnić pracownika organu egzekucyjnego (tak jak to ma miejsce w przypadku wierzyciela – art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a.). Skoro takie zastrzeżenie nie zostało wpisane w tym przepisie to nie można takiego uprawnienia organu rozszerzać poprzez art. 268a k.p.a. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mają charakter przepisów lex specialis w stosunku do przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego,
- - po drugie – polegające na braku konsekwencji w zakresie dokonanej wykładni przez Sąd pierwszej instancji wskazanych przepisów (art. 33 § 1 pkt 10 oraz art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a. w zw. z art. 268a k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.). Skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji, że z jednej strony dokonuje wykładni, iż organ egzekucyjny na podstawie art. 268a k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. może upoważnić pracownika organu, zaś z drugiej strony WSA w uzasadnieniu potwierdza, iż nadająca klauzulę organu egzekucyjnego J.C. (Młodszy Kontroler Skarbowy) była uprawniona do nadawania klauzuli tytułowi wykonawczemu w zastępstwie za komornika skarbowego. Tym samym Sąd pierwszej instancji potwierdza w uzasadnieniu, że J.S. nie posiadała upoważnienia (od Naczelnika Drugiego Mazowieckiego Urzędu Skarbowego w Warszawie) do nadawania klauzuli tytułom wykonawczym na podst. art. 268a k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.,
- 3. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 34 § 4 u.p.e.a. - polegające na wadliwej ocenie legalności działalności organu, tj. na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, iż organ działał zgodnie z przepisami prawa – w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do uchylenia postanowienia organu odwoławczego oraz organu I instancji, gdyż egzekucja była prowadzona na podstawie wadliwego tytułu wykonawczego - była to wadliwość istotna gdyż nadanie klauzuli tytułowi wykonawczemu nastąpiło przez osobę nieuprawnioną. Z tego powodu po wniesieniu zarzutów zachodziły przesłanki do uznania wskazanego zarzutu z art. 33 § 1 pkt 10 w zw. z art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a., uchylenia czynności egzekucyjnych, a w konsekwencji do umorzenia postępowania egzekucyjnego (na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a.). Tymczasem Sąd pierwszej instancji wadliwie przyznał w ślad za argumentacją organu odwoławczego, iż zarzuty nie były zasadne.
Z tego względu Skarżąca podniosła, że powyższe uchybienia miały charakter istotny. Gdyby Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny legalności działania organu – wówczas wyeliminowałby z obrotu prawnego wadliwe postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. Tymczasem wadliwość oceny legalności działania organu doprowadziła do wydania wyroku oddalającego skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. - co w efekcie oznacza iż w obrocie prawnym pozostały wadliwe postanowienia organów oraz wobec zobowiązanego prowadzono egzekucję na podstawie wadliwego tytułu wykonawczego. Z tego względu w oparciu o wskazane powyżej przepisy Sądowi pierwszej instancji zarzucam wadliwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. oraz brak zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.
W oparciu o tak postawione zarzuty, pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku WSA, uchylenie zaskarżonych postanowień obu organów, zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącej w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie.
W zakreślonym ustawowo terminie organ odwoławczy nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III Izby Finansowej, wydanym 24 listopada 2022 r. na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. O powyższym strony zostały zawiadomione przy jednoczesnym pouczeniu co do możliwości uzupełnienia argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na nią w odrębnym piśmie procesowym. Zawiadomienie to Skarżąca otrzymała 2 grudnia 2022 r., zaś organ odwoławczy – 28 listopada 2022 r. Przed wyznaczonym terminem posiedzenia niejawnego (14 lutego 2023 r.) strony nie zgłosiły sprzeciwu co do trybu jej rozpatrzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, a zatem nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w tej sprawie nie zachodzi. Z tego względu, przy rozpoznaniu niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, która oparta została na jednej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., gdzie wskazuje się, że chodzi o naruszenie przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że z punktu widzenia konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej, jak i istoty sprawy kluczowe stanie się wskazanie sposobu rozumienia art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a. Skarżąca podnosi bowiem w pierwszej kolejności wadliwe uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że nadanie klauzuli wykonalności tytułowi wykonawczemu może być dokonane przez pracownika organu egzekucyjnego, który działa z upoważnienia organu egzekucyjnego. W art. 27 u.p.e.a. ustawodawca wskazał, co zawiera tytuł wykonawczy, a zatem wymieniając de facto elementy tego tytułu. Przepis art. 27 §1 pkt 10 u.p.e.a. wskazuje zatem, że tytuł wykonawczy zawiera klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej. Tak normatywnie określony element tytułu wykonawczego odnosi się do klauzuli organu egzekucyjnego, którą doprecyzowuje o skierowanie tytułu do egzekucji administracyjnej.
Kluczowe staje się zatem ustalenie, czy sformułowane wyrażenie ustawowe, gdzie prawodawca wskazuje na klauzulę organu egzekucyjnego należy rozumieć w ten sposób, że może być ona podpisana wyłącznie przez organ egzekucyjny. Takie potencjalne wątpliwości interpretacyjne może powodować porównanie treści tej regulacji z treścią art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a., gdzie normodawca wprost wymienia osobę upoważnioną do działania w imieniu wierzyciela.
