Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 515/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt I SA/Ol 403/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. (dalej: skarżąca lub spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu (dalej: SKO) z dnia 19 marca 2018 r. w przedmiocie gospodarowania odpadami komunalnymi.

Skargę kasacyjną wywiodła skarżąca. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: K.p.a.) w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm.; dalej: u.s.d.g.) oraz art. 4 ust. 1, art. 6q ust. 1 i art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2017 r. poz. 1289 ze zm;, dalej: "u.c.p.g.") i w zw. z § 7 ust. 1 pkt 1 i 3, § 9 ust. 2 i § 26 ust. 1 Statutu Związku Gmin Regionu O. "Czyste Środowisko" z siedzibą w O. (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z dnia 20 marca 2013 roku, poz. 1267, dalej jako "Statut Związku") poprzez utrzymanie w mocy decyzji utrzymującej w mocy decyzję wydaną z naruszeniem przepisów określających właściwość organów administracji publicznej w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy Miejskiej O., podczas gdy organem właściwym w tego rodzaju sprawach jest Zarząd Związku Gmin Regionu O. "Czyste Środowisko", a prawidłowe zastosowanie ww. przepisów powinno doprowadzić do uchylenia decyzji obu instancji jako wydanych z naruszeniem przepisów o właściwości organów;
2. 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach stanu faktycznego sprawy;
3. 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6j ust. 3 u.c.p.g. poprzez jego niewłaściwą wykładnię to jest przyjęcie, że podstawą ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest liczba pojemników określona w normatywie pojemnika niezależnie od ilości wytwarzanych odpadów, podczas gdy przywołany przepis posługuje się sformułowaniem zadeklarowana liczba pojemników z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości, a zatem pojemniki bez takich odpadów nie mogą stanowić podstawy do ustalenia opłaty;
4. 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 7 ust. 2 pkt 2 lit. I Regulaminu w zw. z art. 6j ust. 3 i art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a) i b) u.c.p.g. oraz § 1 ust. 2 uchwały nr VII/31/2016 Zgromadzenia Związku Gmin Regionu O. "Czyste Środowisko" w O. z dnia 23 marca 2016 r. w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz warunków i trybu składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej (Dz. Urz. Woj. Warmińsko- Mazurskiego z dnia 15 kwietnia 2016 r. poz. 1734) - poprzez ich niewłaściwą wykładnię, to jest przyjęcie, że postanowienie Regulaminu należy rozumieć jako decydujące w sposób wiążący o ostatecznym kształcie deklaracji opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, podczas gdy różnica zastosowanej w przywołanych przepisach terminologii nie pozwala na przyjęcie tego rodzaju automatyzmu i wskazuje na konieczność przyjęcia liczby pojemników z rzeczywiście wytwarzanymi odpadami;
5. 5) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 7 ust. 2 pkt 2 lit. I Regulaminu, w zw. z art. 6m ust. 1 i 1a u.c.p.g., art. 6j ust. 3 u.c.p.g. oraz art. 6i ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. - poprzez ich niewłaściwą wykładnię, to jest przyjęcie wbrew brzmieniu przepisu, że postanowienie Regulaminu należy rozumieć jako wskazujące w sposób wiążący o ostatecznym kształcie deklaracji opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przy jednoczesnym wskazaniu, że skarżona decyzja mogła oprzeć się wyłącznie na wykładni postanowienia Regulaminu bez konieczności uwzględnienia przepisów ustawowych.

Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i interpretacji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna jest niezasadna. Najdalej idącym zarzutem w niej podniesionym jest zarzut wydania interpretacji przez niewłaściwy organ. Zdaniem skarżącej, Burmistrz Miasta O., który wydał w niniejszej sprawie interpretację, nie jest organem właściwym. Organem właściwym jest Zarząd Związku Gmin Regionu O. "Czyste Środowisko" (dalej: Zarząd Związku Gmin). Właściwość Zarządu Związku Gmin skarżąca wywodzi z art. 6q ust. 1 i art. 3 ust. 2a u.c.p.g.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy te nie regulują kwestii dotyczącej organu właściwego do wydawania interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów.

Art. 6q ust. 1 u.c.p.g. (w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpoznanej sprawie) stanowi, że w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego - zarządowi związku międzygminnego. Z przepisu tego wynika, iż związek międzygminny nie wchodzi we wszelkie uprawnienia przynależne organowi podatkowemu, lecz uzyskuje wyłącznie te uprawnienia, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 3 ust. 2 i to pod warunkiem, że opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowią dochód związku międzygminnego.

