Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1037/21

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez S. Spółka Akcyjna w restrukturyzacji w W. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 września 2018 roku, którym oddalono skargę wniesioną przez w/w spółkę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wprowadzanie ścieków do ziemi.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] października 2017 roku Marszałek Województwa L. wymierzył S. S.A. nieuiszczoną opłatę za wprowadzanie ścieków do ziemi za I półrocze 2012 roku w wysokości [...] zł. Organ I instancji wskazał, iż stan faktyczny sprawy uzasadniał zastosowanie sankcji w postaci opłaty podwyższonej w trybie przepisu art. 276 ust. 1 i art. 288 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. W toku przeprowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, iż do środowiska wprowadzono 27 903,4 m3 ścieku oraz, że skład ścieku wynosił 100452.24 kg BZT5 przy stawce 3.92 zł/kg, 167420.40 kg CHZT przy stawce 1,56 zł/kg oraz 5301.65 kg zawiesiny ogólnej przy stawce 0,48 zł/kg. W oparciu o wyliczony skład ścieku i obowiązujące stawki, określone w Obwieszczeniu Ministra Środowiska w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2012, organ I instancji wyliczył opłatę podwyższoną w sposób następujący [...] zł. Nałożenie opłaty podwyższonej miało miejsce z uwagi na brak posiadania przez S. SA stosownego pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do środowiska.

Odwołanie od wydanej decyzji wniosła S. SA, podnosząc, że organ I instancji oparł swoje ustalenia na materiale dowodowym, który budzi uzasadnione wątpliwości bowiem bezzasadnie zaniechał uzyskania uzupełniającej opinii biegłego oraz uznał, że skarżąca wprowadzała ścieki do ziemi, a nie zostały spełnione ku temu przesłanki.

Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] grudnia 2017 roku, powołując się na art. 181, art. 182, art. 276 ust. 1, art. 281 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt 2, art. 292 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519) i art. 134, art. 135 i art. 138 ustawy z dnia 18 lipca 207 roku Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1121), w zw. z art. 21 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1540), Obwieszczenie Ministra Środowiska z dnia 26 września 2011 roku w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2012 (M.P. Nr 94, poz. 958) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przepis art. 276 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska (dalej u.p.o.ś.) jednoznacznie stanowi, że każdy podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia czy też innej wymaganej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska i nie wprowadza innych materialnoprawnych przesłanek do wydawania decyzji w tym przedmiocie przez właściwy organ administracji publicznej. Samo tylko korzystanie ze środowiska bez pozwolenia lub innej decyzji pociąga za sobą konieczność poniesienia opłaty podwyższonej.

Organ odwoławczy zaznaczył, że opłata podwyższona nie jest uzależniona od stopnia winy korzystającego ze środowiska, przyczynienia się innego podmiotu do tego faktu, tylko od braku pozwolenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1401/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1823/08; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 646/05). Dalej organ II instancji wskazał, że przepis art. 122 ust. 1 ustawy Prawo wodne (dalej p.w.) stanowi, że pozwolenie wodnoprawne jest wymagane m.in. na szczególne korzystanie z wód (pkt 1), które to pojęcie zostało zdefiniowane w art. 37 pkt 2, oraz wykonanie urządzeń wodnych (pkt 3), którego brak rodzi określone skutki prawne. Zgodnie z przepisem art. 292 pkt 2 u.p.o.ś. podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone o 500 % w przypadku braku wymaganego pozwolenia na pobór wód lub wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.

Zatem prowadzenie działalności w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi przez dany podmiot bez wymaganego pozwolenia skutkuje koniecznością naliczenia przez organ właściwy opłaty podwyższonej na podstawie w/w przepisów.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu [...] lutego 2009 r. skarżąca wystąpiła o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji produkcji papieru w F. w O. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...], Marszałek Województwa L. udzielił pozwolenia zintegrowanego na eksploatację instalacji do produkcji papieru lub tektury o zdolności produkcyjnej ponad 20 ton na dobę, zlokalizowanej na terenie F. Sp. z o.o. (obecnie S. S.A.). W decyzji ustalono, że ścieki bytowe i przemysłowe z Zakładu w O. kierowane będą do kanalizacji zbiorczej, a następnie, zgodnie z umową na odbiór ścieków, do miejskiej oczyszczalni we W. eksploatowanej przez MPGK Sp. z o.o. we W. Wody opadowe i roztopowe z terenu zakładu, w myśl powołanej decyzji, odprowadzane będą zaś do kanalizacji deszczowej zakładu i przez piaskownik, którego właścicielem jest gmina W., skierowane zostaną do rzeki B. W dniu [...] lipca 2013 r. skarżąca spółka wystąpiła do Marszałka Województwa L. z wnioskiem o zmianę obowiązującego pozwolenia zintegrowanego ważnego do dnia [...] maja 2019 r. Wniosek podyktowany był modernizacją Zakładu w O. polegającą m.in. na budowie oczyszczalni ścieków oraz planowanym odprowadzaniem oczyszczonych ścieków technologicznych i socjalno-bytowych powstających na terenie fabryki papieru S. S.A. do rzeki B. lub alternatywnie do rzeki W. W toku zainicjowanego postępowania stwierdzono, że zachodzą okoliczności do zmiany pozwolenia zintegrowanego NR [...] z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...].

Jednocześnie organ I instancji określił w decyzji NR [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], iż "warunkiem korzystania z niniejszego pozwolenia jest uzyskanie przez S. S.A. pozwolenia wodnoprawnego na budowę wylotu rurociągu kanalizacyjnego do rzeki B.". Dlatego też S. S.A. dnia [...] listopada 2013 r. złożyła wniosek o udzielenie pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie urządzenia wodnego - kolektora kanalizacji służącego do wprowadzania do wód rzeki B. w km 384+050 jej biegu ścieków przemysłowych pochodzących z terenu F. w O., należącej do S. S.A., oraz na wykonanie na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzeki B., ciśnieniowego rurociągu kanalizacyjnego zakończonego wylotem do rzeki B. w km 384+050 jej biegu. Marszałek Województwa L. przychylił się do wniosku i decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. udzielił S. S.A. pozwolenia wodnoprawnego. Powyższe ustalenia, zdaniem SKO w L., pozwalają na przyjęcie, że w okresie poprzedzającym udzielenie pozwolenia skarżąca korzystała ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do ziemi w sposób bezprawny.

W dniach [...] marca i [...] kwietnia 2012 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w L., Delegatura w C., przeprowadził kontrolę interwencyjną F. S.A. w O. W toku tej kontroli, pobrano próby wypływających ścieków z kolektora do rowu oraz odnotowano ilość pobranej wody i ścieków odprowadzanych na miejską oczyszczalnię. Kontrolerzy ustalili również, iż S. S.A. posiada pozwolenie zintegrowane Nr [...], znak: [...], zgodnie z którym ścieki technologiczne i bytowe spółka powinna odprowadzać za pośrednictwem sieci kanalizacyjnej do oczyszczalni MPGK Sp. z o.o. we W., a wody opadowe do piaskownika i następnie do wód rzeki B. Ponownie w dniach [...] i [...] czerwca 2013 r. Inspektor przeprowadził kontrolę zakładu i pobrał próbki ścieków z piaskownika, wylotu kolektora do rowu, rzeki B. poniżej i powyżej wylotu z rowu oraz z reaktorów biologicznych oczyszczalni oraz zbiornika ścieków surowych.

Podczas kontroli odnotowano również ilość pobranej wody i ścieków odprowadzanych do oczyszczalni miejskiej oraz wielkość produkcji w zakładzie. W wyniku obu kontroli stwierdzono, że ścieki przemysłowe odprowadzane są przez spółkę do rzeki i w konsekwencji inspektorzy ukarali dyrektora zakładu mandatem karnym.

