Uzasadnienie
|III FSK 398/22 | |
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 1134/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę R.P. (dalej jako: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 22 kwietnia 2020 r. w przedmiocie łącznego zobowiązania podatkowego za 2020 r.
Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wskazał, że z akt sprawy wynika, że skarżący kwestionuje objęcie podatkiem od nieruchomości działek gruntu stanowiących ciąg komunikacyjny pieszo-jezdny, twierdząc, że zgodnie z art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 poz. 1170, dalej: u.p.o.l.) powyższe działki nie podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku powołało się na art. 3 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2019 poz.888), wskazując, że podstawę opodatkowania podatkiem leśnym stanowi powierzchnia lasu, wyrażona w hektarach, wynikająca z ewidencji gruntów i budynków, oraz art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 poz. 1170), z którego wynika, że opodatkowaniem podatkiem od nieruchomości nie podlegają grunty zajęte pod pasy drogowe dróg publicznych w rozumieniu przepisów o drogach publicznych oraz zlokalizowane w nich budowle - z wyjątkiem związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej innej niż utrzymanie dróg publicznych lub eksploatacja autostrad płatnych.
Podkreślił, że zdaniem Kolegium wyłączenie, o którym mowa w art. 2 ust. 3 pkt 4 u.p.o.l. odnosi się wyłącznie (o gruntów zajętych pod pasy drogowe dróg publicznych - w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068). Sąd pierwszej instancji, powyższy pogląd wyrażony przez organ uznał za prawidłowy. Dodał, że zawarta w ustawie definicja drogi składa się z dwóch elementów - materialnego dotyczącego ogólnej dostępności drogi i elementu formalnego - zaliczenia drogi do jednej z przewidzianych w ustawie kategorii dróg. Z mocy art. 2a ustawy o drogach publicznych, drogi publiczne to drogi stanowiące własność Skarbu Państwa lub samorządu województwa, powiatu lub gminy. Wbrew twierdzeniu skarżącego nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu wskazanej ustawy, droga należąca do osoby fizycznej i niezaliczona do kategorii drogi gminnej. Wyrok ten dostępny jest na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl (CBOSA).
Nie zgadzając się z powyższym wyrokiem skargę kasacyjną na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako: "p.p.s.a.") złożył pełnomocnik skarżącego, który zaskarży wyrok w całości. Wydanemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 174 ust. 1, ust. 2 p.p.s.a.:
- • ust 1 p.p.s.a, naruszenie prawa materialnego przez bezzasadne zastosowanie przepisu art. 151 oraz przepisu art. 145 § 1 ust. 1 przez jego niezastosowanie, w sytuacji wystąpienia przyczyn określonych w art. 247 § 1 pkt. 3 ustawy Ordynacja podatkowa (O.p.) w zw. z rażącym naruszeniem przez organy administracyjne: art. 120, art.121, art.122, art.124, art. 187§ 1 i 3 w zw. art. 191 i 192 O.p., w zw. z art. 1a ust 1 pkt 2, ust 3, art. 2 ust. 1 pkt.3, ust. 3 pkt. 4, art. 5 ust. 1 pkt. 1c u.p.o.l. oraz art. 21 ustawy Prawa geodezyjnego i kartograficznego w zw. z art.1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) w zw. z art.3 § 1§2 ust. 1 p.p.s.a.;
- • ust 2 p.p.s.a, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art.1 p.u.s.a. w zw. z art. 3 §1,§2 ust. 1 p.p.s.a - przez zaniechanie kontroli zaskarżonych aktów administracyjnych, które w sposób rażący naruszają przepisy: art. 120, art.121, art.122, art.124, art. 187§ 1 i 3 w zw. z art. 191, 192 art. 247 § 1 ust.3 O.p.
- • art. 141 § 4 w zw. art. 1 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. - przez iluzoryczne (byle jakie) poddanie kontroli zaskarżonych decyzji na co wprost wskazuje uzasadnienie wyroku;
- • art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a - przez nieuwzględnienie z urzędu zarzutów, których skarżący nie podnosił, a które mogły mieć wpływ na wynik sprawy;
- • art. 90 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 8 Konstytucji RP przez rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym bez udziału skarżącego wbrew - przez co został pozbawiony prawa do obrony.