Zgodnie z art. 3 ust. 2 u.c.p.g., gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności:

1. 1) tworzą warunki do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy lub zapewniają wykonanie tych prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych;
2. 2) zapewniają budowę, utrzymanie i eksploatację własnych lub wspólnych z innymi gminami:
3. a) regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych - o ile obowiązek budowy takich instalacji wynika z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, o którym mowa w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach,
4. b) stacji zlewnych, w przypadku gdy podłączenie wszystkich nieruchomości do sieci kanalizacyjnej jest niemożliwe lub powoduje nadmierne koszty,
5. c) instalacji i urządzeń do zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych lub ich części,
6. d) szaletów publicznych;
7. 3) obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi;
8. 4) nadzorują gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym realizację zadań powierzonych podmiotom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości;
9. 5) ustanawiają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji;
10. 6) tworzą punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób zapewniający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a;
11. 7) zapewniają osiągnięcie odpowiednich poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania;
12. 8) prowadzą działania informacyjne i edukacyjne w zakresie prawidłowego gospodarowania odpadami komunalnymi, w szczególności w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych;
13. 9) udostępniają na stronie internetowej urzędu gminy oraz w sposób zwyczajowo przyjęty informacje o:
14. a) podmiotach odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu danej gminy, zawierające firmę, oznaczenie siedziby i adres albo imię, nazwisko i adres podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości,
15. b) miejscach zagospodarowania przez podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu danej gminy zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania,
16. c) osiągniętych przez gminę oraz podmioty odbierające odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, w danym roku kalendarzowym, wymaganych poziomach recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania,
17. d) punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych, zawierające:
18. – firmę, oznaczenie siedziby i adres albo imię, nazwisko i adres prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych,
19. – adresy punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych na terenie danej gminy, wraz ze wskazaniem godzin przyjmowania odpadów,
20. e) zbierających zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny pochodzący z gospodarstw domowych, o których mowa w ustawie z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. poz. 1688), zawierające:
21. – firmę, oznaczenie siedziby i adres albo imię, nazwisko i adres zbierającego zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny,
22. – adresy punktów zbierania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego na terenie danej gminy;
23. 10) dokonują corocznej analizy stanu gospodarki odpadami komunalnymi, w celu weryfikacji możliwości technicznych i organizacyjnych gminy w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi;
24. 11) zapobiegają zanieczyszczaniu ulic, placów i terenów otwartych, w szczególności przez: zbieranie i pozbywanie się, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4, błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości oraz odpadów zgromadzonych w przeznaczonych do tego celu pojemnikach ustawionych na chodniku;
25. 12) utrzymują czystość i porządek na przystankach komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina oraz które są położone na jej obszarze przy drogach publicznych bez względu na kategorię tych dróg;
26. 13) określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych;
27. 14) zapobiegają bezdomności zwierząt na zasadach określonych w przepisach o ochronie zwierząt;
28. 15) zapewniają zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części oraz współdziałają z przedsiębiorcami podejmującymi działalność w tym zakresie;
29. 16) znakują obszary dotknięte lub zagrożone chorobą zakaźną zwierząt.

Według postanowień ust. 2a art. 3 u.c.p.g., w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w ust. 2, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku.

Bezsprzecznie z żadnego z cytowanych przepisów nie wynika, że do zadań Zarządu Związku Gmin należy wydawanie interpretacji przepisów prawa podatkowego, jak twierdzi skarżąca.

Podkreślenia wymaga, że w art. 6q ust. 1 ustanowiona została zasada, iż w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Został też przewidziany wyjątek od tej zasady. Dotyczy on związku międzygminnego, ale tylko, jak już powiedziano, w zakresie zadań określonych w art. 3 ust. 2 u.c.p.g. i to tylko wówczas, gdy zostanie spełniony warunek ustanowiony tym przepisem.

W niniejszej sprawie interpretacja została wydana na podstawie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 10 ust. 1 tej ustawy, przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. Ani w przywołanym przepisie, ani w żadnym innym przepisie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie wskazano, który konkretnie organ jest właściwy do wydania interpretacji. Kwestię tę pośrednio normuje art. 10a ust. 4 u.s.d.g., który stanowi, iż zasady i tryb udzielania interpretacji przepisów prawa podatkowego reguluje Ordynacja podatkowa. Według postanowień art. 14j § 1 O.p., stosownie do swojej właściwości interpretacje indywidualne wydaje wójt, burmistrz (prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa.

Treść tego przepisu należy odczytywać z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 6q ust. 1, co oznacza, że organem właściwym do wydania interpretacji w sprawach dotyczących gospodarowania odpadami komunalnymi i opłat za gospodarowanie tymi odpadami jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta.

Nie istnieje żaden przepis prawa, który przenosi uprawnienie do wydawania interpretacji na inne podmioty niż te, które zostały określone w cytowanych przepisach. Takim przepisem nie jest przywołany w skardze kasacyjnej art. 64 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.; dalej: u.s.g.), który stanowi, że prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku. Z przepisu tego wynika, że na związek międzygminny przechodzą tylko te prawa i obowiązki gmin, które są związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi. Ja już to wykazano, w obszarze zakreślonym niniejszą sprawą związkowi międzygminnemu nie zostało przekazane zadanie takie jak wydawanie interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów.