Organ odwoławczy wskazał również, że Prokurator Rejonowy we W. przeprowadził śledztwo odnoszące się do zanieczyszczenia wody rzeki B. i ustalił, że do kanałów burzowych po dawnych [...] "P." w 2011 r. wpływały ścieki chemiczne i przedostawały się przez kanał odprowadzalnika do rzeki B. W przeprowadzonym postępowaniu prokuratorskim uzyskano opinię biegłego inż. H.J. (marzec - czerwiec 2012 r.), który zbilansował pobór wód oraz zbilansował odprowadzane ścieki i wyliczył ilość ścieków wprowadzonych do środowiska naturalnego przez S. S.A. z pominięciem urządzeń oczyszczających. Uzyskana opinia wykazała, iż "ilość ścieków poddana oczyszczaniu wynosiła jedynie 53,6% ilości pobranej wody, a nie 90% jak wynika z wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego".

Nadto wskazał, że ewentualne większe straty na parowanie wynosiły 15%, tak więc pozostała część ścieków była wprowadzana do środowiska z pominięciem urządzeń oczyszczających, a najbardziej prawdopodobnym odbiornikiem była rzeka B. za pośrednictwem kanalizacji deszczowej. Działając w ten sposób S. S.A. ewidentnie naruszyła zasady ogólne wynikające z przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, a przede wszystkim regułę najlepszych dostępnych technologii w rozumieniu art. 3 pkt 10 w związku z art. 207 ustawy oraz zasadę zanieczyszczający płaci (art. 7 u.p.o.ś.).

Organ odwoławczy wskazał również, że w stosunku do skarżącej spółki toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie wymiaru opłaty za wprowadzanie ścieków do ziemi za II półrocze 2011 r. Zostało ono zakończone decyzją Marszałka Województwa L. z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], następnie utrzymaną w mocy decyzją SKO w L. z dnia [...] marca 2015 r. [...], która jest prawomocna (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 316/15). Organy obu instancji za zasadne uznały wymierzenie opłaty podwyższonej z uwagi na niezachowanie przez skarżącą wymagań ochrony środowiska.

Organ II instancji w toku bieżącego postępowania przeprowadził również dowód z opinii biegłego w przedmiocie wprowadzania ścieków przemysłowych do środowiska przez spółkę z pomięciem urządzeń oczyszczających, datowaną na lipiec/sierpień 2017 r., sporządzoną przez M.K., a dotyczącą okresu objętego postępowaniem. Opinię biegłego organ odwoławczy uznał za spójną i rzeczową oraz spełniającą wymagania stawiane tego rodzaju dowodom, a wynikające w szczególności z przepisu art. 84 k.p.a. Organ uznał, że biegły w sposób prawidłowy wyliczył ilość w ten sposób odprowadzanych ścieków, która w I półroczu 2012 r. z terenu F. w O. za pośrednictwem kolektora krytego o średnicy 1 m i rowu melioracyjnego z wylotem w km 383,75 do rzeki B. określając ją na 27.903,4 m3 (s. 79 opinii).

Organ odwoławczy wskazał przy tym, że posiadane przez spółkę pozwolenie zintegrowane Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...], dotyczyło jedynie emisji gazów, odprowadzania ścieków do kanalizacji miejskiej oraz odprowadzania wód opadowych do ziemi, a więc skarżącej nie udzielono zezwolenia na wprowadzanie ścieków przemysłowych do ziemi. Pozwolenie zintegrowane znak: [...] natomiast umożliwiało korzystanie przez skarżącą ze środowiska w sposób, który został w nim ustalony, a zatem skarżąca nie była uprawniona do działania lub zaniechania wykraczającego poza dozwolenie wskazane w tym akcie administracyjnym. S. S.A. wprowadzała jedynie część ścieków do kanalizacji MPGK Sp. z o.o. we W. zgodnie z posiadanym pozwoleniem zintegrowanym. Okoliczności te w opinii Kolegium zostały udowodnione na podstawie dokumentów, w szczególności analiz wykonanych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz opinii sporządzonych przez biegłych powołanych w postępowaniu karnym i postępowaniu administracyjnym.

Organ w dalszej części uzasadnienia stwierdził, powołując się na art. 31 ust. 5 p.w., że wprowadzanie ścieków do ziemi to także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych do których zalicza się również rowy, z wyjątkiem kanałów oraz zbiorników, o których w art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. c p.w. Istotne jest także w niniejszej sprawie zdaniem Kolegium to, że przepis art. 39 ust. 1 pkt 3 lit. b p.w. - konstruuje zakaz wprowadzania do ziemi ścieków zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1800, z późn. zm.), a także w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 lipca 2004r. w sprawie dopuszczalnych mas substancji, które mogą być odprowadzane w ściekach przemysłowych (Dz. U. z 2004 r., Nr 180, poz. 1867).

Pierwsze ze wskazanych powyżej rozporządzeń w § 13 ust. 1 wskazuje, że ścieki oczyszczone w procesie odwróconej osmozy mogą być wprowadzane do ziemi - § 11 ust. 1 poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 137, poz. 984, z późn. zm.). Wynika z tego, iż ścieki, których wytwórcą była skarżąca spółka mogły być emitowane do ziemi po uprzednim poddaniu ich procesowi odwróconej osmozy oraz po uzyskaniu stosownego pozwolenia, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Organ odwoławczy dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego i konfrontując to z podniesionymi w odwołaniu zarzutami uznał, że w analizowanym okresie spółka nie posiadała pozwolenia statuującego możliwość wprowadzania ścieków do ziemi w sposób, jaki został przez nią zrealizowany. Jedynym sposobem w jaki ścieki z Zakładu mogły trafiać do środowiska było wprowadzanie ich do wód rzeki B. od dnia określonego w uzyskanym zezwoleniu. Taki sposób kształtowało wspomniane pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] grudnia 2013 r. na wykonanie kolektora kanalizacyjnego oraz na wykonanie na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią ciśnieniowego rurociągu kanalizacyjnego zakończonego wylotem do rzeki B. na km 384+050 jej biegu.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że z dyspozycji art. 284 ust. 1 u.p.o.ś. wynika, że podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty (w tym opłaty podwyższonej) i wnosi ją na rachunek organu właściwego. Z kolei przepis art. 288 ust. 1 pkt 2 u.p.o.ś. stanowi, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska zamieścił w wykazie zawierającym informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia - marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z wykazu. W kontekście powyższego przepisu organ odwoławczy stwierdził, że miarodajną płaszczyzną do określenia opłat za korzystanie ze środowiska mogą być wyniki kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, ale również należało dopuścić ustalenia uzyskane w toku przeprowadzonego przez organ postępowania tj. opinie biegłych.

Zgodnie z przepisem art. 292 pkt 2 u.p.o.ś. podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone o 500 % w przypadku braku wymaganego pozwolenia na pobór wód lub wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Zatem prowadzenie działalności w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi przez dany podmiot bez wymaganego pozwolenia skutkuje koniecznością naliczenia przez organ właściwy opłaty podwyższonej na podstawie w/w przepisów. Biorąc pod uwagę ustalenia organu I instancji, organ odwoławczy podzielił jego stanowisko, że w sprawie nastąpiła realizacja dyspozycji art. 276 ust. 1 u.p.o.ś. oraz, że organ I instancji zasadnie nałożył na skarżącą spółkę opłatę podwyższoną w wysokości wynikającej z obowiązujących przepisów. Organ I instancji prawidłowo wyliczył opłatę podwyższoną: [...] zł, a łączna kwota do zapłaty stanowi sumę opłaty zasadniczej i opłaty podwyższonej: [...].