W dalszej kolejności wskazał, że w sprawie występuje nieważność postępowania na podstawie art. 183 § 2 ust. 5 w zw. z art. 90 § 1 p.p.s.a.
Pełnomocnik skarżącego wniósł na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, gdyż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona (tj. uchylenie decyzji SKO w Słupsku nr: SKO.410.119.2020 z dn. 22 kwietnia 2020 r. oraz decyzji organu pierwszej instancji z dnia 10 stycznia 2020 r. o nr: 5611.2020 w sprawie ustalenia wysokości zobowiązania podatku od nieruchomości za 2020r.), lub na podstawie art. 185 § 1, 186 p.p.s.a wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniósł o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania i rozpoznanie jej na rozprawie z udziałem strony skarżącej, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Najdalej idący jest zarzut nieważności postępowania podniesiony w nawiązaniu do przepisów art. 183 § 2 ust. 5 w zw. z art. 90 § 1 p.p.s.a. oraz zarzut naruszenia art. 90 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 8 Konstytucji RP "przez rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym bez udziału skarżącego wbrew - przez co został pozbawiony prawa do obrony". Zarzuty te nie zostały uzasadnione, jednakże z treści wskazanych w zarzucie przepisów oraz treści drugiego z przytoczonych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny wnioskuje, że kwestionowane jest rozpoznanie sprawy przez sąd pierwszej instancji na posiedzeniu niejawnym (na marginesie, wskazanie "ust. 5" w art. 183 § 2 p.p.s.a. było zapewne omyłkowe, gdyż w § 2 występują punkty, nie ustępy).
Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zarzut nieważności postępowania za bezzasadny, albowiem mimo rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym (co było uwarunkowane sytuacją epidemiczną tj. zagrożeniem ze strony COVID-19), strona nie została pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Dnia 17 lutego 2021 r. przewodniczący Wydziału I WSA w Gdańsku wydał zarządzenie o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w związku z dynamicznym wzrostem zagrożenia epidemicznego, mając na uwadze to, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374). Sprawa została rozpoznana 16 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
O skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne zawiadomieniem z 17 lutego 2021 r. poinformowano strony, w tym skarżącego. Z całą pewnością zatem strona miała czas na ewentualne przedstawienie swojego stanowiska na piśmie, przed rozpoznaniem sprawy. Od strony skarżącej nie wpłynęło jednak do WSA w Gdańsku żadne pismo merytoryczne. Sentencja wyroku została z urzędu doręczona na piśmie, po czym na wniosek strony skarżącej sporządzono i doręczono pisemne uzasadnienie wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny jest zdania, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, nie zaś na rozprawie, w żadnym stopniu nie rzutowało negatywnie na możliwość obrony praw strony skarżącej. W skardze kasacyjnej nie sprecyzowano zresztą, w jaki konkretnie sposób nieprzeprowadzenie rozprawy mogło negatywnie wpłynąć na możliwość obrony praw strony skarżącej.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w sprawie nie doszło ani do naruszenia norm konstytucyjnych, ani ustawowych, które w szczególnych przypadkach pozwalają na odstąpienie od procedowania sprawy bez zachowania wymogów jawności, o którym mowa w art. 45 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 90 § 1 p.p.s.a., jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawę na rozprawie. Natomiast przywołany przepis Konstytucji RP, w istotnym dla sprawy zakresie, stanowi, że wyłączenie jawności może nastąpić ze względu m.in. na bezpieczeństwo państwa i porządek publiczny.
