Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 8 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Wa 332/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg: Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą W., Spółdzielni Mieszkaniowej "S." z siedzibą w W., Wspólnoty Mieszkaniowej "F." z siedzibą w W., R. Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą w W., K. Z. i T. Z. na uchwałę Nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie zmiany uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności: 1) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 pkt 1;
- 2) oddalił skargi w pozostałym zakresie;
- 3) zasądził od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz: a) Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą w W. kwotę 300 zł, b) Spółdzielni Mieszkaniowej "S." z siedzibą w W. kwotę 300 zł, c) Wspólnoty Mieszkaniowej "F." z siedzibą w W. kwotę 797 zł, d) R.. Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą w W. kwotę 797 zł, e) K. Z. i T. Z. kwotę 797 zł - tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Stołecznego Warszawy zaskarżając wyrok w części co do: 1) stwierdzenia nieważności § 1 pkt 1 Uchwały (pkt 1 sentencji);
- 2) zasądzenia od m. st. Warszawy zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz poszczególnych Skarżących (pkt 3 sentencji).
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie:
- 1.1. art. 6j ust. 3e ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2021., poz. 888 z późn. zm.) oraz art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 2 i 4 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994. Nr 124, poz. 607) poprzez przyjęcie, że Rada Miasta ustalając w Uchwale zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie może odwoływać się do danych dotyczących zużycia wody z danej nieruchomości za okres sprzed dnia wejścia w życie Uchwały z uwagi na naruszenie w ten sposób zakazu retroaktywności norm prawnych;
- 1.2. art. 6j ust. 3e ucpg w związku z art. 4 ust. 2 i 4 EKSL oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że Rada Miasta ustalając w uchwale zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie może pozostawić właścicielom nieruchomości swobody wyboru jednego z przewidzianych przez Radę Miasta okresów rozliczeniowych, z uwagi na naruszenie w ten sposób zasad prawidłowej legislacji;
- 1.3. art. 6j ust. 2a ucpg poprzez przyjęcie, że przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy Rada Miasta w zaskarżonej uchwale nie dokonała różnicowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalając jednolitą stawkę opłaty;
- 1.4. art. 6j ust. 3e ucpg w związku z art. 4 ust. 2 i 4 EKSL poprzez przyjęcie, że Rada Miasta ustalając w uchwale zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie może określić ilości odliczanej wody na określone cele.
- 2. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- 2.1. art. 141 § 4 w zw. z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w części dotyczącej uzasadnienia pkt 1 sentencji orzeczenia w sposób niezgodny z ww. przepisem, a w szczególności poprzez brak wyjaśnienia na czym polegać ma w niniejszej sprawie "retroaktywne" działanie uchwały uzasadniające stwierdzenie jej częściowej nieważności;
- 2.2. art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021r. poz. 1372) poprzez zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien on znaleźć zastosowania wobec niespełnienia się określonych w nim przesłanek, a w konsekwencji poprzez stwierdzenie nieważności wskazanych w zaskarżanym wyroku przepisów uchwały, w sytuacji w której są one zgodne z przepisami prawa (nie naruszały prawa w sposób istotny uzasadniający stwierdzenie ich nieważności) - zarówno ucpg, jak i usg;
- 2.3. art. 151 Ppsa poprzez niezastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym wobec spełnienia się określonych ustawowo przesłanek powinien on znaleźć zastosowanie, a w konsekwencji poprzez nieoddalenie skarg, w sytuacji, w której zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Mając na uwadze powyższe zarzuty Rada wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 sentencji i oddalenie skarg w tym zakresie;
- 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 3 lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 1 sentencji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie;
- 3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz Rady według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego;
- 4) rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa F. w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przypisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna w zakresie uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie uzasadnił w sposób niezbędnie pełny, wnikliwy, wyczerpujący i przekonujący przyjętej tezy o niedopuszczalnej (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski) retroaktywności § 1 pkt 1 analizowanej Uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 listopada 2020 r. (w dalszym tekście: Uchwała).