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, spółka S. S.A. z siedzibą w W., zaskarżonej decyzji zarzucając:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik spraw, tj.
2. a) art. 6, 7, 77 § 4, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego sprawy i w związku z tym wydanie decyzji bez uwzględnienia specyfiki procesu produkcji papieru, w szczególności ilości odparowanej wody oraz ilości zawracanej wody do ponownej produkcji papieru, wyników postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową we W. oraz dochodzeń prowadzonych przez Komendę Powiatowej Policji we W., z których jednoznacznie wynika, iż nie jest możliwe przypisanie S. S.A. odpowiedzialności za wprowadzenie ścieków do ziemi;
3. b) art. 11 oraz 80 w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutów skarżącej do opinii powołanego w sprawie biegłego z zakresu gospodarki wodno - ściekowej mgr. inż. M.K. oraz uniemożliwieniu przez organ administracji odniesienia się do przedmiotowych zarzutów przez biegłego sporządzającego opinię, zaniechanie przez organy administracji zlecenia opinii uzupełniającej powołanemu biegłemu lub powołania innego biegłego w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości, które zostały ujawnione na gruncie sprawy, uznanie opinii biegłego z zakresu gospodarki wodno-ściekowej mgr. inż. M.K. za wyczerpującą oraz rzetelną, podczas gdy została ona sporządzona wyłącznie na podstawie dokumentów, które nie określają rzeczywistego zużycia wody oraz ilości produkowanych ścieków przez skarżącą, a ponadto biegły nie wykonał badania składu chemicznego ścieków produkowanych przez S. S.A. oraz nie uwzględnił charakterystyki procesu produkcji papieru, tj. w szczególności odparowania i zawracania ścieków produkcyjnych do ponownego wykorzystania;
4. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
5. a) art. 276 ust. 1, art. 281 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt 2, art. 292 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U. z 2017 poz. 519 z późn. zm.) poprzez ich zastosowanie, podczas gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika, iż S. S.A. wprowadzała ścieki do ziemi, a co za tym idzie nie zostały spełnione przesłanki warunkujące zastosowanie w/w norm prawnych;
6. b) art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. oraz art. 21 § 1 i § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja Podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 519) w zw. z art. 281 ust. 1 p.o.ś., poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie i dokonanie przez organ administracyjny określenia ilości wytwarzanych przez skarżącą ścieków, będących podstawą wymierzenia podwyższonej opłaty, w sposób wielokrotnie przewyższający rzeczywiste możliwości produkcyjne S. S.A. w restrukturyzacji;
7. c) art. 21 § 5 o.p. w zw. z art. 281 ust. 1 p.o.ś. poprzez jego niezastosowanie i niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wybranej przez organ metody szacowania podstawy do naliczenia podwyższonej opłaty za wprowadzenie ścieków do ziemi oraz nieprzedstawienie w decyzji uzasadnienia wyboru danej metody szacowania, co w konsekwencji uniemożliwiło skarżącej odniesienie się do niej oraz przedstawienie w niniejszej skardze ewentualnych zarzutów dotyczących skorzystania przez organ z danej metody szacowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 6 września 2018 roku, sygn. akt II SA/Lu 229/18 oddalił skargę uznając, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W uzasadnieniu wyroku, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postepowania, stanowiska organu oraz zarzutów podniesionych w skardze wniesionej przez spółkę powołując się na art. 86 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Sąd wskazał, że każdy jest zobowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa. Zasada "zanieczyszczający płaci" przybiera postać zasady konstytucyjnej, a także ogólnej zasady prawa ochrony środowiska. Na poziomie ustawowym bowiem wyrażona została ona w treści art. 7 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (zwana dalej p.o.ś., Dz. U. 2013, poz. 1232 - tekst jedn. ze zm.), zgodnie z treścią którego, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia. Zasada "zanieczyszczający płaci" wdrażana jest za pomocą szerokiego wachlarza instrumentów prawnych, z których najistotniejszymi są opłaty za korzystanie ze środowiska oraz kary pieniężne za wprowadzanie zanieczyszczeń niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu.

Dalej Sąd stwierdził, że ustalone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w kontrolowanej sprawie okoliczności faktyczne nie budzą wątpliwości i są w istocie bezsporne. Wynika z nich, że decyzją z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...], Marszałek Województwa L. udzielił pozwolenia zintegrowanego na eksploatację instalacji do produkcji papieru lub tektury o zdolności produkcyjnej ponad 20 ton na dobę, zlokalizowanej na terenie F. S. Sp. z o.o. (obecnie S. S.A.). W decyzji ustalono, że ścieki bytowe i przemysłowe z Zakładu w O. kierowane będą do kanalizacji zbiorczej, a następnie, zgodnie z umową na odbiór ścieków, do miejskiej oczyszczalni we W. eksploatowanej przez MPGK Sp. z o.o. we W. Wody opadowe i roztopowe z terenu zakładu, w myśl powołanej decyzji, odprowadzane będą zaś do kanalizacji deszczowej zakładu i przez piaskownik, którego właścicielem jest gmina W., skierowane zostaną do rzeki B..

W dniu [...] lipca 2013 r. skarżąca spółka wystąpiła do Marszałka Województwa L. z wnioskiem o zmianę obowiązującego pozwolenia zintegrowanego ważnego do dnia [...] maja 2019 r. Wniosek podyktowany był modernizacją Zakładu w O. polegającą m.in. na budowie oczyszczalni ścieków oraz planowanym odprowadzaniem oczyszczonych ścieków technologicznych i socjalno-bytowych powstających na terenie fabryki papieru S. S.A. do rzeki B. lub alternatywnie do rzeki W. Marszałek Województwa L określił w decyzji NR [...] z dnia [...] sierpnia 2013r., znak: [...], iż "warunkiem korzystania z niniejszego pozwolenia jest uzyskanie przez S. S.A. pozwolenia wodnoprawnego na budowę wylotu rurociągu kanalizacyjnego do rzeki B.". Dlatego też S. S.A. dnia [...] listopada 2013 r. złożyła wniosek o udzielenie pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie urządzenia wodnego - kolektora kanalizacji służącego do wprowadzania do wód rzeki B. w km 384+050 jej biegu ścieków przemysłowych pochodzących z terenu F. w O., należącej do S. S.A., oraz na wykonanie na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzeki B., ciśnieniowego rurociągu kanalizacyjnego zakończonego wylotem do rzeki B. w km 384+050 jej biegu. Marszałek Województwa L. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. udzielił S. S.A. pozwolenia wodnoprawnego.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że kwestionowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wydane zostały na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), zwanej dalej p.o.ś., w związku z ustawą z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015r, poz. 469), zwanej dalej p.w. Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 1 p.w., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na szczególne korzystanie z wód, rozumiane zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 37 p.w. Przepis art. 273 ust. 1 p.o.ś. wprowadził obowiązek ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska. Zgodnie natomiast z art. 274 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. wysokość opłat za korzystanie ze środowiska i administracyjnych kar pieniężnych zależy odpowiednio od ilości i jakości pobranej wody oraz od tego, czy pobrano wodę powierzchniową czy podziemną, a także od jej przeznaczenia.

Natomiast wysokość opłaty za wprowadzanie ścieków zależy, z zastrzeżeniem ust. 4, od rodzaju substancji zawartych w ściekach i ich ilości, rodzaju ścieków, a w wypadku wód chłodniczych - od temperatury tych wód (art. 274 ust. 2 p.o.ś.). Natomiast w myśl art. 276 ust. 1 p.o.ś. podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. W razie korzystania ze środowiska z przekroczeniem lub naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu lub innej decyzji podmiot korzystający ze środowiska ponosi, oprócz opłaty, administracyjną karę pieniężną (ust. 2). Na podstawie art. 292 pkt 2 p.o.ś w przypadku braku wymaganego pozwolenia podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone o 500% za pobór wody lub wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Procedurę ustalania wysokości należnej opłaty i zasad jej wnoszenia określa przepis art. 284 i następne p.o.ś.

Zgodnie z art. 284 ust. 1 p.o.ś. podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego. Marszałek województwa wyposażony został w kompetencje kontrolne.

Z uprawnień tych w niniejszej sprawie skorzystał Marszałek Województwa L. i wszczął w dniu [...] marca 2017 r. postępowanie w sprawie nienaliczenia przez podmiot opłaty za wprowadzanie ścieków do ziemi oraz braku stosowanego pozwolenia. Marszałek województwa ocenił, że korzystanie przez spółkę ze środowiska polegające na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi w I i II półroczu 2012 r. oraz w 2013 r. następowało bez pozwolenia wodnoprawnego, o które spółka wystąpiła dopiero w dniu [...] listopada 2013 r., a które uzyskała w dniu [...] grudnia 2013r.

