Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 października 2024 r., sygn. akt III OSK 1/24

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 7 września 2023 r. sygn. akt III SAB/Gd 158/23 oddalił skargę G. K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w C. w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 4 maja 2023 r. G. K. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") wystąpił do Dyrektora Zakładu Karnego w C. (dalej: "organ") z wnioskiem o udzielenie informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwana dalej: "u.d.i.p."), wnosząc o podanie informacji:

1. 1. Ile wszczęto postępowań przez Prokuraturę wobec funkcjonariuszy Służby Więziennej, które składały osoby pozbawione wolności w sprawie niehumanitarnego traktowania oraz przekroczenia uprawnień tych funkcjonariuszy w latach 2022/2023;
2. 2. Ile wszczęto postępowań skargowych wobec funkcjonariuszy Służby Więziennej, które składały osoby pozbawione wolności w sprawie niehumanitarnego traktowania oraz przekroczenia uprawnień tych funkcjonariuszy w latach 2022/2023;
3. 3. Ile osadzonych na dzień dzisiejszy przebywa na oddziale terapeutycznym oraz ile miejsc jest wolnych na tym oddziale oraz jaka jest pojemność tego oddziału;
4. 4. Ilu skazanych przebywa na dzień dzisiejszy w tutejszym Zakładzie Karnym, w tym aresztowanych;
5. 5. Ile skazanemu należy się na normę podstawową twarogu, dżemu, wędliny - z podaniem dokładnych kalorii tych produktów;
6. 6. Dlaczego w tutejszym oddziale tutejszy dział ochrony nie zapewnia innych oddziałowych do służby na tych oddziałach, na których są kierowane liczne skargi przez skazanych i co jest tego podstawą;
7. 7. Jakie inwestycje są planowane w tutejszym Zakładzie Karnym w roku 2023, jakie rzeczy dotychczas zakupiono przez Zakład Karny.

W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Zakładu Karnego w C. pismem z dnia 16 maja 2023 r. nr [...] poinformował wnioskodawcę, że:

Ad.

1. Zakład Karny w C. nie posiada informacji dotyczących liczby postępowań wszczętych przez Prokuraturę wobec funkcjonariuszy Służby Więziennej, które składały osoby pozbawione wolności w sprawie niehumanitarnego traktowania oraz przekroczenia uprawnień tych funkcjonariuszy w latach 2022/2023. W tej sprawie należy zwrócić się do instytucji, której działalność jest właściwa do udzielenia żądanej informacji.

Ad.

2. Na działalność tutejszej jednostki penitencjarnej w okresie od dnia 1.01.2022 r. do dnia 16.05.2023 r. wpłynęło 351 skarg dotyczących zarzutów niewłaściwego traktowania przez funkcjonariuszy i pracowników Służby Więziennej.

Ad.

3. W oddziale terapeutycznym dla skazanych z niepsychotycznymi zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonych umysłowo Zakładu Karnego w C. przebywa na dzień 17 maja 2023 r. - 57 skazanych. Pojemność oddziału wynosi 66 miejsc. Obecnie 10 osadzonych z oddziału terapeutycznego przebywa na leczeniu szpitalnym oraz czynnościach procesowych w innych jednostkach penitencjarnych, w związku z czym aktualnie brak jest wolnych miejsc w oddziale.

Ad.

1. 4. Na dzień 12 maja 2023 r. w Zakładzie Karnym w C. stan ewidencyjny osadzonych wynosił 1277.

Ad.

1. 5. Odpowiedź na przedmiotowe pytanie skarżący otrzymał przy piśmie z dnia 14 kwietnia 2023 r. nr [...].

Ad.

1. 6. Żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu przepisów art. 6 u.d.i.p.

Ad.

1. 7. Odpowiedź na przedmiotowe pytanie skarżący otrzymał przy piśmie z dnia 22 marca 2023 r. nr [...].

