Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 października 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 256/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, oddalił skargę S. K. (dalej: Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (dalej: Kolegium) z 29 maja 2018 r. w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2018 r. (wyrok ten oraz pozostałe powoływane orzeczenia dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skarżący w złożonej skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 9 i 10 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1445 ze zm. – dalej: u.p.o.l.) przez ich niezastosowanie i przyjęcie, że działki nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha nie korzystają ze zwolnienia mimo że działki te w rzeczywistości stanowią tereny zalewowe stanowiące nieużytki, grunty zadrzewione i zakrzewione zwolnione od opodatkowania.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1/ art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. i art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. – dalej: k.p.a.) przez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji Kolegium;
2/ art. 106 § 3 p.p.s.a. przez oddalenie wniosku Skarżącego o dopuszczenie dowodu z mapy ewidencyjnej i dwóch fotografii spornych działek na okoliczność, że przedmiotowe działki graniczące z rzeką B. stanowią teren zalewowy równoznaczny z pojęciem międzywala oraz że grunty te stanowią nieużytki;
3/ art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w przez brak należytego ustosunkowania się w treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia do argumentów podnoszonych w skardze w szczególności bez odniesienia się do kwestii, że przedmiotowe działki graniczące z rzeką B. stanowią teren zalewowy równoznaczny z pojęciem międzywala oraz że grunty te stanowią nieużytki.
W oparciu o tak postawione zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała oddaleniu.
Przed odniesieniem się do podniesionych zarzutów, konieczne jest w pierwszej kolejności przypomnienie pewnych zasadniczych kwestii dotyczących zarówno wymogów, jakie powinna spełniać skarga kasacyjna oraz istoty i zakresu postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w analizowanej sprawie nie występuje. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem to autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone i dlaczego. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, może on uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone.
Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać precyzyjne uzasadnienie, w czym wnoszący autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia powołanych w niej przepisów.
Naczelny Sąd Administracyjny nie ma zatem obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy podatkowe. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2702/16). Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych.
Biorąc ponadto pod uwagę, że Skarżący w sformułowaniu jednej z podstaw kasacyjnych używa zwrotu "w szczególności", konieczna jest uwaga, wynikająca z utrwalonego w orzecznictwie poglądu, że zwrot taki jest semantycznie pusty. Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem podstawy skargi kasacyjnej jedynie w zakresie przepisów wyraźnie powołanych, co powyżej zostało zaprezentowane. Użycie tego zwrotu nie pozwala także na kontrolę kasacyjną szerszą, niż z punktu widzenia powołanego przepisu oraz wskazanego sposobu jego naruszenia (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2875/17).
Ponadto sformułowanie w skardze kasacyjnej takiego zwrotu sugeruje, że Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej powinien objąć swą analizą również inne kwestie poza wprost wskazanymi przez Skarżącego. Jest to jednak niedopuszczalne, z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnieniem.
Powyższe wywody były konieczne z uwagi na powołane w skardze kasacyjnej podstawy oraz ich uzasadnienie. Przypomnienia wymaga, że WSA w Kielcach oddalając skargę przyjął, iż dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają w rozpatrywanej sprawie przesądzające znaczenie dla określenia przeznaczenia przedmiotowych działek. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jednoznacznie stwierdzono, że zwolnienia określone w art. 7 ust. 9 i 10 u.p.o.l. mogłyby zostać zastosowane jedynie wówczas, gdyby działki Skarżącego zawierały odpowiednie oznaczenia ewidencyjne. Swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wyprowadził z brzemienia art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm. – dalej: u.p.g.k.). W jego ocenie brak było możliwości podważania danych ewidencyjnych za pomocą innych środków dowodowych, z uwagi właśnie na brzmienie art. 21 ust. 1 u.p.g.k.
Dyspozycja wynikająca z tego przepisu stanowiła wobec powyższego podstawowy powód dla oddalenia skargi wniesionej przez Skarżącego. Tymczasem w złożonej skardze kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 u.p.g.k. nie został postawiony. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma zatem jakichkolwiek podstaw do zakwestionowania stanowiska wyrażonego w tym względzie przez WSA w Kielcach.
Odnosząc się do postawionych zarzutów naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wskazać należy, że przepisy te nie miały w sprawie zastosowania. Wynika to wyraźnie z art. 3 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że przepisów tego kodeksu nie stosuje się do spraw uregulowanych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z wyjątkiem przepisów o udziale prokuratora oraz w sprawie skarg i wniosków. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie organy podatkowe prowadziły postępowanie w oparciu o przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, nie mogły więc stosować przepisów k.p.a. i w konsekwencji Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do stwierdzenia naruszenia tych przepisów.
Na uwzględnienie nie mógł zasługiwać zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w ogóle nie wskazano, w czym Skarżący upatruje ich naruszenia. W takim zaś przypadku to Naczelny Sąd Administracyjny zamiast Skarżącego musiałby zbudować argumentację w zakresie naruszenia tych przepisów, co jest niedopuszczalne.
Brak podważenia stanowiska WSA w Kielcach o przesądzającym w sprawie znaczeniu regulacji art. 21 ust. 1 u.p.g.k. oraz nieskuteczność podniesionych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, prowadzi do uznania, że również zarzut naruszenia art. 7 ust. 9 i 10 u.p.o.l., nie mógł zostać uwzględniony. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że dane z ewidencji gruntów i budynków nie mają decydującego znaczenia dla możliwości zastosowania zwolnienia o którym mowa w powyższym przepisie i w konsekwencji koniecznym było prowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność faktycznej kwalifikacji tych gruntów, postawiony zarzut mógłby zostać uznany za usprawiedliwiony.
Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.
Paweł Dąbek Sławomir Presnarowicz Paweł Borszowski