Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 100/23

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 247/22, odrzucił skargę A.S. na bezczynność Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia.

Następnie Sąd pierwszej instancji podniósł, że stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2002 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") – do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Z kolei w myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił bezczynność Ministra w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 maja 2021 r.

Stosownie do art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępniane informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.

2. W myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.

Jak wynika z przytoczonych przepisów warunkiem udostępnienia informacji jest złożenie przez osobę zainteresowaną wniosku o udzielenie konkretnej informacji publicznej. Wniosek taki nie wymaga specjalnej formy, ani też wykazania przez wnioskodawcę interesu w uzyskaniu określonych wiadomości. Dopóki jednak wniosek nie zostanie złożony nie można zarzucić organowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej jakichkolwiek nieprawidłowości dotyczących udostępnienia, a przede wszystkim zarzucić, że jest bezczynny w rozpoznaniu wniosku. Z bezczynnością organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w ustawowo określonym terminie właściwy organ nie zareagował na wniosek o udostępnienie informacji publicznej albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym lub nie podjął wymaganej czynności.

Na gruncie spraw z zakresu informacji publicznej bezczynność zachodzi w szczególności wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, bądź też w tym terminie nie wydaje, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (co jest uzasadnione np. wobec stwierdzenia, że żądana informacja objęta jest ograniczeniem opisanym w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). W razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, w formie odpowiadającej decyzji administracyjnej, obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poza organami administracji publicznej również inne podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p.

Z powyższego wynika, że składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej wnioskodawca nakłada na podmiot zobowiązany określone obowiązki np. co do terminu rozpoznania wniosku, czy formy udzielenia informacji publicznej, z uchybieniem których może wiązać się ewentualna bezczynność podmiotu zobowiązanego. Innymi słowy dopóki organ, czy inny podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie otrzyma stosownego wniosku w ogóle nie może pozostawać w bezczynności.

WSA w Warszawie stwierdził, że skarżący nie złożył wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Należy bowiem zauważyć, że wniosek z dnia 6 maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej skarżący skierował do Prezesa Rady Ministrów, a nie do Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej. Tym samym nie można zarzucić organowi bezczynności w sytuacji, w której twierdzi on, że wniosku wszczynającego postępowanie do dnia wniesienia skargi nie otrzymał. Powyższą okoliczność potwierdza również skarżący wskazując w skardze, że "pismem z dnia 6 maja 2021 r. zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów o udostępnienie mi żądanej informacji publicznej".

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. skargę odrzucił.

Z powyższym postanowieniem nie zgodził się skarżący, wnosząc skargę kasacyjną i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz rozpoznania sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

1. 1. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy w zakresie skargi na bezczynność Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej, która nie była składana przez skarżącego w niniejszej sprawie;
2. 2. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy w zakresie skargi na bezczynność Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej, mimo że skarga taka nie znajduje się w aktach sprawy;
3. 3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu postanowienia, dlaczego Sąd pierwszej instancji rozstrzyga sprawę ze skargi na bezczynność Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej, mimo że w aktach sprawy brak jest takiej skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 6 maja 2021 r. został skierowany do Prezesa Rady Ministrów. W skardze z dnia 18 marca 2022 r. jako organ, któremu zarzuca się bezczynność także wskazany został Prezes Rady Ministrów. Niezrozumiałe jest zatem dlaczego Sąd pierwszej instancji rozstrzyga sprawę w zakresie bezczynności Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej, w sytuacji gdy akta sprawy takiej skargi nie zawierają.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Funduszy i Polityki Regionalnej wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie wskazać należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie. Sąd drugiej instancji nie jest jednak związany wnioskiem strony. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając zawartą w art. 7 P.p.s.a. zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Rozpatrując skargę kasacyjną w zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiony środek odwoławczy zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 P.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Podstawą zatem orzekania "na podstawie akt sprawy" jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania i ustalony na podstawie tych akt stan faktyczny sprawy. Powyższe oznacza, że sąd bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Skoro orzeczenie sądu wydawane jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonego aktu, sąd ocenia zgodność zachowania organu z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., II OSK 795/05).

Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Z akt administracyjnych nadesłanych przez Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej wynika, że:

1. 1. A.S. wnioskiem z dnia 15 stycznia 2022 r. zwrócił się do Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej o udostępnienie informacji publicznej;
2. 2. pismem z dnia 15 stycznia 2022 r. A.S. złożył za pośrednictwem Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność w rozpoznaniu wniosku z dnia 6 maja 2021 r. złożonego Prezesowi Rady Ministrów o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej sposobu finansowania Krajowego Planu Odbudowy;
3. 3. Minister Funduszy i Polityki Regionalnej pismem z dnia 2 lutego 2022 r. poinformował wnioskodawcę, że termin udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 15 stycznia 2022 r. zostaje przedłużony do 21 lutego 2022 r.
4. 4. pismem z dnia 21 lutego 2022 r. Minister Funduszy i Polityki Regionalnej w odpowiedzi na wniosek z dnia 15 stycznia 2022 r. udzielił wnioskodawcy odpowiedzi na złożony wniosek.