G. K. wniósł skargę na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Karnego w C. wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że odpowiedzi na zapytania złożone w piśmie z dnia 4 maja 2023 r. zostały udzielone w piśmie z dnia 16 maja 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga nie była zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie budziło wątpliwości, że Dyrektor Zakładu Karnego w C. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o ile znajduje się ona w jego posiadaniu i jest uprawniony do jej udostępnienia. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej, zaś stosownie do przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2022 r. poz. 2470 z późn. zm., zwana dalej: "u.s.w.") Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną i realizującą na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności (art. 1 i art. 2 u.s.w.), zaś dyrektor zakładu karnego jest jej organem (art. 7 pkt 3 u.s.w.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że istota sprawy sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy żądanie udzielenia informacji wskazanych w ww. punktach pisma skarżącego z dnia 4 maja 2023 r. stanowiło informację publiczną i czy można uznać, że organ w świetle udzielonej skarżącemu w powyższym zakresie odpowiedzi zawartej w piśmie z dnia 16 maja 2023 r. nr [...] pozostaje w bezczynności.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w tym zakresie należy stwierdzić, że w odpowiedzi na pytania zawarte w punkcie 5. i 7. ww. wniosku organ odesłał do już uprzednio udzielonych skarżącemu informacji zawartych odpowiednio w pismach: z dnia 14 kwietnia 2023 r. nr [...] oraz z dnia 22 marca 2023 r. nr [...] – vide: ad. 18 oraz ad. 1 wskazanych pism. W ocenie Sądu takie działanie organu, polegające na odesłaniu do uprzednio udzielonej wnioskodawcy informacji, jest ze wszech miar dopuszczalne i prawidłowe, tym bardziej w sytuacji, gdy skarżący – na co zwraca uwagę Dyrektor ZK w C., a co także Sądowi wiadome jest z urzędu – składa do organu znaczną ilość wniosków o udostępnienie informacji publicznej (zawierających niekiedy nawet po kilkanaście jednostkowych zapytań). Udzielenie - a w istocie zasadniczo powtórzenie – przekazanych wnioskodawcy (skarżącemu) uprzednio i szczegółowo wyjaśnień odnoszących się do już udostępnionej mu informacji publicznej w rzeczywistości prowadziłoby do ponownego angażowania środków majątkowych i osobowych organu "w tej samej sprawie", co należy uznać za pozbawione racjonalnego uzasadnienia.

Z tego powodu należało przyjąć, iż w okolicznościach niniejszej sprawy organ nie pozostawał w bezczynności w zakresie udzielenia skarżącemu odpowiedzi na pytania zawarte w punktach 5. i 7. przedmiotowego wniosku.

Zdaniem WSA w Gdańsku w odniesieniu natomiast do zapytania przedstawionego w punkcie 6. wniosku skarżącego z dnia 4 maja 2023 r., należało podzielić stanowisko organu, że żądana informacja nie posiada charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. W ocenie Sądu pierwszej instancji kwestie powodów "nie zapewnienia innych oddziałowych do służby na tych oddziałach, na których są kierowane liczne skargi przez skazanych i co jest tego podstawą", należą do sfery związanej z zarządzaniem jednostką penitencjarną i podejmowaniem przez dyrekcję zakładu karnego określonych decyzji. Powody i motywacje podejmowania określonych decyzji przez organy zarządzające danym organem - jako należące do ich władczej i dyskrecjonalnej sfery kompetencji - pozostają poza zakresem przedmiotowym informacji publicznej podlegającej udostępnieniu.

Mając powyższe na względzie, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł G. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. 1. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 3 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że udzielenie informacji publicznej w przedmiocie (1) normy żywnościowej przysługującej skazanemu oraz (2) dotychczasowych oraz planowanych inwestycji Zakładu Karnego wg stanu na dzień, odpowiednio, 14.04.2023 r. oraz 22.03.2023 r., zwalnia od obowiązku udzielenia informacji publicznej dotyczącej tych zagadnień w przypadku ponownego zapytania w późniejszym czasie, podczas gdy w myśl art. 3 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje prawo do otrzymania informacji aktualnej, zatem uwzględniającej ewentualne zmiany następujące w okresie od daty udzielenia poprzedniej odpowiedzi;
2. 2. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że pytanie skarżącego o treści: "dlaczego w tutejszym oddziale tutejszy dział ochrony nie zapewnia innych oddziałowych do służby na tych oddziałach, na których są kierowane liczne skargi przez skazanych i co jest tego podstawą" jest pytaniem o podanie powodów i motywacji podejmowania określonych decyzji (które to pytanie nie byłoby pytaniem o fakty), podczas gdy jest to pytanie o sposób organizacji pracy Zakładu Karnego w zakresie objętym zapytaniem skarżącego.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w całości i uwzględnienie skargi w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Jednocześnie wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w przedmiotowym postępowaniu z urzędu i oświadczył, że opłata nie została uiszczona w całości ani w części. Nadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim należy podnieść, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. W związku z tym przy jej sporządzaniu wprowadzono tzw. przymus adwokacko-radcowski, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 2048/08). Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest bowiem oparte na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej.