Przedmiotem sporu nie jest kazus – przypadek - obłożenia daniną publiczną ustanowioną nowym prawem "średniomiesięcznego" zużycia wody w określonym czasie poprzedzającym uchwalenie tego prawa. Rada Miasta wykorzystała "metodę historyczną": "na potrzeby ustalenia wysokości opłaty"(- cytat z Uchwały), nie zaś dla nałożenia tej opłaty na określonego -zindywidualizowanego - adresata prawa.
Sąd pierwszej instancji nie sprzeciwia się w ogólności stosowaniu metody historycznej dla konstytuowania zasad odpowiedzialności prawnej. Sąd pierwszej stwierdza bowiem, że: Zaskarżona regulacja rażąco narusza zakaz retroaktywności prawa oraz zasadę zaufania obywatela do państwa wynikające z art. 2 Konstytucji RP stanowiąc, iż ilość zużytej wody jest ustalana jako średniomiesięczne zużycie wody obliczone za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – bez zastrzeżenia, że nie jest brany pod uwagę okres 12 miesięcy przed wejściem w życie uchwały nr [...] w brzmieniu ustalonym zaskarżoną uchwałą.
Sąd pierwszej instancji aprobuje więc metodę historyczną z tym tylko zastrzeżeniem, że dla ustalenia opłat będzie brane pod uwagę wyłącznie zużycie wody mierzone od dnia wejścia w życie Uchwały i nie będzie brany pod uwagę okres 12 miesięcy przed jej wejściem w życie.
Zważyć jednak należy, że: po pierwsze, zgodnie z (niezakwestionowanym) § 1 pkt 2 Uchwały, wchodzi ona w życie z dniem 1 kwietnia 2021 r., po wtóre, zgodnie z § 1 ab initio, przez ilość zużytej wody rozumie się średniomiesięczne zużycie wody obliczone za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z powyższego wynika więc, że gdyby przyjąć bezkrytycznie stanowisko Sądu pierwszej instancji, to sporna Uchwała weszłaby faktycznie w życie z dniem 1 kwietnia 2022 r., nie zaś z dniem 1 kwietnia 2021 r., czego Sąd pierwszej instancji w ogóle nie dostrzega i nie rozważa, tak samo jak pomija istotny w tym zakresie kontekst § 1 pkt 2 Uchwały. Mówiąc inaczej - konsekwencją stanowiska Sądu pierwszej instancji byłaby niewykonalność Uchwały przez rok od dnia jej wejścia z życie.
Sąd pierwszej instancji stwierdza ponadto, że: Skutki zaskarżonej uchwały sięgają de facto wstecz. Właściciele nieruchomości pozbawieni zostali przy tym możliwości dostosowania się do tych norm prawnych na skutek ich nieznajomości w całym okresie 12 miesięcy poprzedzających ich wejście w życie. W ten sposób zostało naruszone bezpieczeństwo prawne obywateli, którzy mają prawo działać w zaufaniu do państwa i stanowionego przez nie prawa. - Argumentując w powyższy sposób Sąd pierwszej instancji nie rozważył w sposób normatywnie istotny, co znaczy sformułowanie "skutki zaskarżonej uchwały sięgają de facto wstecz", w szczególności, co rozumie w tym (prawnym) kontekście przez "de facto". Nie wyjaśnił także, w jaki sposób i w jakiej formie właściciele nieruchomości mieliby się prawnie i/lub faktycznie dostosować do norm ustanowionej analizowaną Uchwałą regulacji dotyczącej rozumienia pojęcia zużytej wody jako średniomiesięcznego zużycia wody obliczanego za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
W kolejny przedmiocie analizowanego sporu prawnego Sąd pierwszej instancji stwierdza, że: Zasada równości wynika z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej kategorii. Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (por. np. wyrok TK z dnia 16 marca 2017 r., Kp 1/17, OTK-A 2017/28). Jeżeli kontrolowana norma traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, to mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Takie odstępstwo nie musi jednak oznaczać naruszenia art. 32 ust. 1Konstytucji. Niezbędna jest wówczas ocena przyjętego kryterium różnicowania (por. np. wyrok TK z 20 października 1998 r., sygn. K 7/98). Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku dopuszcza zróżnicowanie stawki opłaty.