W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji wskazując na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 roku, sygn. akt II OPS 2/11 stwierdził, że nie zachodzi w niniejszej sprawie sytuacja w niej określona uzasadniająca wyłączenie odpowiedzialności prawnej podmiotu korzystającego z środowiska za odprowadzanie ścieków mimo nie posiadania aktualnego pozwolenia wodnoprawnego w tym przedmiocie i uzasadniająca odstąpienie od wymierzenia opłat podwyższonej. Stan faktyczny, na tle którego Naczelny Sąd Administracyjny podjął powołaną uchwałę odbiega od okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził swoje stanowisko w okolicznościach sprawy, w której przyczyną braku wymaganego pozwolenia było niezałatwienie sprawy we właściwym terminie przez uprawniony organ z powodu zawinionej przez niego opieszałości. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka w ogóle nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego i tego okresu bez posiadanego pozwolenia dotyczy podwyższona opłata za korzystanie ze środowiska czyli I i II półrocze 2012 r. oraz 2013 r. Spółka ubiegała się dopiero o nowe pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi oraz na pobór wody w październiku 2013 r. Powyższa okoliczność braku pozwolenia wodnoprawnego nie jest kwestionowana przez spółkę, spółka kwestionuje natomiast sposób wyliczenia opłaty podwyższonej o 500 %.

Dalej Sąd uznał, że zaskarżone decyzje odpowiadają prawu i nie zachodzą podstawy do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Wobec tego, co zostało już stwierdzone zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie. Organ nie naruszył zasad postępowania dowodowego wynikających z ustawy Prawo ochrony środowiska, ani przepisów postępowania administracyjnego, sprawa została wyjaśniona wszechstronnie i adekwatnie do jej okoliczności. W konsekwencji nie doszło również do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego art. 276 ust. 1, art. 288 i art. 292 p.o.ś., bowiem w sytuacji braku wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego i korzystania ze środowiska bez wymaganego prawem pozwolenia, nie budzi wątpliwości konieczność zastosowania wskazanych przypisów. Wskazane wyżej przepisy prawa materialnego zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane w sprawie.

Jednocześnie w toku postępowania administracyjnego wyjaśniono w wyczerpujący sposób jej stan faktyczny, prawidłowo zgromadzono i rozpatrzono materiał dowodowy oraz w dostatecznie szczegółowy sposób uzasadniono rozstrzygnięcia organów obu instancji, czyniąc zadość dyspozycjom art. 7, 77 § 1 oraz 6 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów błędnego naliczenia ilości odprowadzanych ścieków w kontekście sąsiedztwa F. S. S.A. z przedsiębiorstwem "W." i wskazaniem, że być może ścieki wprowadziło to przedsiębiorstwo, sąd wskazał, że w stosunku do ww. przedsiębiorstwa również została wydana decyzja przez Marszałka Województwa L. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], która orzekła o wymierzeniu Z.O. nieuiszczonej opłaty podwyższonej za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi za I półrocze 2012 r. Skarga Z.O. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 108/13, który nie zakwestionował sposobu naliczenia podwyższonej opłaty przez Marszałka Województwa L. Wyrok jest prawomocny.

Odnosząc się do zarzutu niedokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, bez uwzględnienia specyfiki procesu produkcji papieru i w konsekwencji nieprawidłowo naliczonej podwyższonej opłaty Sąd wyjaśnił, że instrumenty, za pomocą których weryfikacja danych odnośnie wielkości wprowadzania ścieków do ziemi może być dokonywana, nie są ujęte w katalogu zamkniętym. W szczególności "inne dane techniczne i technologiczne", o których mowa w art. 288 ust. 2 pkt 2 p.o.ś. uznać należy za instytucję o charakterze ogólnym, dającym organom pewien zakres swobody. Jakkolwiek bowiem postępowanie administracyjne co do zasady nakłada na organy obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, to jednak obowiązek ten nie jest nieograniczony. W szczególności gdy chodzi o prowadzenie postępowania wyjaśniającego w sytuacji, gdy dotyczy to ustalenia stanu faktycznego sprawy, która - jak w tym przypadku - dotyczy stanów przeszłych.

Z oczywistych względów, organ administracji za pomocą dostępnych dowodów ustala ilość ścieków wprowadzonych do ziemi i w konsekwencji ustala nieuiszczoną opłatę. Organ administracji zatem mógł m.in. wziąć pod uwagę wyliczenia zawarte w decyzji (pozwoleniu zintegrowanym) z dnia [...]maja 2009 r., co do prognozy ilości ścieków bytowych i przemysłowych. Istotne są również wnioski wynikające z opinii biegłego inż. H.J. (marzec-czerwiec 2012 r.), który zbilansował pobór wód oraz zbilansował odprowadzane ścieki i wyliczył ilość ścieków wprowadzonych do środowiska naturalnego przez S. S.A. z pominięciem urządzeń oczyszczających. Uzyskana opinia wykazała, iż "ilość ścieków poddana oczyszczaniu wynosiła jedynie 53,6% ilości pobranej wody, a nie 90% jak wynika z wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego".

Nadto wskazał, że ewentualne większe straty na parowanie wynosiły 15%, tak więc pozostała część ścieków była wprowadzana do środowiska z pominięciem urządzeń oczyszczających, a najbardziej prawdopodobnym odbiornikiem była rzeka B. za pośrednictwem kanalizacji deszczowej. Okoliczność, że powyższa opinia była sporządzona w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową we W., które nie zakończyło się skierowaniem do sądu aktu oskarżania nie dyskwalifikuje jej wartości dowodowej.

Dalej Sąd wskazał na opinię dotyczącą wprowadzania ścieków przemysłowych do środowiska przez spółkę z pomięciem urządzeń oczyszczających (lipiec/sierpień 2017 r.), sporządzoną przez mgr inż. M.K. Słusznie w ocenie Sądu opinię biegłego organ odwoławczy uznał za spójną i rzeczową oraz spełniającą wymagania stawiane tego rodzaju dowodom, a wynikające w szczególności z przepisu art. 84 k.p.a. Wnioski końcowe opinii są szczegółowe, a autor opinii każde wyliczenie zobrazował stosownymi tabelami, a przede wszystkim przedstawił zestawienie udostępnionej dokumentacji, na podstawie której dokonał wyliczeń. Tymczasem w niniejszym postępowaniu administracyjnym skarżąca spółka nie przedłożyła dowodów, które zmieniłyby sposób dokonanego obliczenia. Argumentacja spółki, że ilość wytwarzanych ścieków, w okresie którego dotyczy zaskarżona decyzja była większa niż w okresie późniejszym z powodu zamontowania błędnie działających liczników poboru wody, które znacząco zawyżały wskazania poboru wody jest gołosłowna. Spółka po zdemontowaniu liczników nie poddała ich analizie np. producenta, który stwierdziłby wadliwość urządzenia. Liczniki poboru wody są urządzeniami, które posiadają legalizację.

O nieprawidłowości wyliczenia nie może również świadczyć wskazywana przez spółkę awaria (trzy przypadki) które nie mogą przesądzać o nieprawidłowości obliczeń na przestrzeni 1,5 roku.

Skarżąca spółka nie przedstawiła także w sprawie kontrdowodu, np. opinii biegłego, który zakwestionowałby sposób obliczenia ilości ścieków wprowadzonych do ziemi, wskazania technologiczne dotyczące produkcji papieru (np. ilości odparowywanej wody) oraz występowanie chromu w ściekach wytwarzanych przy produkcji papieru.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 21 § 5 o.p. w zw. z art. 281 ust. 1 p.o.ś. poprzez jego niezastosowanie i niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wybranej przez organ metody szacowania podstawy do naliczenia podwyższonej opłaty za wprowadzenie ścieków do ziemi oraz nieprzedstawienie w decyzji uzasadnienia wyboru Sąd podniósł, że z treści opinii i sposobu wyliczenia wynika, że biegły wyliczył odprowadzane ścieki metodą szacowania, która w realiach niniejszej sprawy najlepiej pozwoliła organowi ustalić dane niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, zbliżone się do wielkości rzeczywistych.