Ponadto z unormowania zawartego w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Prawodawca konstytucyjny przewiduje zatem sytuacje, w których może dojść do ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw, do jakich należy m.in. prawo do sądu z art. 45 Konstytucji RP. Jako wartości szczególnie chronione przez zapisy Konstytucji RP wskazane zostały również bezpieczeństwo publiczne oraz ochrona zdrowia (zob. także art. 68 ust. 4 Konstytucji RP, który dotyczy ochrony zdrowia i zwalczania chorób epidemicznych). Na aspekt ten wskazano w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19, stwierdzając, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Niewątpliwie art. 15zzs4 uCOVID-19 stanowi ustawową regulację szczególną, która pozwalała sądowi pierwszej instancji na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym pomimo braku zgody na to strony skarżącej. Regulacja ta, w stanie prawnym obowiązującym w chwili rozpatrywania skargi odnosiła się do szczególnego, wyjątkowego trybu procedowania w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19.
W art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19 przewidziano, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Każda z poszczególnych jednostek redakcyjnych (ustępów) art. 15zzs4 odnosi się do innego przypadku i nie można wywodzić, iż w każdej sytuacji dla zarządzenia posiedzenia niejawnego i możliwości jego odbycia konieczna jest zgoda stron, o której stanowi jedynie ust. 1 art. 15zzs4 ustawy o COVID-19. Zastosowanie poszczególnych regulacji z kolejnych jednostek redakcyjnych art. 15zzs4 zależne było od rozwoju bieżącej sytuacji pandemicznej i uwarunkowań infrastruktury technicznej, która umożliwiłaby przeprowadzenie rozprawy zdalnej (zob. wyrok NSA z 20 lipca 2021 r., II FSK 136/21; wyrok NSA z 14 marca 2023 r., III FSK 4799/21).
Istotne jest również to, że strona skarżąca nie wykazała, że pozbawiona została możności obrony swych praw, a tym bardziej, że ewentualne uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za bezzasadny zarzut nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji motywowany nieprzeprowadzeniem rozprawy.
W tym miejscu należy odnotować, że wobec zgłoszonego w skardze kasacyjnej żądania rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, jej rozpoznanie odbyło się na jawnej rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), zarówno tych wskazanych przez stronę, jak i pozostałych wymienionych w ustawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w ramach podstaw w niej wskazanych. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami.
Niezasadnie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., co miało nastąpić poprzez "iluzoryczne (byle jakie) poddanie kontroli zaskarżonych decyzji". Zarzut ten nie został szerzej uzasadniony ani doprecyzowany.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 1 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. jest chybiony. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera w szczególności przedstawienie ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy, wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia i co istotne, wyrok poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. To zaś, że w uzasadnieniu wyroku nie zgodzono się z oceną Skarżącego, nie stanowi skutecznej podstawy do uznania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. za zasadny.
Spór w warstwie merytorycznej ogniskuje się wokół zagadnienia opodatkowania należącego do Skarżącego gruntu stanowiącego drogę prywatną. W skardze kasacyjnej prezentowane jest stanowisko, że skoro zwolnieniu od podatku od nieruchomości polegają "ciągi komunikacyjne" w budynkach (klatki schodowe, szyby wind itp.) oraz drogi publiczne, to droga prywatna również powinna być uznana za powierzchnię zwolnioną z opodatkowania podatkiem od nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny w obowiązującym stanie prawnym nie może podzielić tego stanowiska. Przytaczana w skardze kasacyjnej argumentacja mogłaby stanowić uzasadnienie postulatu adresowanego do ustawodawcy, nie może jednak przesądzić o zgodnym z zapatrywaniem Skarżącego kierunku wykładni obowiązujących przepisów.
Z akt sprawy wynikało, że podatnik jest właścicielem następujących działek gruntu: nr [...], o powierzchni 0,0327 ha; nr [...] o powierzchni 0,0373 ha; oraz działki numer [...], o powierzchni 0,0440 ha, - położonych w miejscowości R. Sposób użytkowania działek nr [...] i [...], wynikający z informacji z rejestru gruntów, to "dr-Drogi". Natomiast działka numer nr [...], o zgodnie z informacją z rejestru gruntów stanowi las i podlega opodatkowaniu podatkiem leśnym. Organ podatkowy pierwszej instancji, w decyzji z dnia 10 stycznia 2020 r. ustalił wysokość łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2020, przyjmując stawkę podatku od nieruchomości od działek numer [...] i [...] przewidzianą dla gruntów pozostałych w wysokości 0,40 zł/m2 zgodnie z § 1 ust. 1 lit. c) Uchwały Nr XI.148.2019 Rady Gminy U. z dnia 24 października 2019 r., oraz objął podatkiem leśnym działkę numer [...]. SKO to stanowisko podtrzymało, a sąd pierwszej instancji - słusznie - nie dopatrzył się w nim uchybień.
