Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 12 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Go 760/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę I.S. (dalej: Skarżąca) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z 16 kwietnia 2018 r. w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne.
Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl).
Skarżąca, działając za pośrednictwem adwokata zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie w całości, zarzucając mu:
- 1. na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) rażącą obrazę przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy wskutek naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.; dalej: p.u.s.a.), art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie organu nadzoru egzekucyjnego w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie skargi z 13 czerwca 2017 r. na czynności egzekucyjne poprzez dokonanie niewłaściwej oceny zgodności z prawem zaskarżonych rozstrzygnięć, w tym dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi pomimo braku ku temu podstaw tak faktycznych, jak i prawnych;
- 2. na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rażącą obrazę przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy wskutek naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 1, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 47 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) poprzez niewłaściwe interpretowanie art. 47 § 1 ww. ustawy, który w stanie faktycznym nie mógł mieć żadnego zastosowania, w szczególności dla legitymizowania bezprawnych czynności organu egzekucyjnego, a w konsekwencji odmowę ochrony interesów Skarżącej a co za tym akceptację oczywiście wadliwych czynności organów Państwa, które mają obowiązek działania wyłącznie w myśl przepisów obowiązującego prawa.
W oparciu o tak postawione zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu wszelkich kosztów i wydatków postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III Izby Finansowej, wydanym 15 czerwca 2023 r. na podstawie art. 15zzs[4] ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. O powyższym strony zostały zawiadomione przy jednoczesnym pouczeniu co do możliwości uzupełnienia argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na nią w odrębnym piśmie procesowym. Zawiadomienie to Skarżąca otrzymała 7 lipca 2023 r., natomiast organ - 20 czerwca 2023 r. Przed wyznaczonym terminem posiedzenia niejawnego (19 września 2023 r.) strony nie zgłosiły sprzeciwu co do trybu jej rozpatrzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw i podlega oddaleniu, bowiem zarzuty w niej sformułowane są niezasadne, a w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, które Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę z urzędu (art. 183 § 1 i § 2 p.p.s.a.).
Przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym w niniejszej sprawie jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podstawą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia organów obu instancji był art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) Zgodnie z tą regulacją, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zatem aktem formalnym, a nie merytorycznym i organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty, a także nie prowadzi postępowania administracyjnego przed wydaniem postanowienia, prowadzącego do wyjaśnienia sprawy. Organ działając na podstawie art. 61a k.p.a. jest zobowiązany odmówić wszczęcia postępowania tylko w przypadkach oczywistych, z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych.
Badanie istnienia okoliczności stanowiących przeszkody do wszczęcia postępowania, o których mowa w art. 61a k.p.a. nie jest podstawą do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, gdyż w takim wypadku byłoby to rozstrzyganie sprawy co do jej istoty (por. wyrok WSA w Szczecinie z 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1210/17). Ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, ale przyjmuje się, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie, lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.
Przeszkoda przedmiotowa zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu ustalone zostanie zaistnienie negatywnych przyczyn załatwienia wniosku na podstawie jego wstępnej analizy, co stwarza obowiązek odmowy wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 10 marca 2022 r., sygn. akt III FSK 656/21).
Stosownie do art. 54 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie było zawiadomienie o oględzinach nieruchomości przez biegłego rzeczoznawcę na potrzeby dokonania opisu i oszacowania. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela pogląd Sądu pierwszej instancji, że ww. zawiadomienie nie stanowi czynności wykonawczej. Kognicja organów nadzoru jest w takim przypadku ograniczona, zgodnie ze wskazanym przepisem, wyłącznie do zdziałanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych. Skarga w tym trybie przysługuje na dokonanie przez organ egzekucyjny czynności natury wykonawczej, czy czynności faktyczne podejmowane już w toku prowadzonej egzekucji przez organ egzekucyjny lub przez egzekutora.
Ponadto skarga taka przysługuje także na wydawane w toku egzekucji akty (postanowienia i zarządzenia), na które nie przysługuje inny środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, czy zarzuty. Powyższe oznacza, że kontroli w tym trybie mogą podlegać wyłącznie czynności egzekucyjne, którymi są zgodnie z definicją legalną z art. 1a pkt 2 u.p.e.a. wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Wykluczona jest zatem możliwość sprawdzania legalności w tym trybie tych działań i czynności, które mają stricte charakter techniczny, a do takich należy zaliczyć w niniejszej sprawie zawiadomienie o oględzinach nieruchomości przez biegłego rzeczoznawcę. Składaną w trybie art. 54 u.p.e.a. skargę na czynności egzekucyjne nie można traktować jako uniwersalny środek zaskarżenia, za pomocą którego możliwe jest skuteczne kwestionowanie wszystkich aktów i działań podejmowanych przez organ egzekucyjny w toku całego postępowania egzekucyjnego, czy odpowiednio zabezpieczającego (por. wyrok NSA z 22 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Wa 2488/12).
Reasumując zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że skarga strony została złożona na czynność, która była jedynie czynnością materialno-techniczną, a nie czynnością wykonawczą, przez co organ podatkowy nie miał podstaw do wszczęcia postępowania. W kontekście poczynionych powyżej rozważań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że podniesione zarzuty Skarżącej dotyczące zawiadomienia o czynnościach związanych z opisem i oszacowaniem zajętej nieruchomości nie mogły podważyć zasadności odmowy wszczęcia postępowania w sprawie. Zaskarżalny i to w drodze zarzutów, a nie skargi na czynność egzekucyjną, jest opis i oszacowanie nieruchomości (art. 110u § 1 u.p.e.a.). Spośród czynności przygotowawczych do opisu i oszacowania, za czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego, która podlega zaskarżeniu skargą może być uznane zawiadomienie o terminie opisu i oszacowania (art. 110o § 1 u.p.e.a.), ponieważ ono zmierza do realizacji środka egzekucyjnego (zob. wyr.
WSA w Warszawie z 1 lipca 2011 r., sygn. akt III SA/Wa 2576/10). W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do zarzutu naruszenia art. 47 § 1 u.p.e.a., bowiem zasadność oparcia rygoru z ww. przepisu w zawiadomieniu powinna zostać zakwestionowana w ewentualnych zarzutach do opisu i oszacowania. Merytoryczną ocenę zastosowania art. 47 § 1 u.p.e.a. wyklucza ponadto podniesiony wcześniej brak możliwości merytorycznej kontroli zaskarżonego zawiadomienia w postępowaniu ze skargi na odmowę wszczęcia postępowania w sprawie.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym art. 141 § 4 p.p.s.a. i w pełni umożliwia jego kontrolę instancyjną. WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazał bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jaki stan faktyczny przyjmuje za podstawę rozstrzygnięcia i przekonująco uargumentował swoje stanowisko co do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi. To zaś, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z tak wyrażoną oceną, nie mogło być skuteczną podstawą do postawienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne, to skarga ta podlegała na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości, mając na względzie fakt, że Skarżącej kasacyjnie zostało prawo pomocy w zakresie zwolnienia od ponoszenia kosztów sądowych.
Agnieszka Olesińska Paweł Borszowski (spr.) Wojciech Stachurski