Bez jakiegokolwiek wpływu na wysokość i poprawność określenia przez organy obu instancji przedmiotowych opłat pozostają także, zdaniem Sądu, załączone do skargi dokumenty, ponieważ częściowo nie dotyczą one okresu objętego rozstrzygnięciami organów obu instancji, częściowo znajdują się w aktach administracyjnych. Z tego też powodu Sąd, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., oddalił wnioski dowodowe skarżącego zawarte w skardze.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna i na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła S. S.A. w restrukturyzacji w W. wnosząc na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zaskarżonych decyzji i umorzenie w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono;

1. 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik spraw, tj.
2. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77 § 4, 80 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 1257 ze zm., zwanej dalej: "K.p.a. "), poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji wydanej przez organ administracji decyzji, pomimo, iż organ ten nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i w związku z tym wydał decyzję bez uwzględnienia specyfiki procesu produkcji papieru, w szczególności ilości odparowanej wody oraz ilości zawracanej wody do ponownej produkcji papieru, możliwości produkcyjnych skarżącej, wyników postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową we W. oraz dochodzeń prowadzonych przez Komendę Powiatowej Policji we W., z których jednoznacznie wynika, iż nie jest możliwe przypisanie S. S.A. odpowiedzialności za wprowadzenie ścieków do ziemi. Dodatkowo organ administracyjny wyprowadził z materiału dowodowego zebranego w sprawie wnioski z niego niewynikające i sprzeczne ze stanem faktycznym panującym w Fabryce Papieru S. S.A. w O. Powyższe uchybienia doprowadziły do naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów oraz zasady prawdy obiektywnej;
3. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. w zw. z art. 11 oraz 80 w zw. z art. 84 k.p.a., poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że organ administracyjny prawidłowo oparł swoją decyzję na opinii biegłego z zakresu gospodarki wodno - ściekowej mgr. inż. M.K., pomimo iż organ ten nie uwzględnił zarzutów Skarżącej do opinii powołanego w sprawie biegłego, a także uniemożliwił biegłemu odniesienie się do przedmiotowych zarzutów. Organ zaniechał również zlecenia opinii uzupełniającej powołanemu biegłemu lub powołania innego biegłego w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości, które zostały ujawnione na gruncie przedmiotowej sprawy. W konsekwencji Sąd I instancji uznał opinię biegłego z zakresu gospodarki wodno- ściekowej mgr. inż. M.K. za wyczerpującą oraz rzetelną, podczas gdy została ona sporządzona wyłącznie na podstawie dokumentów, które nie określają rzeczywistego zużycia wody oraz ilości produkowanych ścieków przez Skarżącą, a ponadto biegły nie wykonał badania składu chemicznego ścieków produkowanych przez S. S.A. oraz nie uwzględnił charakterystyki procesu produkcji papieru, tj. w szczególności odparowania i zawracania ścieków produkcyjnych do ponownego wykorzystania. Powyższe uchybienie doprowadziło do naruszenia zasady swobodnej oceny oraz zasady prawdy obiektywnej;
4. c) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku skarżącej o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zestawień produkcji, poboru wody ze studni oraz ilości odprowadzonych ścieków za okres od 2012 do 2017 r. pomimo, iż przedstawiają one rzeczywiste ilości wydobywanej wody oraz produkowanych przez S. S.A. ścieków. Ponadto z niniejszych zestawień jednoznacznie wynika, że zaakceptowane przez Sąd I instancji wyliczenia organu administracyjnego rażąco odbiegają od możliwości produkcyjnych skarżącej. W konsekwencji Sąd I instancji orzekał na niepełnym materiale dowodowym, co doprowadziło do uznania, że skarżąca w I półroczu 2012 r. wprowadzała ścieki do ziemi;
5. d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez podważenie zaufania uczestnika postępowania S. S.A. w restrukturyzacji co do sposobu prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, które nastąpiło z naruszeniem zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, i polegało na zaakceptowaniu przez Sąd pierwszej instancji wydania decyzji administracyjnej w sprawie wymierzenia S. S.A. w restrukturyzacji wysokości nieuiszczonej opłaty z tytułu opłat za wprowadzenie ścieków do ziemi za I półrocze 2012 r., podczas gdy wydanie takiej decyzji było niezasadne ponieważ skarżąca nie wprowadzała ścieków do ziemi w w/w okresie;
6. e) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie zawarcie w sporządzonym przez Sąd I instancji uzasadnieniu wyroku wszystkich elementów, o których mowa w przedmiotowej normie prawnej, tj. nie odniesienia się przez Sąd do wszystkich istotnych zarzutów skargi oraz lakonicznego uzasadnienia decyzji o oddaleniu wniosku dowodowego skarżącej w przedmiocie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z zestawień produkcji, poboru wody ze studni oraz ilości odprowadzonych ścieków za okres od 2012 do 2017 r., z których wynikają rzeczywiste możliwości produkcyjne S. S.A. potwierdzające nieprawidłowość wyliczeń dokonanych przez powołanego w sprawie biegłego, a które to wyliczenia zostały uznane przez Sąd I instancji za prawidłowe. Powyższe uchybienie uniemożliwia stronie skarżącej dokonanie oceny zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie oraz wywiedzenie zarzutów skargi kasacyjnej;
7. f) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 23 § 5 o.p. w zw. z art. 281 ust.

1. 1. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że organ administracyjny nie naruszył w/w przepisów, podczas gdy organ ten ich nie zastosował i nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wybranej przez niego metody szacowania podstawy do naliczenia podwyższonej opłaty za wprowadzenie ścieków do ziemi, oraz nie przedstawił w przedmiotowej decyzji uzasadnienia wyboru danej metody szacowania, co w konsekwencji uniemożliwiło Skarżącej odniesienie się do niej oraz przedstawienie w niniejszej skardze ewentualnych zarzutów dotyczących skorzystania przez organ z danej metody szacowania;
2. g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z zarzutów skargi jak i materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynikało, że skarga jest uzasadniona, a zatem celowe było wydanie przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę;
3. 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
4. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust 1, 281 ust. 1, 288 ust. 1 pkt. 2, 292 pkt. 2 Prawo ochrony środowiska poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika, iż S. S.A. wyprowadzała ścieki do ziemi, a co za tym idzie nie zostały spełnione przesłanki warunkujące zastosowanie w/w norm prawnych;
5. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 288 ust. 1 pkt 2 Prawo ochrony środowiska oraz art. 21 § 1 i § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja Podatkowa w zw. z art. 281 ust.

1. 1. Prawo ochrony środowiska, poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie i dokonanie przez organ administracyjny określenia ilości wytwarzanych przez Skarżącą ścieków, będących podstawą wymierzenia podwyższonej opłaty, w sposób wielokrotnie przewyższający rzeczywiste możliwości produkcyjne S. S.A. w restrukturyzacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

W świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., co oznacza, że sprawa mogła być rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach określonych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Granicami skargi kasacyjnej są przytoczone przez skarżącego podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie.

Podstawy skargi kasacyjnej zostały określone w art. 174 p.p.s.a., w myśl którego skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt. 1), jak i na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego.