Skarżący kwestionuje objęcie podatkiem od nieruchomości działek gruntu stanowiących ciąg komunikacyjny pieszo-jezdny, twierdząc, że zgodnie z art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych powyższe działki nie podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości.
Z art. 2 ust. 3 pkt 4) u.p.o.l. wynika, że opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości nie podlegają grunty zajęte pod pasy drogowe dróg publicznych w rozumieniu przepisów o drogach publicznych oraz zlokalizowane w nich budowle - z wyjątkiem związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej innej niż utrzymanie dróg publicznych lub eksploatacja autostrad płatnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest stanowisko sądu pierwszej instancji oraz Kolegium, że wyłączenie, o którym mowa w art. 2 ust. 3 pkt 4 u.p.o.l. odnosi się wyłącznie do gruntów zajętych pod pasy drogowe dróg publicznych - w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068). Zawarta w ustawie definicja drogi składa się z dwóch elementów - materialnego, dotyczącego ogólnej dostępności drogi i elementu formalnego - zaliczenia drogi do jednej z przewidzianych w ustawie kategorii dróg.
Z mocy art. 2a ustawy o drogach publicznych, drogi publiczne to drogi stanowiące własność Skarbu Państwa lub samorządu województwa, powiatu lub gminy. Należy podzielić stanowisko sądu pierwszej instancji, że - wbrew twierdzeniu skarżącego - nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu wskazanej ustawy, droga należąca do osoby fizycznej i niezaliczona do kategorii drogi gminnej.
Z faktu ogólnej dostępności, przeznaczenia działek na publiczny ciąg pieszo-jezdny nie można wywodzić, że działki należące do Skarżącego nie podlegają opodatkowaniu. Rację ma sąd pierwszej instancji, że grunt przeznaczony pod drogę prywatną nie podlega wyłączeniu zgodnie z art. 2 ust. 3 pkt 4 u.p.o.l., gdyż ten przepis dotyczy tylko dróg publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zarzucanego naruszenia ani powyższego przepisu prawa materialnego, ani też pozostałych przepisów prawa materialnego wymienionych w zarzucie 1, ani też przepisów Konstytucji RP wskazanych w skardze kasacyjnej. Przepisy, na podstawie których wydano zaskarżoną decyzję, w sposób zrozumiały i oczywisty regulują sporną kwestię, nie dopuszczając pola do takiej wykładni, jaką prezentuje Skarżący.
Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 120, 121, 122, 124, 187 § 1 i 3, 191 i 192 Ordynacji podatkowej są bezzasadne. W skardze kasacyjnej w istocie rzeczy zresztą nie wskazano, na czym zarzucane uchybienia procesowe miałyby polegać. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że sporne w sprawie są wykładnia i będąca jej konsekwencją odmowa zastosowania przepisu prawa materialnego art. 2 ust. 3 pkt 4 u.p.o.l., nie zaś stan faktyczny czy przebieg postępowania.
Zgodnie z art. 145 p.p.s.a. tylko takie naruszenia prawa i procedury mogą skutkować uchyleniem decyzji, które mają wpływ na ostateczny wynik sprawy. Taka sytuacja w sprawie nie zachodziła, toteż wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie zachodziła podstawa do zastosowania art. 145, natomiast zachodziła podstawa do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. z powodów, które Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela. Wskazanie w skardze kasacyjnej art. 247 § 1 pkt 3 O.p. jako naruszonego nie znajduje uzasadnienia.
Wobec niezasadności wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
- s. del. WSA Agnieszka Olesińska (spr.) s. NSA Bogusław Dauter s. NSA A.Dalkowska