Odnosząc się do tak sformułowanej wątpliwości Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że samo użycie wyrażenia w art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a., gdzie wprost wymienia się osobę upoważnioną do działania w imieniu wierzyciela i nie umieszczenie odpowiedniego zwrotu w art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a. nie może być interpretowane w ten sposób, że w ramach realizacji wskazanej jako ostatnia regulacji nie ma możliwości posłużenia się osobą upoważnioną. Nie wynika to po pierwsze z relacji pomiędzy tymi elementami tytułu wykonawczego, które zostały umieszczone w dwóch osobnych punktach art. 27 § 1 u.p.e.a.
Po drugie w początkowej części art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a. ustawodawca wskazuje na klauzulę organu egzekucyjnego, a zatem posługując się nazwą jako odniesienie do pewnej konstrukcji normatywnej. Po trzecie normodawca w treści tej regulacji nie posłużył się wprost wyrażeniem, które stanowiłoby o wymogu podpisania tej klauzuli bez możliwości wykorzystania osoby, która legitymuje się stosownym upoważnieniem. Odniesienie się bowiem w tym przypadku do wyrażenia organ egzekucyjny daje podstawę do posługiwania się także konstrukcją upoważnienia do działania w imieniu tego organu, co wynika również ze względów organizacyjnych danego organu, którą to okoliczność zauważył również Sąd pierwszej instancji.
Dlatego też, zgodnie z art. 18 u.p.e.a., zastosowanie znajdzie, w tym przypadku art. 268a k.p.a. na podstawie którego ustawodawca przyznał możliwość upoważnienia przez organ administracji publicznej, na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, wymieniając w szczególności do jakich czynności organ ten może upoważnić pracowników. Zastosowanie zatem także w art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a. upoważnienia do działania w imieniu organu egzekucyjnego, stosownie do art. 268a k.p.a., wynika z samej początkowej części tego unormowania, gdzie ustawodawca posługuje się ogólnym wyrażeniem upoważnienia pracowników do załatwiania spraw w imieniu organu w ustalonym zakresie, a jednocześnie poprzez użycie jedynie przykładowego wyliczenia, a zatem dając podstawę do umieszczenia w obszarze jedynie przykładowo wskazanym także upoważnienia do podpisania klauzuli o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej w imieniu organu egzekucyjnego.
Należy jednocześnie zauważyć, jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie, co do kształtu klauzuli wykonalności, że,,(...)Ustawodawca nie wskazuje natomiast kształtu klauzuli ani jej treści(...)’’ – wyrok NSA z 28 lipca 2020 r., sygn. akt II FSK 2427/19.
Odnosząc te uwagi ogólne do niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela zatem stanowisko przyjęte przez Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 268 a k.p.a. z uwagi na odesłanie zawarte w art. 18 u.p.e.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniając zatem czynności organu trafnie podkreślił, że wyliczenie zawarte w przywoływanym art. 268a k.p.a. ma jedynie charakter przykładowy, a zatem należy także umieścić w zakresie przewidzianym tą regulacją upoważnienie do podpisania klauzuli organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej. Trzeba bowiem podkreślić, że posłużenie się upoważnieniem danego pracownika obsługującego organ do nadawania klauzuli tytułom wykonawczym w określonym zakresie należy traktować jak spełnienie treści określonej w art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a.
Sąd pierwszej instancji zauważył jednocześnie, przywołując przykłady z orzecznictwa sądów administracyjnych, że klauzula organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej może być podpisana przez osobę posiadającą prawidłowe upoważnienie do dokonania takiej czynności. Istotna zatem z tego punktu widzenia staje się ocena prawidłowości upoważnienia do dokonania takiej czynności dla danego pracownika. Jest to bowiem jednocześnie potwierdzeniem tego, że w sprawie mamy do czynienia z klauzulą organu egzekucyjnego. W tym względzie trafnie również stwierdził Sąd pierwszej instancji, że osoba uprawniona do nadawania klauzuli tytułom wykonawczym J.S. była uprawniona w zakresie pełnionego zastępstwa za komornika skarbowego, co także odpowiada treści art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a. z zastosowaniem art. 268a k.p.a. Organem kompetentnym, jak zauważył WSA był bowiem Naczelnik Urzędu Skarbowego, zaś upoważnienie było czynnością o charakterze wewnętrznym, a zatem osoba upoważniona działała w imieniu organu.
Chybione są zatem zarzuty dotyczące naruszenia art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 10 oraz art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a. w zw. z art. 268a k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Jednocześnie nie można podzielić tych zarzutów, gdzie Skarżąca podnosi brak konsekwencji w zakresie dokonanej wykładni art. 33 § 1 pkt 10 oraz art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a. w zw. z art. 268a k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Trafnie bowiem uznał Sąd pierwszej instancji, że przedmiotowe upoważnienie dla osoby, która działała w zastępstwie komornika skarbowego jest traktowane jako upoważnienie do działania w imieniu organu, którym jest Naczelnik Urzędu Skarbowego.
W konsekwencji powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 34 § 4 u.p.e.a., gdyż Sąd pierwszej instancji dokonał trafnej oceny legalności działania organu, gdyż egzekucja nie była prowadzona na podstawie wadliwego tytułu wykonawczego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Bogusław Woźniak Paweł Borszowski (spr.) Sławomir Presnarowicz