Sformułowane w skardze zarzuty kasacyjne nawiązują do obu podstaw kasacyjnych, przewidzianych art. 174 p.p.s.a., tj. wnosząca skargę kasacyjną zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt 1), jak i naruszenie przepisów procesowych (pkt 2). To z kolei nakazuje, przy uwzględnieniu treści i sensu regulacji przewidzianej w art. 188 p.p.s.a., co do zasady, w pierwszej kolejności zbadanie zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania a następnie (w przypadku stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia proceduralnego), zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej w zakresie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 4, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. nieusprawiedliwione jest twierdzenie skarżącej kasacyjnie, aby Sąd Wojewódzki nie przeprowadził należycie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w zakresie dotyczącym zarówno odprowadzania przez skarżącą ścieków bytowych i przemysłowych do rzeki B. jak i ilości tych ścieków tam odprowadzonych wbrew warunkom określonym w decyzji Marszałka Województwa L. z dnia [...] maja 2009 roku zezwoleniu zintegrowanym, zgodnie z którym winny one być odprowadzane do miejskiej oczyszczalni ścieków we W., a do której faktycznie odprowadzano tylko część. W rozpoznawanej sprawie należy podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, że zaskarżona decyzja poprzedzona została prawidłowymi ustaleniami poczynionymi na podstawie dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym, a ich ocena nie narusza dyspozycji art. 80 k.p.a. Dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego, zasadnie uznał Sąd I instancji, że organy administracyjne orzekające w sprawie, podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), oraz w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały zgromadzony materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia powołanych wyżej przepisów oraz art. 77 § 4 k.p.a. można zatem uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

W szczególności za nieskuteczną należało uznać próbę podważenia wiarygodności i rzetelności opinii biegłego mgr inż. M.K. - biegłego z zakresu gospodarki wodno- ściekowej w zakresie faktycznej ilości ścieków bytowych i przemysłowych pochodzących z procesu produkcji papieru w pierwszym półroczu 2012 roku, w tym odprowadzonych zgodnie z pozwoleniem zintegrowanym do miejskiej oczyszczalni ścieków we W. oraz do rzeki B. Zasadnie Sąd I instancji przyjął za organami administracyjnymi, że opinia ta była zasadniczym dowodem pozwalającym poczynić istotne do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne sprawy. Jak wynika z treści opinii podstawą do poczynionych w niej ustaleń dotyczących ilości ścieków odprowadzonych przez skarżącą spółkę do rzeki B. były nie tylko dane wynikające z decyzji Wójta Gminy W. z dnia z dnia [...] sierpnia 2008 roku w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia, w tym w załączniku do tej decyzji zawierającego jego charakterystykę, decyzji Marszałka Województwa L. z dnia [...] maja 2009 roku odnośnie pozwolenia zintegrowanego na eksploatację instalacji do produkcji papieru nakazujące kierowanie ścieków bytowych i produkcyjnych do miejskiej oczyszczalni we W. ale również wszystkie protokoły z przeprowadzonych kontroli przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w L. na terenie prowadzonej przez spółkę fabryki papieru w okresie od stycznia 2012 roku do grudnia 2014 roku oraz sprawozdania z badań dotyczących próbek ścieków z studzienki przepływowej i wylotu kolektora do rzeki B. przeprowadzonych w tym samym okresie.

Nadto uwzględniono dane wynikające z dokumentów wystawionych przez Gminny Zakład Komunalny we W., w tym faktur dla fabryki papieru dokumentujących ilość ścieków oprowadzony przez stronę do czyszczalni. Wbrew twierdzeniom skarżącej uwzględniono również dokument sporządzony przez L.G. – pracownika skarżącej spółki przedstawiający zestawienie produkcji, poboru wody ze studni oraz ilości odprowadzonych ścieków za rok 2012. Biegły przedstawił w sporządzonej opinii wszystkie dokumenty, w tym wyżej wskazane w oparciu o które poczynił ustalenia dotyczące ostatecznego ustalenia ilości odprowadzonych przez spółkę ścieków do rzeki B. z pominięciem oczyszczalni ścieków oraz przedstawił w sposób czytelny przeprowadzone w tym zakresie obliczenia. Wbrew twierdzeniom podniesionym w skardze kasacyjnej brak jest podstaw do zakwestionowania przyjętej przez biegłego do analizy zmierzającej do ustalenia rzeczywistej ilości ścieków powstałych na etapie produkcji papieru ustalenia, iż w całym 2012 roku spółka pobrała z własnych studni 155642 m3 wody.

Sama strona w toku postępowania administracyjnego twierdziła, że zainstalowane przy studniach liczniki poboru wody wskazały w tym okresie taką ilość pobranej do produkcji papieru wody. Taką ilość pobranej wody z tych źródeł wody wskazał również w sporządzony zestawieniach wskazany już wyżej pracownik spółki L.G. Spółka nie wykazała, wbrew twierdzeniom podnoszonym zarówno w skardze jak i w skardze kasacyjnej, że wskazania te były błędne, zawyżone z uwagi na wadliwie działające wodomierze co miało być rzekomą przyczyną ich wymiany w 2014 roku. O błędnych wskazaniach pobranej wody do procesu produkcji papieru wodomierzy w 2012 roku, nie może przemawiać sam fakt stwierdzenia ich awarii w marcu 2014 roku. W szczególności skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby liczniki były poddane w tym zakresie badaniom i ich ewentualnych wyników. Sam fakt ich wymiany i to po okresie objętym kontrolą nie może stanowić podstawy do przyjęcia takich ustaleń.

Nie bez znaczenia dla oceny zachowania strony jest okoliczność, że w tym okresie z uwagi na przeprowadzane kontrole, ich przedmiot, działania właściciela zakładu garbarni skór, o którym wspomina w skardze kasacyjnej powinna być świadoma znaczenia tych okoliczności co do ustalenia faktycznej ilości i sposobu odprowadzanych ścieków przez stronę.

Podobnie należy odnieść się do zarzutu bezzasadnego oparciu się przez biegłego przy określeniu ilości ścieków odprowadzanych przez skarżącą kasacyjnie w pierwszej połowie 2012 roku na danych wynikających z decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2008 roku w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia. Nadmienić należy, że dane zawarte w charakterystyce przedsięwzięcia stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji stanowiły podstawę do obliczenia wskaźnika zużycia pobranej wody na jedną tonę wyprodukowanego papieru, który to wskaźnik stanowił jedną z wielu danych, w oparciu o które biegły wyliczył ogólną ilość odprowadzonych w danym okresie ścieków czyli łącznie do oczyszczalni ścieków i do rzeki B. Biegły porównał w ten sposób wyliczony wskaźnik również do wskaźników wynikających z danych wskazanych przez stronę dotyczących poboru wody, wielkości produkcji i odprowadzonych ścieków do oczyszczalni ścieków w 2013 roku.

Wyznaczając dany wskaźnik jak wynika z treści opinii biegły uwzględnił również ilość wody zużytej w procesie suszenia papieru wody pomniejszając o tą wielkość ilość ścieków technologicznych odprowadzonych do oczyszczalni biologicznej (strona 71 opinii). Podnosząc w granicach zarzutu kwestie braku uwzględnienia przez biegłego w swoich wyliczeniach rzeczywistej ilości odparowanej wody w procesie produkcji oraz ilości wody ponownie wykorzystywanej w procesie produkcji papieru strona ograniczyła się jedynie do tak ogólnie wskazanych zarzutów nie wskazując jednocześnie na dane wskazujące na wielkość tych "zjawisk"- ilości wody odparowanej czy też ponownie wykorzystywanej w procesie produkcji, dokumentując jednocześnie dane poprzez przedstawienie konkretnych dowodów. Tak postawiony zarzut nie daje podstawy do oceny czy przyjęte przez biegłego założenia przy obliczaniu ilości odprowadzanych ścieków faktycznie nie są wiarygodne lub co najmniej wymagają dalszego wyjaśnienia.

Nadmienić należy, że w sporządzonej opinii biegły opisał powyższe elementy związane w procesem produkcji papieru, a tym samym brak jest podstaw, że nie zostały one uwzględnione przy jej sporządzaniu, w tym przy obliczaniu ilości ścieków powstałych w procesie produkcji papieru, następnie odprowadzonych czy to do oczyszczalni ścieków czy też do rzeki B. Zgromadzony materiał dowodowy pozwala również na przyjęcie, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, za wiarygodne ustalenie, że strona w pierwszym półroczu 2012 roku odprowadzała wbrew postanowieniom decyzji Marszałka Województwa L. z dnia [...] maja 2009 roku w sprawie udzielenia pozwolenia zintegrowanego część ścieków przemysłowych pochodzących z procesu produkcji papieru do rzeki B., które w całości winne być odprowadzane do oczyszczalni ścieków. Powyższa okoliczność została w sposób wyczerpujący opisana również w opinii sporządzonej przez biegłego M.K. (pkt V opinii).

