Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 22 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Gl 1165/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi A.J. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z 7 czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchylenie postanowienia dotyczącego odmowy zwolnienia z egzekucji i umorzenia postępowania w sprawie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako: "P.p.s.a".
Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy.
Pismem z 2 grudnia 2020 r. zatytułowanym "Wniosek o ograniczenie egzekucji świadczenia pieniężnego" skarżący wniósł o ograniczenie egzekucji prowadzonej wobec niego na podstawie tytułów wykonawczych z 13 lutego 2020 r. nr [...] do wysokości 50% kwoty wskazanej na powyższych tytułach.
Na żądanie organu skarżący wyjaśnił, że pismo z 2 grudnia 2020 r. jest wnioskiem o zwolnienie 50% wierzytelności wynikających z tytułów wykonawczych z 13 lutego 2020 r. na podstawie art. 13 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.) – dalej jako: "u.p.e.a."
Postanowieniem z 22 stycznia 2021 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. odmówił zwolnienia z egzekucji administracyjnej 50% kwoty wynikającej z tytułów wykonawczych.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach po rozparzeniu zażalenia, postanowieniem z 7 czerwca 2021 r., uchylił postanowienie organu egzekucyjnego o odmowie zwolnienia z egzekucji administracyjnej 50% kwoty wynikającej z tytułów wykonawczych w całości i umorzył postępowanie w sprawie.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że art. 13 u.p.e.a. dotyczy wyłącznie ewentualnego zwolnienia z egzekucji konkretnych składników majątkowych dłużnika i nie pozwala na rezygnację z dochodzenia przez organ egzekucyjny egzekwowanych należności objętych tytułami wykonawczymi lub ograniczenie kwot tej należności.
Na powyższe postanowienie skarżący złożył do skargę. Zaskarżył postanowienie organu w części w jakiej postanowienie umarza postępowanie w sprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 in fine ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – dalej jako: "K.p.a." w zw. z art. 105 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie,
- 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności w zakresie określenia istnienia i zasadności przesłanek do wydania lub odmowy wydania postanowienia na podstawie art. 13 § 1 u.p.e.a.,
- 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 oraz art. 11 K.p.a. poprzez brak szczegółowego wyjaśnienia istnienia lub braku istnienia przesłanek określonych w art. 13 § 1 u.p.e.a., upoważniających organ do zastosowania tego przepisu zgodnie z wnioskiem skarżącego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżone postanowienie.
Sąd I instancji wyjaśnił pojęcie bezprzedmiotowości postępowania, a także zwrócił uwagę na różnice pomiędzy bezprzedmiotowością postępowania a bezzasadnością żądania strony. Następnie stwierdził, że w rozpoznanej sprawie organ w nieuprawniony sposób utożsamił ewentualną bezzasadność żądania skarżącego z bezprzedmiotowością postępowania.
Sąd I instancji zaakcentował, że w datowanej na dzień 4 stycznia 2021 r. odpowiedzi na wezwanie organu do sprecyzowania wniosku z 2 grudnia 2020 r., skarżący wyjaśnił, iż podstawą prawną do złożenia wniosku jest art. 13 § 1 u.p.e.a. Podatnik wskazał zatem we wniosku na konkretny tryb w jakim wniosek winien zostać rozpatrzony (art. 13 § 1 u.p.e.a.), co powoduje, iż w sprawie istnieje podstawa prawna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia organu. Wniosek na zasadzie art. 13 § 1 u.p.e.a. złożony został w ramach toczącego się postępowania egzekucyjnego, co powoduje, że w sprawie istnieje stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ. Tak więc w odniesieniu do wniosku podatnika istnieją wszystkie elementy konstytutywne uprawniające organ do jego rozstrzygnięcia, co do istoty.
Zdaniem Sądu I instancji organ stwierdzając, iż w przypadku wniosku złożonego na podstawie art. 13 § 1 u.p.e.a. nie może on dotyczyć ograniczenia lub całkowitej rezygnacji przez organ egzekucyjny z dochodzenia należności, dokonał w istocie merytorycznej oceny wniosku skarżącego. Prowadzi to do stwierdzenia, iż organ w nieuprawniony sposób utożsamia ewentualną niezasadność wniosku skarżącego z bezprzedmiotowością postępowania wszczętego wnioskiem z 2 grudnia 2020 r., która w sprawie nie miała miejsca.