Rada gminy może bowiem na mocy art. 6j ust. 2a u.c.p.g. zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. Przepis ten, jak i inne przepisy tej ustawy, nie przewiduje jednak jakiegokolwiek rodzaju zróżnicowania wysokości opłaty ze względu na zróżnicowanie w czasie ilości zużycia wody na nieruchomości. Zasadą jest obowiązek poniesienia opłaty w tej samej wysokości w przypadku zużycia wody w takiej samej ilości.
Sąd pierwszej instancji konkluduje zatem, że Rada rażąco naruszyła art. 6j ust. 2a u.c.p.g. stanowiąc w § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, że przepis § 1a ust. 1 uchwały nr [...] miałby uzyskać brzmienie dające możność wyboru w dowolny sposób 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Taki sposób określenia zasad ustalania ilości zużytej wody nie gwarantuje bowiem, że właściciele nieruchomości, w których jest zużywana taka sama ilość wody, będą ponosić opłatę w takiej samej wysokości.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest w istocie jednoznaczne i prawidłowo uzasadnione, a więc nie jest bezbłędne. Po pierwsze, nie wynika z niego, czy równość wysokości opłaty rozważana być powinna od odniesieniu do każdego zobowiązanego do jej uiszczenia, czy równość opłaty należy analizować w relacji do: konkretnej nieruchomości, grupy nieruchomości, spółdzielni mieszkaniowej, wspólnoty mieszkaniowej, miasta.
Po wtóre, Sąd pierwszej instancji nie przykłada wagi do tego, że podmioty prawa są w spornej Uchwale traktowane równo – w tym kontekście, że dotyczy ich ten sam system obliczania zużycia wody: za okres kolejnych 6 miesięcy przypadający w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty, po trzecie, że każdy z pomiotów posiadałby prawo wyboru wzmiankowanych 6 kolejnych miesięcy, po czwarte, faktyczne zużycie wody w relacji do każdego korzystającego z wody jest lub co najmniej może być różne, po piąte, system wyboru miesięcy i mierzenia zużytej wody stanowić może w grupie objętych tymi samymi zasadami sposób optymalizacji opłat, który może mieć również wpływ na zużycie wody.
Wszystkie te względy i okoliczności nie zostały dostatecznie uwzględnione przez Sąd pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji wywodzi również, że: Jeżeli, jak wynika z zaskarżonej Uchwały, podstawą do obliczenia ilości zużytej wody są wskazania wodomierza głównego, a odczyt wskazań wodomierza jest dokonywany rzadziej niż co miesiąc, i przy tym można wybrać dowolnie jeden z okresów składających się z sześciu miesięcy, to konieczne jest określenie sposobu ustalenia ilości zużytej wody w takim okresie sześciu miesięcy, który nie rozpoczyna się i nie kończy dokonaniem odczytu wodomierza głównego. Zaskarżona uchwała nie przewiduje jednak innego sposobu ustalania ilości zużytej wody, niż odczyt wskazania wodomierza głównego.