Podnieść należy, że art. 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W myśl zaś art. 174 skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe niezastosowanie. Wobec powyższego należy stwierdzić, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji jako podstawa orzekania musi być uznany za prawidłowy, gdyż kwestionowanie prawidłowości ustaleń stanu faktycznego może mieć miejsce wyłącznie w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej powołano art. 3 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 z późn. zm.), zgodnie z którym prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych.

Należy podnieść, że odpowiedź na pytanie sformułowane w punkcie 5 wniosku dostępowego została skarżącemu kasacyjnie udzielona w piśmie z 14 kwietnia 2023 r. Treść pytania brzmiała: "Ile skazanemu należy się na normę podstawową twarogu, dżemu, wędliny – z podaniem dokładnych kalorii tych produktów".

Odpowiedź na pytanie sformułowane w punkcie 7 wniosku dostępowego została skarżącemu kasacyjnie udzielona w piśmie z 22 marca 2023 r. Treść pytania brzmiała: "Jakie inwestycje są planowane w tutejszy Zakład Karny w roku 2023, jakie rzeczy dotychczas zakupiono przez Zakład Karny".

Skoro wnioskodawca posiada żądane informacje, w wyniku rozpoznania poprzednich wniosków dostępowych, to nie można przyjąć, że podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności. Nie można również zakładać, że nastąpiła zmiana w zakresie faktów będących przedmiotem wniosku dostępowego, szczególnie że kolejny wniosek, obecnie procedowany, nosi datę 4 maja 2023 r. Skarżący kasacyjnie nie wskazywał, że udostępnione mu informacje są nieaktualne.

W kolejnym zarzucie skargi kasacyjnej powołano art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 (podmiotach zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej), w tym o ich organizacji.

Dla oceny powyższego zarzutu istotne znaczenie ma treść wniosku dostępowego (punkt 6), z którego wynika, że skarżący wnosił o udzielenie informacji, "dlaczego w tutejszym oddziale tutejszy dział ochrony nie zapewnia innych oddziałowych do służby na tych oddziałach, na których są kierowane liczne skargi przez skazanych i co jest tego podstawą".

Należy podnieść, że pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, a więc materii, która została stanowczo wyartykułowana. Informacją publiczną będą zatem oświadczenia woli lub wiedzy, mające walor wiążący i ostateczny.

Tym samym o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji (por. wyrok NSA z 10 września 2024 r., III OSK 2399/22).

Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie jednomyślnie przyjmuje się również, że informacje publiczne muszą dotyczyć sfery istniejących już faktów, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań (tak m.in. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Komentarz do art. 1, (w:) I. Kamińska, M Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III LEX/el; wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r., I OSK 238/19). A contrario w orzecznictwie zdefiniowano również, które informacje nie stanowią informacji publicznej. W ramach definicji negatywnej wskazuje się m.in., że nie stanowią informacji publicznej opinie, nawet te opracowane na zlecenie organu administracji publicznej, jeżeli nie dotyczą faktów, lecz ewentualnych zamierzeń organu (patrz wyrok NSA z 16 czerwca 2009 r., I OSK 89/09). Dokumenty dotyczące zamierzeń organu stanowią informację publiczną tylko wtedy, gdy odnoszą się do projektowania konkretnych aktów prawnych, co wynika z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r. I OSK 2213/13) lub dotyczą zmaterializowanych programów związanych z realizacją zadań publicznych i sposobu ich realizacji, wykonywania i skutków ich realizacji, co wynika z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c) u.d.i.p.

Nie stanowi informacji publicznej opinia w określonej kwestii czy też interpretacja określonych zjawisk, a do tego sprowadza się żądanie wniosku dostępowego w punkcie 6. Nie są to bowiem fakty, a tylko tych może dotyczyć wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

W tym kontekście pytanie wniosku dostępowego sformułowane w punkcie 6 nie może być zakwalifikowane jako dotyczące informacji publicznej, co trafnie skonstatował Sąd pierwszej instancji.

Wskazane wyżej okoliczności sprawiają, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść skutku.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 p.p.s.a. i art. 258-261 p.p.s.a.