Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J.L. (dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z [...] marca 2018 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 16 listopada 2011 r. skarżący wystąpił do Burmistrza Gminy i Miasta Szadek z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Gminy i Miasta Szadek z 16 kwietnia 2009 r. ustalającej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: inwestor) środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] w obrębie [...], w S. (dalej: decyzja środowiskowa). Skarżący powołał się na przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 71 ze zm., dalej: k.p.a.).
Sąd I instancji wskazał, że "17 lutego 2012 r. Burmistrz Gminy i Miasta Szadek odmówił uwzględnienia żądania" skarżącego. Postanowieniem z [...] marca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Sieradzu uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że organ I instancji dokonał nieprawidłowych ustaleń w zakresie zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.
Postanowieniem z [...] marca 2018 r. Burmistrz Gminy i Miasta Szadek odmówił wznowienia postępowania w sprawie wyjaśniając, że decyzją z [...] czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu stwierdziło nieważność decyzji środowiskowej.
Skarżący wniósł zażalenie na postanowienie z [...] marca 2018 r. zarzucając, że kwestia nieważności decyzji środowiskowej nie została jeszcze prawomocnie rozstrzygnięta.
Postanowieniem z [...] marca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że 29 listopada 2011 r. skarżący wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej. Decyzją z [...] czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu stwierdziło nieważność decyzji środowiskowej. Następnie decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy decyzję własną z [...] czerwca 2017 r. Nieprawomocnym wówczas wyrokiem z 14 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 881/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na decyzję z [...] sierpnia 2017 r. Oznacza to, że w obrocie prawnym brak jest decyzji będącej przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania.
Skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie z [...] marca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że nie jest możliwe wznowienie postępowania w sprawach, w których brak jest przedmiotu wznowienia tj. ostatecznej decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Wniosek o wznowienie postępowania został złożony przed wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność decyzji środowiskowej, jednak postępowanie wznowieniowe pozostało w "fazie wstępnej", ponieważ nie doszło do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Ponadto postępowanie w tej sprawie zostało zawieszone, a organ I instancji nie podjął tego postępowania przed wydaniem postanowienia z [...] marca 2018 r. W ocenie Sądu I instancji, brak podjęcia zawieszonego postępowania, w sytuacji, gdy postępowanie to nie zostało formalnie wszczęte (nie wydano postanowienia o wznowieniu postępowania), nie miało wpływu na wynik sprawy.
Ponadto Sąd I instancji wskazał, że ostateczność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z [...] sierpnia 2017 r. w dacie wydania zaskarżonego postanowienia nie budzi wątpliwości. Okoliczność, że decyzja ta jest przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie ma wpływu na jej wykonalność oraz skutki prawne, które wywołuje. Oznacza to także, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.
W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i art. 135 p.p.s.a w związku z art. 102 k.p.a., jak i w związku z art. 101 k.p.a. i w związku z art. 9 oraz art. 14 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącego, brak podjęcia zawieszonego postępowania przez właściwy w sprawie organ naruszyło w sposób rażący zasadę pisemności oraz zasadę udzielania stronie informacji, jak i interesy strony skarżącej, która została pozbawiona możliwości obrony swoich interesów w sprawie.
Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Polegało to na braku uchylenia zaskarżonego postanowienia, które zostało wydane w czasie zawieszenia postępowania i gdy nadal istniały przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania, ponieważ postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej nie zostało prawomocnie zakończone.
Po trzecie, art 141 § 4 p.p.s.a. przez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia wyroku, tj. przez brak wyjaśnienia w jakim trybie organ podjął postępowanie.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z [...] marca 2018 r. oraz poprzedzającego je postanowienia.
Skarżący wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów sądowych w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że po wydaniu wyroku w tej sprawie, ale przed wniesieniem skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1778/18 oddalił skargę kasacyjną inwestora od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 881/17 oddalającego skargę inwestora na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z [...] sierpnia 2017 r., którą stwierdzono nieważność decyzji środowiskowej. Oznacza to, że obecnie decyzja środowiskowa została ostatecznie i prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego.
Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a w związku z art. 102 k.p.a., jak i w związku z art. 101 k.p.a. i w związku z art. 9 oraz art. 14 § 1 k.p.a., jak i w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie. Zarzuty te sprowadzają się w istocie do stwierdzenia, że zaskarżone w tej sprawie postanowienie zostało wydane pomimo braku podjęcia przez organ zawieszonego postępowania. Postępowanie to zostało zawieszone w związku z wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej. Nie jest zatem w istocie kwestionowane, że brak w obrocie prawnym decyzji środowiskowej oznacza, że brak było podstaw do wznowienia postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się więc do obaw skarżącego, że wobec braku prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej, odmowa wznowienia postępowania w tej sprawie była przedwczesna.
Pomijając nawet, że w dacie wydania niniejszego wyroku kwestia nieważności decyzji środowiskowej została już prawomocnie rozstrzygnięta, to Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że już samo stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z [...] sierpnia 2017 r. było wystarczającą przesłanką do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Tego rodzaju ostateczna decyzja wywołuje bowiem skutki prawne i oznacza, że decyzja środowiskowa została wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Nie ulega wątpliwości, że brak podjęcia postępowania w tej sprawie stanowiło uchybienie procesowe organu, ale uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Wynika to z tego, że w przeciwieństwie do postępowania zwykłego, postępowanie wznowieniowe nie jest wszczynane w dacie wniesienia wniosku w tym przedmiocie do właściwego organu, ale dopiero po przeprowadzeniu przez ten organ stosownego postępowania wstępnego i wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.
W konsekwencji przed wydaniem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z [...] marca 2018 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, zasadnicze postępowanie w tym przedmiocie nie toczyło się. Ponadto, nie ulega wątpliwości, że samo podjęcie zawieszonego postępowania, chociaż konieczne z punktu widzenia procesowego, nie miało wpływu na zgodność z prawem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, uwzględniając brak w obrocie prawnym decyzji środowiskowej. Z tych powodów wyrok Sądu I instancji, który oddalił skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z [...] marca 2018 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, jest zgodny z prawem i nie narusza powołanych wyżej przepisów.
Ponadto, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę i dla których uznał, że brak podjęcia postępowania nie stanowił uchybienia, które miałoby wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.