Biegły przedstawiając w tym przedmiocie swoje ustalenia miał na uwadze nie tylko protokoły kontroli przeprowadzonych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] kwietnia 2021 roku, z [...] lipca 2013 roku. Przeanalizował również twierdzenia jednego z pracowników strony biorącego udział w oględzinach przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2017 roku na terenie fabryki papieru tj. L.G., który stwierdził między innymi, że w okresie od [...] października 2013 roku do [...] grudnia 2013 roku ścieki przemysłowe w postaci wód pochłodniczych odprowadzane były układem odprowadzania wód opadowych i roztopowych do rzeki. Znajduje to potwierdzenie w sposób pośredni w braku zgodności między ilością ścieków faktycznie odprowadzonych do oczyszczalni ścieków wynikającą z danych udzielonych przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. we W., które to dane nie były przez stronę kwestionowane, a ilością ścieków faktycznie wytworzonych przez stronę w procesie produkcji papieru obliczoną przez biegłego.

Powyższe ustalenia wynikające z opinii biegłego nie dają podstaw do przyjęcia, że w zakładzie strony nastąpiło przedostawanie się do kanału burzowego ścieków przemysłowych jedynie w wyniku awarii, co miało miejsce na przełomie marca/kwietnia 2012 roku. Strona w skardze podniosła, że awaria ta wystąpiła między godziną 22 a 23 dnia [...] marca 2012 roku. Trudno więc przyjąć, że aż taka duża ilość ścieków miałby się wydostać z obiegu zamkniętego w tak krótkim okresie czasu, przy uwzględnieniu ilości wyprodukowanej w całym I połowie 2012 roku papieru. Nie może być uznany za skuteczne zakwestionowanie przez stronę powyższego ustalenia fakt stwierdzenia występowania związku chromu, który to pierwiastek nie występuje w procesie produkcji papieru, a jedynie występuje w produkcji prowadzonej w położonego w pobliżu zakładu przemysłu skórzanego. Wskazać należy, że obok tego pierwiastka stwierdzono występowanie innych związków powstających również w trakcie procesu produkcji papieru, których to ustaleń strona nie zakwestionowała.

Nadto nadmienić należy, że toczyło się również z udziałem właściciela zakładu przemysłu skórzanego postępowanie administracyjne zakończone wymierzeniem mu opłaty podwyższonej za wprowadzanie ścieków do wód za I półrocze 2012 roku. W realiach niniejszej sprawy wprowadzenie ścieków technologicznych do wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego przez jeden podmiot nie wyklucza takiego samego działania ze strony innego.

Odnośnie zarzutu braku uwzględnienia przez organy, a tym samym przez Sąd I instancji wyników postepowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową we W. oraz dochodzeń prowadzonych przez Komendę Powiatową Policji we W., z których ma zdaniem strony wynikać, iż nie jest możliwe przypisanie stronie odpowiedzialności za wprowadzanie ścieków wskazać należy, że do akt sprawy dołączono opinię sporządzoną przez biegłego H.J. na zlecenie Prokuratora Prokuratury Rejonowej we W., której przedmiotem było udzielenie odpowiedzi na pytania związane z oddziaływaniem na środowisko naturalne ścieków odprowadzanych z pominięciem urządzeń do ich oczyszczania zarówno przez fabrykę papieru jak i zakład garbarski.

Wskazać należy, że w opinii tej nie wykluczono możliwości odprowadzania ścieków produkcyjnych przez stronę do rzeki z naruszeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego. Wręcz przeciwnie biegły ten stwierdził, iż są podstawy do uznania, że miało miejsce odprowadzanie przez stronę bez wymaganego pozwolenia odpowiednich organów ochrony środowiska w okresie maj- listopad 2011 roku do rzeki B. Nie ma jednak podstaw do uznania by sytuacja ta spowodowała zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub zniszczenia w świecie roślinnym lub zwierzęcym, tym bardziej w znacznych rozmiarach. Brak możliwości przypisania odpowiedzialności karnej osobie fizycznej za konkretny delikt karny nie przesądza o braku podstaw do przyjęcia, że określony podmiot odprowadzał ścieki z naruszeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego. Inny jest cel prowadzonego postępowania karnego a inny w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, a tym samym inny jest zakres niezbędnych ustaleń jakie należy poczynić do rozstrzygnięcia tych spraw. Nadmienić nadto należy, że sporządzona opinia przez w/w biegłego dotyczyła okresu poprzedzającego 2012 rok.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 11 oraz art. 80 i art. 84 k.p.a. dotyczący zaakceptowania błędnej oceny przez organy przeprowadzonego dowodu z opinii sporządzonej przez biegłego M.K. Wskazać należy, że dowód ten podlega ocenie jak każdy inny dowód w ramach swobodnej oceny dowodów. Zakwestionowanie wartości dowodowej opinii biegłego może nastąpić przez podniesienie zarzutu naruszenia zasady swobody oceny dowodów, oparcia ustaleń faktycznych na opinii zawierającej błędy logiczne, niekompletnej, wewnętrznie sprzecznej, niejasnej. Biegłym może być osoba dysponująca wiadomościami specjalnymi, każdy kto ma specjalistyczną wiedzę niezbędną do ustalenia istotnych do rozstrzygnięcia danej sprawy okoliczności. Z istoty tego dowodu wynika, że musi on zawierać uzasadnienie, które pozwoli dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków bez konieczności wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej.

Opinia biegłego musi być przejrzysta, jasna i nie może zawierać sprzeczności, musi stanowić logiczną całość. Biegły winien zatem wskazać i wyjaśnić przesłanki, które doprowadziły do przedstawionych konkluzji. Jednocześnie stwarza to po stronie kwestionującej wartość dowodową opinii szczególne w tym zakresie wymagania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie doszło do skutecznego podważenia opinii biegłego. Skarżąca nie wykazała w skardze kasacyjnej dlaczego uważa, że opinia biegłego M.K. nie jest rzetelna i nie jest oparta na prawdziwych weryfikowalnych danych, nie uprawdopodobniła, że poglądy w niej wyrażone są błędne. Przede wszystkim podkreślić należy, że sporządzająca kwestionowaną przez stronę opinię osoba jest nie tylko osobą posiadającą wyższe wykształcenie, ale także biegłym z zakresu gospodarki wodno-ściekowej, a więc posiada stosowne przygotowanie zawodowe do sporządzania opinii w sprawach jak niniejsza.

Biegły w obszernej opinii po zaprezentowaniu całego zgromadzonego materiału dowodowego przedstawił wszystkie zagadnienia dotyczące przedmiotu sporu, w tym okoliczności wskazujące na odprowadzanie części ścieków technologicznych w I połowie 2012 roku do rzeki B., metodę wyliczenia ilości w ten sposób odprowadzanych ścieków, przy uwzględnieniu danych możliwych do ustalenia w niniejszej sprawie i jakie posiadał do dyspozycji organ administracji. Przedstawione przez biegłego w następstwie tak przeprowadzonej analizy wnioski należy uznać za trafne, logiczne, spójne zawierające oparcie w pozostałym materiale dowodowym zgromadzonym przez organy administracji publicznej.