Zważywszy na prezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko, wyjaśnić trzeba, że właściwość organu musi wynikać z przepisu ustawowego, chyba że przepis ustawy zawiera delegację do określenia właściwości w innym akcie, ale taka sytuacja nie występuje w zakresie spornej kompetencji.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić pozostaje, że w rozpoznanej sprawie decyzja w sprawie interpretacji została wydana przez właściwy organ, tj. Burmistrza Miasta O. i tym samym za niezasadny uznać zarzut dotyczący tej kwestii.

Na uwzględnienie nie zasługują również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Dotyczą one w rzeczy samej zgodności z przepisami ustawy o czystości i porządku w gminach zapisów zawartych w regulaminie, który stanowi załącznik do uchwały nr XXI/145/2016 Rady Miejskiej w O. z dnia 13 kwietnia 2016 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej O. (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z dnia 17 maja 2016 roku poz. 2132 ze zm.; dalej: uchwała nr XXI/145/2016 Rady Miejskiej i Regulamin). Tymczasem we wniosku skarżąca wniosła o wydanie pisemnej interpretacji dotyczącej zakresu i sposobu zastosowania postanowień zawartych w uchwale nr XXI/145/2016 Rady Miejskiej, dotyczących minimalnej ilości wytwarzanych odpadów komunalnych oraz ilości pojemników przeznaczonych do zbierania tego rodzaju odpadów, w szczególności ich wpływu na treść deklaracji dotyczącej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W uzasadnieniu wniosku skarżąca podniosła m.in., że wejście w życie § 7 ust. 2 pkt 2 lit. I Regulaminu spowodowało znaczący wzrost minimalnej ilości pojemności pojemników na nieruchomościach zamieszkałych do zapełnienia w okresie tygodnia. Utrzymywała, iż postanowienia regulaminu w zakresie "normatywu pojemnika" nie mogą być traktowane przez organy samorządu gminnego jako kryteria decydujące o zakresie deklaracji dotyczącej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi sporządzanej przez właściciela nieruchomości. Treść wniosku wskazuje, że dotyczy on interpretacji przepisów Regulaminu, natomiast w skardze kasacyjnej (tak też w odwołaniu i skardze do Sądu pierwszej instancji) skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów ustawy o czystości i porządku w gminach, które normują sposób określania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym art. 6j ust. 1, 2 i 3. Wyjaśniła, że "intencją Spółki jest wykazanie, że treść u.c.p.g. nie pozwala na przyjęcie bezpośredniego przełożenia liczby pojemników wynikających z Regulaminu na liczbę pojemników opisywanych w deklaracji dot. opłaty za odbiór odpadów.

Wynika to z braku ustawowego odesłania oraz analizy brzmienia przepisów, a znajduje poparcie w wykładni systemowej i celowościowej". Zatem skarżąca dąży do obalenia zapisów Regulaminu poprzez pryzmat regulacji zawartych w ustawie o czystości i porządku w gminach. Usiłuje to uczynić poprzez uzyskanie interpretacji, podczas gdy w świetle obowiązujących przepisów zapisy Regulaminu mogą być podważane wyłącznie w drodze skargi na uchwałę, której integralną część stanowi Regulamin. Możliwość zaskarżenia uchwały została przewidziana w art. 101 u.s.g.

Jak najbardziej prawidłowe jest stanowisko SKO, iż w postępowaniu z wniosku o interpretację prawną w trybie art. 10 u.s.d.g. nie są rozstrzygane (ani oceniane) kwestie dotyczące zgodności z prawem uchwał organów stanowiących samorządu gminnego oraz że mogą one być przedmiotem ewentualnych postępowań prowadzonych w trybie art. 90-94 bądź art. 101 u.s.g. Jako trafne należy też ocenić stwierdzenie SKO, że Burmistrz Miasta O. (tak jak i Kolegium) nie ma kompetencji do oceny, czy przepisy prawa miejscowego są zgodne z art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 6m ust. 1 i 1a i art. 6j ust. 3 u.c.p.g.

Natomiast Sąd pierwszej instancji nie powinien był poddawać kontroli Regulaminu, a czyniąc to wykroczył poza granice sprawy. Stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest błędne. Błąd ten nie skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku, ponieważ zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznanej sprawie, jako że rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe, chociaż uzasadnienie tego rozstrzygnięcia jest błędne. Wiążąca jest ocena prawna wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny, co oznacza, że przestaje wiązać ocena prawna wyrażona w zaskarżonym w wyroku.

Odnośnie do meritum co najwyżej powiedzieć można, że skoro według postanowień art. 6m ust. 1a u.c.p.g. deklaracja powinna zawierać dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zaś wysokość tej opłaty zależy od ilości pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów, a w Regulaminie określono kryteria, według których należy obliczyć ilość pojemników, którą obowiązkowo powinien posiadać taki podmiot jak skarżąca, to skarżąca nie tylko powinna posiadać odpowiednią ilość pojemników, ale aby uczynić zadość wymogom tego przepisu również wykazać ją w deklaracji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

1. s. P. Dąbek s. K. Winiarski s. J. Sokołowska