Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 lutego 2023 r., sygn. akt III FSK 3035/21

Uzasadnienie

1. 1. Wyrok sądu pierwszej instancji.

Wyrokiem z 23 stycznia 2020 r., I SA/Gl 1026/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Z. S. (dalej: "Skarżący") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z 29 kwietnia 2019 r., nr 2401-IEE2.711.82.2019.19.MT UNP: 2401-19-095101, w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w Kłobucku postanowieniem z 27 grudnia 2018 r. odmówił Skarżącemu umorzenia kosztów egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych tego organu o nr [...], [...] oraz tytułu wykonawczego Burmistrza Kłobucka nr [...], w łącznej kwocie 463.875,20 zł. Postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z 29 kwietnia 2019 r. W jego uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że dłużnik ma stałe źródło utrzymania i w obecnej sytuacji nie zachodzą przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych, o których mowa w art. 64e § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 z późn. zm.; dalej jako: "u.p.e.a."). Nie wystąpiła też przesłanka ważnego interesu publicznego oraz konieczność umorzenia kosztów egzekucyjnych, jeżeli ich ściągnięcie spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalając skargę na wymienione postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach, stwierdził, że przedmiotem sporu jest zasadność umorzenia kosztów egzekucyjnych w oparciu o art. 64e § 1 i § 2 u.p.e.a., a nie inne kwestie, które są rozstrzygane w innych postępowaniach, jak zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, skarga na czynności egzekucyjne, czy umorzenie postępowania egzekucyjnego. W ocenie sądu organy prawidłowo uznały, że w tej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 64e § 2 u.p.e.a., która przemawiałyby za zasadnością umorzenia kosztów egzekucyjnych.

Po pierwsze nie stwierdzono nieściągalności od Skarżącego dochodzonego obowiązku, ani też Skarżący nie wykazał, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej. Za umorzeniem kosztów egzekucyjnych nie przemawia także ważny interes publiczny. Prawidłowo także, w ocenie sądu, organy obu instancji oceniły, że w sprawie nie zachodzi ostatnia z przesłanek unormowana w art. 64e § 2 pkt 3 u.p.e.a., czyli ściągnięcie kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne.

Wyrok wraz z uzasadnieniem, a także inne powoływane w dalszej części orzeczenia sądów administracyjnych, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

1. 2. Skarga kasacyjna.

Skargę kasacyjną wyroku sądu pierwszej instancji złożył Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika. Zaskarżonemu w całości wyrokowi:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), postawione zostały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
2. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm., dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy naruszenia prawa w postaci nieważności postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Naczelnika US w Kłobucku z 27 grudnia 2018 r. nr 2418.SEE.711.3.9.2018 o odmowie umorzenia kosztów, które to orzeczenia zostały wydane bez podstawy prawnej względnie z rażącym naruszeniem prawa i których to naruszeń sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę z urzędu;
3. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez zaaprobowanie tego, że w postępowaniu przed organem pierwszej i drugiej instancji nie zostały podjęte żadne działania w celu ustalenia, czy Skarżący został skutecznie zawiadomiony o zastosowaniu środka egzekucyjnego ergo czy doszło do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego, co w braku własnego postępowania dowodowego sądu pierwszej instancji skutkowało wybiórczą weryfikacją rozstrzygnięć organów i oparciem wyroku na źle ustalonym stanie faktycznym sprawy;
4. II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 11 p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a., przez niewłaściwe zastosowanie, wynikające z uznania, że nie występuje ważny interes publiczny uzasadniający umorzenie kosztów egzekucji w sytuacji, podczas gdy koszty te powstały w nieskutecznie wszczętym postępowaniu egzekucyjnym, zaś nieskuteczność całego postępowania egzekucyjnego została spowodowana wyłącznie błędem organu egzekucyjnego wobec czego koszty postępowania powinny zostać poniesione przez Skarb Państwa.

W związku z podniesionymi zarzutami autor skargi kasacyjnej wniósł o:

1. 1) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;
2. 2) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Częstochowie sygn. XI K 1185/19 z 23 grudnia 2019 r., na okoliczność tego, że w dniu 21 października 2013 r. Skarżącemu nie zostały doręczone tytuły wykonawcze nr [...] oraz [...] oraz zawiadomienia o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego w [...] S.A. oraz w [...] S.A., wobec czego nie doszło do skutecznego wszczęcia postępowania podatkowego;
3. 3) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji względnie, na wypadek uznania przez sąd, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wniósł o rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. o uchylenie postanowienia organów pierwszej i drugiej instancji;
4. 4) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania.

W piśmie z 17 lutego 2023 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał zarzuty skargi kasacyjnej. Wskazał, że niniejsza sprawa jest związana ze sprawą o sygn. akt III FSK 3884/21 ze skargi Skarżącego na odmowę umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wynik tej sprawy będzie miał wpływ na wynik niniejszego postępowania, co z kolei może stanowić przesłankę do jego zawieszenia na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w sytuacji, gdyby ogłoszenie wyroku zostało odroczone.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

1. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 95 z późn. zm.). Strony zostały powiadomione o skierowaniu skargi kasacyjnej do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z jednoczesnym pouczeniem o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

Odnosząc się do pisma strony skarżącej z 17 lutego 2023 r., należy wyjaśnić, że w tej sprawie nie zachodziła potrzeba zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na jej rozpoznanie na jednym posiedzeniu ze sprawą o sygn. III FSK 3884/21.

Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może badać sprawy w całokształcie jej okoliczności faktycznych i prawnych. Granice kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku wyznaczają wskazane przez stronę skarżącą naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego. Sąd kasacyjny nie może zastępować stron postępowania i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lipca 2013 r., II FSK 2208/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować uzasadnienia zarzutów kasacyjnych pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2015 r., II FSK 1079/13).

Drugie ważne przypomnienie dotyczy przedmiotu tej sprawy, którym jest odmowa umorzenia kosztów egzekucyjnych. Postępowanie w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych jest odrębnym postępowaniem od postępowania wywołanego zarzutami w egzekucji administracyjnej, skargą na czynności egzekucyjne, czy też postępowania w sprawie ustalenia wysokości kosztów egzekucyjnych (zob. P.M. Przybysz, komentarz do art. 64e u.p.e.a. w: P.M. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, LEX/el. 2023, a także powołane tam orzecznictwo). Granice tego postępowania wyznacza treść art. 64e u.p.e.a., który określa przesłanki i warunku umorzenia kosztów egzekucyjnych. W stanie prawnym, którego sprawa dotyczy, organ egzekucyjny mógł umorzyć w całości lub w części przypadające na jego rzecz koszty egzekucyjne jeżeli: 1) stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej;

1. 2) za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny;
2. 3) ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne (art. 64e § 2 u.p.e.a.). Prowadzenie postępowania w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych jest możliwe w przypadku kosztów, które istnieją, tj. kosztów, które powstały w związku z przeprowadzeniem egzekucji administracyjnej i które są wymagalne. W tym kontekście istnieje związek między egzekucją administracyjną, a postępowaniem w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu dotyczącym umorzenia kosztów egzekucyjnych może być badana prawidłowość wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej, czy też szerzej postępowania egzekucyjnego. Te kwestie nie mieszczą się w granicach tej sprawy. W postępowaniu dotyczącym umorzenia kosztów egzekucyjnych organ nie może więc badać prawidłowości doręczenia zobowiązanemu tytułów wykonawczych, czy też zawiadomienia o zajęciu egzekucyjnym. W konsekwencji kwestie te nie mogą być również badane przez sąd administracyjny w sprawie ze skargi na postanowienie dotyczące odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych. Wykraczają one poza granice tej sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a.

Z tych względów za całkowicie chybione należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (punk I skargi kasacyjnej). Dlatego nie można twierdzić, że zaskarżone w tej sprawie rozstrzygnięcia zostały wydane bez podstawy prawnej, względnie z rażącym naruszeniem prawa.

Niezasadne są również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 11 p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. (punkt II skargi kasacyjnej). Po pierwsze, jak już wspomniano, w tej sprawie nie podlega badaniu prawidłowość doręczenia Skarżącemu tytułów wykonawczych. Dlatego sąd pierwszej instancji nie był związany przywołanym w skardze kasacyjnej wyrokiem nakazowym Sądu Rejonowego w Częstochowie z 23 grudnia 2019 r. w sprawie XI K 1185/19, z którego wynika, że wymieniona w nim osoba trzecia 21 października 2013 r. dokonała w celu użycia za autentyczny podrobienia podpisu Skarżącego na potwierdzeniu odbioru przesyłki zawierającej odpisy tytułów wykonawczych wystawionych przez Urząd Skarbowy w Kłobucku. Kwestia ta pozostaje poza granicami tej sprawy. W granicach tej sprawy organy egzekucyjne ustaliły stan faktyczny w kontekście przesłanek wynikających z art. 64e u.p.e.a.

Między innymi nie stwierdzono nieściągalności od Skarżącego dochodzonego obowiązku, a Skarżący nie wykazał, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej. Organ ustalił też, że w sprawie nie występuje ważny interes publiczny i że ściągnięcie kosztów egzekucyjnych nie spowoduje niewspółmiernych wydatki egzekucyjne. Ustalenia te słusznie zaakceptował sąd pierwszej instancji. Nie podważają ich zarzuty oraz argumentacja skargi kasacyjnej. W szczególności nie można zgodzić się z twierdzeniem, że istnienie "ważnego interesu publicznego", który uzasadniałby umorzenie kosztów egzekucji, przemawia fakt, że koszty te powstały w nieskutecznie wszczętym postępowaniu egzekucyjnym. Dopóki Skarżący nie podważy we właściwym postępowaniu prawidłowości wszczęcia i prowadzenia wobec niego egzekucji administracyjnej, dopóty nie można twierdzić o bezskuteczności takiego postępowania.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2, art. 207 § 1 i art. 209 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

SWSA(del.) Bogusław Woźniak SNSA Wojciech Stachurski SNSA Sławomir Presnarowicz