W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że ponieważ nie zaistniała żadna z okoliczności warunkujących umorzenie postępowania na zasadzie art. 105 K.p.a. organ umarzając postępowanie w sprawie naruszył art. 105 § 1 K.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach zaskarżając ten wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1) na podstawie art.174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 13 § 1 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że stanowi on podstawę do dokonania oceny merytorycznej wniosku w sprawie dotyczącej ograniczenia egzekucji ze świadczenia pieniężnego zobowiązanego w ZUS do 50 % kwoty dochodzonej tytułami wykonawczymi, tj. do kwoty 607 665 zł, podczas gdy przepis ten stanowi podstawę prawną do merytorycznego rozpoznania żądania strony w zakresie zwolnienia spod egzekucji określonego składnika majątku zobowiązanego, a nie ograniczenia wysokości egzekwowanych kwot w przypadku skierowania egzekucji do określonego składnika majątku,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 13 § 1 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że stanowi on podstawę prawną do wydania przez organ egzekucyjny merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej rozpoznania wniosku o ograniczenie egzekucji ze świadczenia pieniężnego zobowiązanego w ZUS do 50 % kwoty dochodzonej tytułami wykonawczymi, podczas gdy w zaskarżonej sprawie brak jest podstaw do zastosowania wskazanego przepisu;
- 2) na podstawie art.174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 13 § 1 i art. 105 § 1 u.p.e.a. poprzez wadliwą kontrolę działalności skarżącego organu skutkujące uwzględnieniem skargi polegającym na przyjęciu, że organ w nieuprawniony sposób utożsamił ewentualną niezasadność wniosku z bezprzedmiotowością postępowania, podczas gdy brak było podstawy prawnej do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie żądania zobowiązanego o ograniczenie egzekucji ze świadczenia pieniężnego w ZUS do 50 % kwoty dochodzonej tytułami wykonawczymi,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art.151 P.p.s.a. w zw. z art.105 § 1 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi skutkujące niewłaściwym uznaniem, że organ II Instancji uchylając postanowienie organu I Instancji i umarzając postępowanie w sprawie naruszył art. 105 § 1 K.p.a., podczas gdy skarżący organ egzekucyjny nie dopuścił się wskazanego naruszenia prawa, z uwagi na brak podstawy prawnej do merytorycznego rozpoznania żądania zobowiązanego.
Mając na uwadze wskazane powyżej naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach o wniósł o:
- - uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi, ewentualnie
- - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach,
- - zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach o oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, zatem wyrok Sądu I instancji podlega uchyleniu.
Podstawę rozstrzygnięcia organu stanowił art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. z art. 18 up.e.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy uchyla zaskarżone postanowienie w całości albo w części i umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.
W doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję, o której mowa w przepisie art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., a więc uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i umarzającą postępowanie w pierwszej instancji, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe. Zasadniczo zgodnie przyjmuje się (m. in. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 167; podobnie: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 4, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014 r.), że zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. jest zasadne w przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji: została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe, została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą, dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, a także w przypadku, kiedy nie istnieje już podmiot, który wszczął postępowanie, a rodzaj sprawy administracyjnej wyklucza wstąpienie na miejsce tego podmiotu jego następców prawnych.
Jednocześnie w doktrynie i judykaturze przyjmuje się zgodnie, iż bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Podkreślić należy, że umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości jest obligatoryjne oraz, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy oraz kończy jej zawisłość w danej instancji (m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1317/13).
Bezprzedmiotowość postępowania - jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego, tj. takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1242/17).
Postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach wywołane zostało wnioskiem skarżącego o ograniczenie egzekucji świadczenia pieniężnego. Na żądanie organu zobowiązany wyjaśnił, że pismo z 2 grudnia 2020 r. (zawierające pierwotny wniosek) jest wnioskiem o zwolnienie 50% wierzytelności wynikających z tytułów wykonawczych z dnia 13 lutego 2020 r. nr [...] i nr [...], na podstawie art. 13 § 1 u.p.e.a.