Natomiast w aktach sądowych znajdują się następujące dokumenty:

1. 1. wniosek A.S. z dnia 6 maja 2021 r. złożony do Prezesa Rady Ministrów o udostępnienie informacji publicznej w zakresie sposobu finansowania Krajowego Planu Odbudowy;
2. 2. pismo z dnia 19 maja 2021 r. Zastępcy Dyrektora Centrum Informacyjnego Rządu Kancelaria Prezesa Rady Ministrów informujące wnioskodawcę, że Kancelaria PRM nie jest właściwa w sprawie wniosku z dnia 6 maja 2021 r.;
3. 3. pismo z dnia 2 lutego 2022 r. Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej informujące A.S., że termin rozpatrzenia jego wniosku z dnia 15 stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej został przedłużony do 21 lutego 2022 r.;
4. 4. pismo z dnia 21 lutego 2022 r. Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej udzielające wnioskodawcy odpowiedzi na żądanie z dnia 15 stycznia 2022 r.;
5. 5. skarga A.S. z dnia 18 marca 2022 r. złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Prezesa Rady Ministrów na bezczynność tego organu (Prezesa Rady Ministrów) w rozpoznaniu wniosku z dnia 6 maja 2021 r.;
6. 6. pismo Ministerstwa Finansów z dnia 28 marca 2022 r. przekazujące Ministerstwu Funduszy i Polityki Regionalnej skargę A.S. z dnia 18 marca 2022 r.;
7. 7. odpowiedź na skargę udzieloną przez Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej;
8. 8. wezwanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2022 r. skierowane do A.S. o sprecyzowanie skargi z dnia 18 marca 2022 r. poprzez wskazanie przedmiotu bezczynności;
9. 9. pismo skarżącego z dnia 9 kwietnia 2022 r., w którym podkreśla, że skarga z dnia 18 marca 2022 r. została skierowana do WSA w Warszawie za pośrednictwem Prezesa Rady Ministrów i dotyczy wniosku z dnia 6 maja 2021 r. złożonego do Prezesa Rady Ministrów o udostępnienie informacji publicznej;
10. 10. pismo skarżącego z dnia 18 maja 2022 r., w którym ponownie informuje, że skarga dotyczy bezczynności organu w przedmiocie informacji publicznej, której organ nie udziela od dnia 6 maja 2021 r.
11. 11. wezwanie z dnia 8 lipca 2022 r. skierowane do skarżącego o nadesłanie dowodu wniesienia do Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej wniosku z dnia 6 maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej;
12. 12. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 247/22 o odrzuceniu skargi A.S. na bezczynność Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej;
13. 13. pismo skarżącego z dnia 24 lipca 2022 r., w którym wyjaśnia, że wniosek z dnia 6 maja 2021 r. został złożony do Prezesa Rady Ministrów;
14. 14. pismo skarżącego z dnia 29 lipca 2022 r., w którym podnosi, że wniosek z dnia 6 maja 2021 r. został skierowany do Prezesa Rady Ministrów;
15. 15. pismo skarżącego z dnia 24 sierpnia 2022 r., w którym ponownie podkreślił, że wniosek z dnia 6 maja 2021 r. skierował do Prezesa Rady Ministrów, a nie do Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej;
16. 16. skarga kasacyjna skarżącego na postanowienie Sądu z dnia 26 lipca 2022 r.

Z zestawienia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bezsprzecznie, że organ zgromadził akta w innym zakresie niż Sąd. Minister bowiem skompletował akta w związku z wnioskiem skarżącego z dnia 15 stycznia 2022 r., natomiast Sąd prowadził postępowanie w zakresie bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku z dnia 6 maja 2021 r. Przy czym uważna lektura wniosku z dnia 6 maja 2021 r., skargi z dnia 18 marca 2022 r. oraz pism skarżącego z dnia 9 kwietnia 2022 r. i z dnia 24 lipca 2022 r. wskazuje, że skarżący zarzuca bezczynność Prezesowi Rady Ministrów. Z nieznanych powodów WSA w Warszawie uznał natomiast, że skarga z dnia 18 marca 2022 r. dotyczy bezczynności Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej w rozpoznaniu wniosku z dnia 6 maja 2021 r. złożonego do Prezesa Rady Ministrów. Z akt nadesłanych przez Ministra wprost wynika, że prowadził postępowanie wyłącznie w zakresie wniosku z dnia 15 stycznia 2022 r. Wezwanie skarżącego do sprecyzowania przedmiotu bezczynności (wezwanie z dnia 25 kwietnia 2022 r.) pozwoliło wyłącznie Sądowi na ustalenie, że bezczynność dotyczy wniosku z dnia 6 maja 2021 r. Ten fakt powinien był zaś zmotywować WSA w Warszawie do ponownego odczytania skargi z dnia 18 marca 2022 r. i na podstawie zgromadzonych w sprawie akt administracyjnych i sądowych do podjęcia czynności pozwalających na rozstrzygnięcie wątpliwości co do organu, za pośrednictwem którego została złożona skarga. W ocenie NSA, z treści skargi wynika, że organem, któremu zarzucono bezczynność jest Prezes Rady Ministrów.

W świetle powyższego uznać należy, że sprawie Sąd pierwszej instancji naruszył również art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie wyjaśnia motywów podjętego rozstrzygnięcia.

Ze względu na wadliwość procedowania w niniejszej sprawie i wadliwość uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do uznania, że zajęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko jest prawidłowe, co w rezultacie skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art.185 § 1 P.p.s.a.