Podnieść w tym kontekście jednak należy, że z nałożenia na adresatów Uchwały obowiązkowego prawa złożenia deklaracji w przedmiocie spornych niniejszym opłat wynika, że powstają one na zasadzie samoobliczenia w relacji do miesięcy nie zaś do dni, które składają się na okres miesiąca, co ewentualnie doprowadzić by mogło do zwielokrotnienia okresów 6 miesięcy, stanowiących czasową podstawę wskazywania zużycia wody, zgodnie z § 1 ab initio Uchwały. Stanowiska Sądu można się wprawdzie na różny sposób domyślać albo też je interpretować, jednakże jest to niewystarczające dla zgodnego z prawem załatwienia sprawy i przekonującego, pełnego, bez wątpliwości wyjaśnienia wyroku stronom, jak również sądowi administracyjnemu drugiej instancji, jeżeli od wyroku wniesiona zostanie skarga kasacyjna. Refleksja ta może odnosić się w ogólności do całości zaskarżonego wyroku, ale w szczególności do wywodów Sądu pierwszej instancji w zakresie problematyki "wody bezpowrotnie zużytej".
Stanowisko Sądu pierwszej instancji można w tym przedmiocie interpretować jako negatywne w relacji do regulacji Uchwały - z nietożsamych, różnie uzasadnionych powodów, na przykład: 1/że Sąd uznaje § 1 ppk. 2 jako zbędny, lub jako niepotrzebną regulacje szczególną – wobec ustawowego unormowania tego zagadnienia, 2/ że Sąd zarzuca Uchwale niewyjaśnienie lub błędne określenie pojęcia wody bezpowrotnie zużytej, 3/ że, zdaniem Sądu, Uchwała bezpodstawnie odstąpiła od jednoznacznej regulacji zakładania liczników dodatkowych bądź obliczania wody w przypadku braku licznika dodatkowego.
Reasumując. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie wykazał, zgodnym z wymogami i standardami wynikającymi z art. 141§ 4 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, niedozwolonego – w myśl zasad konstytucyjnego państwa prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski) – działania analizowanego prawa wstecz. Rozważenie wskazanych powyżej pozostałych spornych zagadnień sprawy dotknięte jest, jak wcześniej uzasadniono, naruszeniem art. 141§ 4 p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz mogło pozostawić w niepewności strony niniejszego postępowania, w szczególności Radę Miasta zobowiązaną do zgodnego z prawem uregulowania metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Znaczenie skonstatowanych naruszeń art. 141§ 4 p.p.s.a. jest poważne również w kontekście zmieniających się unormowań obowiązującego prawa oraz wielości orzeczeń sądów administracyjnych w analizowanym przedmiocie – przypomnieć warto, że na tym samym posiedzeniu, na którym zapadł uzasadniany niniejszym wyrok, Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywał trzy (takie same lub zbliżone) sprawy uchwał Rady Miasta Stołecznego Warszawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pewność prawa oraz zaufanie do prawa i do sądów płyną także z prawidłowych uzasadnień wydanych wyroków. Dostrzeżone naruszenia prawa nie mogły zostać naprawione w postępowaniu kasacyjnym, ponieważ tak istotnie dotykają one meritum sprawy, że sanowanie ich przez sąd administracyjny drugiej instancji ograniczałoby faktycznie prawa stron postępowania do realnie dwuinstancyjnego postępowania sądowego.
Z tych powodów, na podstawie art. 185§ 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjnych uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wobec obszaru i powodów uchylenia zaskarżonego wyroku merytoryczne rozstrzygnięcie pozostałych zarzutów kasacyjnych byłoby przedwczesne.
W ponowionym postępowaniu Sąd pierwszej instancji doprowadzi sprawę do stanu niewątpliwej zgodności prawem, biorąc pod uwagę przedstawione powyżej analizy i oceny Sądu drugiej instancji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt. 2 p.p.s.a. Ponieważ przedmiotem zaskarżenia do Sądu pierwszej instancji była jedna – ta sama - Uchwała, odpowiedzialność za koszty postępowania kasacyjnego, z mocy prawa, zgodnie z art. 207§ 1 p.p.s.a. w zw. z art. 202 p.p.s.a., ma charakter solidarny.
sędzia Jolanta Sokołowska sędzia Jacek Brolik sędzia Bogusław Woźniak