Skoro strona w sposób jednoznaczny określiła przedmiot żądania, organ administracji publicznej tym żądaniem jest związany. Koniecznym zatem staje się ustalenie, czy żądanie o takiej treści mogło być przedmiotem prawnie wiążącego rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego. Przy czym nie chodzi tutaj o pozytywne bądź negatywne załatwienie tego wniosku, ale o to, czy wniosek ten w ogóle mógł być przedmiotem oceny prawnej, czy istniała norma prawna, na podstawie której ten wniosek mógł zostać załatwiony.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że strona postępowania administracyjnego (egzekucyjnego) nie ma obowiązku wskazania przepisu, na podstawie którego jej żądanie powinno być załatwione. To rzeczą organu administracji publicznej jest prawidłowa kwalifikacja prawna żądania strony i w konsekwencji wykazanie, że wniosek wypełnia dyspozycję konkretnych przepisów albo, że nie jest możliwe na gruncie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji załatwienie tego wniosku.
Zgodnie z art. 13 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny, na wniosek zobowiązanego i ze względu na jego ważny interes, może zwolnić, na czas oznaczony lub nieoznaczony, z egzekucji w całości lub części określone składniki majątkowe zobowiązanego. Prawidłowo organ egzekucyjny przyjął, że z treści tego przepisu wynika, że dotyczy on zwolnienia spod egzekucji konkretnego składnika majątku zobowiązanego, a nie ograniczenia wysokości egzekwowanych kwot dochodzonych na podstawie wystawionych tytułów wykonawczych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę treść art. 1 pkt 2 u.p.e.a., zgodnie z którym ustawa określa prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, o których mowa w art. 2 jak również treść art. 33 u.p.e.a. należy w ogóle wykluczyć kompetencję organu egzekucyjnego do modyfikowania (ograniczania) dochodzonej kwoty pieniężnej.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza zatem, że organ odwoławczy prawidłowo uchylił postanowienie organu egzekucyjnego, brak było bowiem podstaw prawnych do merytorycznego załatwienia wniosku skarżącego żądającego ograniczenia kwoty dochodzonej tytułami wykonawczymi i w konsekwencji zasadnie orzekł o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego.
Jakkolwiek Sąd I instancji trafnie dostrzegł różnicę pomiędzy bezprzedmiotowością postępowania a bezzasadnością żądania strony, prawidłowo także wyjaśnił istotę każdego z tych pojęć, to jednak wnioski jakie wyprowadził z tych ustaleń, w realiach rozpoznawanej sprawy należy uznać za błędne. Wskazanie przez zobowiązanego podstawy prawnej adekwatnej w jego ocenie do rozpoznania żądania nie przesądza, że ta podstawa jest prawidłowa. Jednocześnie należy podkreślić, że treść żądania została potwierdzona przez zobowiązanego, zatem organ egzekucyjny nie był uprawniony do modyfikacji tego żądania, w sposób odpowiadający dyspozycji art. 13 § 1 u.p.e.a.
Nie ma także racji Sąd I argumentując za przedmiotowością postępowania, że skoro organ uznał, że wniosek zobowiązanego o ograniczenie egzekwowanej kwoty pieniężnej nie może być rozpoznany na podstawie art. 13 § 1 u.p.e.a. dokonał w istocie merytorycznej oceny tego wniosku. Trzeba bowiem odróżnić wstępne badanie wniosku strony, obejmujące m. in. ustalenie istnienia podstawy prawnej umożliwiającej załatwienie tego wniosku, od załatwienia sprawy w rozumieniu art. 104 K.p.a. w zw. z art. 17 § 1 u.p.e.a. i art. 18 u.p.e.a.
Zasadne okazały się zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 13 § 1 u.p.e.a. i art. 105 § 1 K.p.a. w powiązaniu z właściwymi przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości, mając zaś na uwadze, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 oraz art. 209 P.p.s.a. sędzia WSA (del.) Bogusław Woźniak sędzia NSA Bogusław Dauter sędzia NSA Dominik Gajewski