Należy podkreślić, że charakter sporu wymagał do jej rozstrzygnięcia wiedzy specjalistycznej, co uzasadniało przeprowadzenie powyższego dowodu. Skarżąca kasacyjnie podejmując próbę podważenia wiarygodności tego dowodu opierała się jedynie na własnych stwierdzeniach czy nie znajdujących potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, czy też nie pozwalającym na wyciągnięcie przedstawionych przez nią wniosków, stojących w sprzeczności z wnioskami opinii. Nie poparła ich konkretnymi dowodami. Dotyczy to między innymi kwestii ilości wody odparowywanej w procesie produkcji papieru w zakresie nie uwzględnionym przez biegłego (kwestię tą biegły jak już wyżej wskazano w opinii opisał), czy też ilości ścieków technologicznych ponownie wykorzystywanych przy procesie produkcji papieru, a tym samym nie podlegających odprowadzeniu. Na uwagę zasługuje fakt, że biegły wykorzystał dane wynikające z decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2008 roku w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań planowanego przedsięwzięcia przede wszystkim do określenia wskaźnika zużycia pobranej wody do produkcji jednej tony papieru, konfrontując tak obliczony wskaźnik z danymi wynikającymi z zgromadzonego materiału dowodowego, a następnie zastosował go przy dalszych obliczeniach dotyczących ilości powstałych w toku produkcji odpadów ścieków podlegających odprowadzeniu.

Trudno więc przyjąć, aby ustalenia biegłego w tym zakresie były dowolne, nie znajdujące potwierdzenia w pozostałym materiale dowodowym. Dane, w oparciu o które zdaniem skarżącej biegły winien wskaźnik ten wyliczyć, znajdujące się w decyzji Marszałka Województwa L. z dnia [...] maja 2008 roku, na mocy której udzielono pozwolenia zintegrowanego dotyczą produkcji papieru lub tektury o zdolności produkcyjnej powyżej 20 ton na dobę i określają maksymalny średni pobór wody podziemnych z dwóch studni wierconych. W żaden sposób z tych danych nie można wyliczyć wskazanego wyżej wskaźnika. Nie pozwalają one przede wszystkim na powiązanie ilości zużytej wody z wielkością produkcji. Obliczony w oparciu o te dane wskaźnik byłby znacznie niższy niż wskazuje biegły, jednak nie znajdujący poparcia w pozostałym materiale dowodowym, w szczególności w ilości wody faktycznie pobranej w 2012 roku.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku dowodowego skarżącej o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zestawień produkcji, poboru wody ze studni oraz ilości odprowadzanych ścieków za okres od 2012 do 2017 roku. Celem przeprowadzenia przez sąd w oparciu o wspomniany przepis dowodów nie jest dokonywanie ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Dowody przeprowadzane w warunkach art. 106 § 3 p.p.s.a. są jedynym z instrumentów umożliwiających ocenę, czy organy administracji państwowej ustaliły stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2020 roku sygn. akt II OSK 1684/18).

W okolicznościach niniejszej sprawy, brak wątpliwości Sądu I instancji co do tego, że postępowanie dowodowe przed organami administracji zostało przeprowadzone prawidłowo, oznacza w konsekwencji brak przesłanek do przeprowadzenia dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Nadto wskazać należy, że w aktach sprawy administracyjnej znajdowały się zawnioskowane przez stronę do przeprowadzenia w trybie art. 106 § 3 dowody tj. zestawienie produkcji, poboru wody oraz ilości odprowadzanych ścieków za lata za okres od 2012 do 2017 roku (k. 402- 425 akt sprawy administracyjnej).

Natomiast dokument w postaci protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2013 roku na terenie zakładu spółki przez Urząd Marszałkowski Województwa L. w zakresie przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w związku z eksploatacją instalacji produkcji papieru nie zawiera istotnych danych związanych z przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, w szczególności różnic między ilością ścieków technologicznych faktycznie wytworzonych przy procesie produkcji papieru w I półroczu, a odprowadzonych zgodnie z pozwoleniem zintegrowanym do oczyszczalni ścieków. Stwierdzenie, że ścieki bytowe i produkcyjne były w latach 2010-2012 odprowadzane do oczyszczalni ścieków, bez dokonania i przedstawienia określonych w tym zakresie obliczeń nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy, albowiem nie odpowiada na pytanie czy wszystkie ścieki w ujęciu ilościowym były do tej oczyszczalni odprowadzane.

Natomiast sprawozdania finansowe za lata 2016 i 2017 w związku z tezami na poparcie których dowód z tych dokumentów miał być przeprowadzony nie dotyczy istoty sporu w niniejszej sprawie, a jedynie miały uzasadniać spełnienie przesłanek niezbędnych do wydania na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. rozstrzygnięcia co do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie uzasadnić wniosek o przyznanie pomocy prawnej w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych, które to wnioski w skardze wniesionej do sądu I instancji zostały złożone.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę, w tym dlaczego podniesione w skardze zarzuty uznał za pozbawione uzasadnienia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał w sposób zwięzły przesłanki, które stanowiły podstawę oddalenia wniosku o przeprowadzenie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z wskazanych w skardze dokumentów. Podkreślić należy, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje w niniejszej sprawie podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 23 § 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa, w zw. z art. 281 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu dokonał oceny zarzutu podniesionego w skardze, a dotyczącego braku wskazania w decyzji jaką metodą dokonano naliczenia podwyższonej opłaty za wprowadzanie ścieków do ziemi (strona 29-30 uzasadnienia).

Tak samo za nieuzasadniony należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 23 § 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, do którego to przepisu pośrednio odsyła art. 281 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko dopuszczające zastosowanie metody szacunkowej jako wynikającej z interpretacji przepisu art. 288 ust. 2 pkt 2 Prawa ochrony środowiska, przy uwzględnieniu zasady ogólnej zawartej w art. 7 ustawy (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2013 r., II OSK 1607/11, Lex nr 1341545). Zgodnie z art. 7 Prawa ochrony środowiska - kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia, czyli inaczej "zanieczyszczający płaci". Jest to jedna z najstarszych zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, która ma zastosowanie na gruncie prawa międzynarodowego i wspólnotowego.

Brak określenia we własnym zakresie przez stronę opłaty za odprowadzanie ścieków technologicznych wbrew warunkom pozwolenia zintegrowanego tj. do rzeki B. i brak dokumentów pozwalających ustalić rzeczywistą ich ilość (odczyty z liczników), musiało prowadzić do jej ustalenia poprzez zastosowanie określonej metody oszacowania, tak aby nie uchybić zasadzie ogólnej z art. 7 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Wspomniany wyżej przepis art. 23 § 3 pkt 1-6 Ordynacji podatkowej wymienia określone metody oszacowania podstawy opodatkowania). Metody oszacowania wymienione w art. 23 § 3 pkt 1-6 Ordynacji podatkowej służą, co do zasady, określaniu podstawy opodatkowania. Dlatego zastosowanie niektórych z tych metod dla określenia opłaty za korzystanie ze środowiska z konieczności jest ograniczone i musi uwzględniać specyfikę działalności przedsiębiorstwa, z którą związane jest korzystanie ze środowiska.

Jednocześnie w myśl art. 23 § 4 Ordynacji podatkowej - w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy nie można zastosować metod, o których mowa w § 3, organ może w inny sposób oszacować podstawę opodatkowania. Za trafną należało uznać ocenę Sądu I instancji, że w sprawie niniejszej zachodził podstawy do oszacowania ilości odprowadzonych ścieków technologicznych w I półroczy metoda szacunkowa – w sposób przedstawiony przez biegłego w sporządzonej opinii. Być może istotnie - jak zarzuca skarżąca Spółka - Sąd nie wyjaśnił w sposób szczegółowy jakie kryteria przemawiają za uznaniem, że mamy do czynienia ze szczególnym przypadkiem, o którym mowa w art. 23 § 4 Ordynacji podatkowej, to jednak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy lakoniczność uzasadnienia Sądu I instancji w tym zakresie nie miała wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wbrew twierdzeniom strony przedstawiona przez biegłego metoda wyliczenia części ścieków odprowadzanych przez stronę do rzeki B. zamiast zgodnie z pozwoleniem zintegrowanym do oczyszczalni ścieków pozwalała w sposób najbardziej zbliżony do rzeczywistości ustalić tą wielkość.

Biegły opierał się przede wszystkim na ustalonej wielkości produkcji papieru w 2012 roku, ilości pobranej wody na cele produkcyjne w tym okresie przez stronę i w oparciu o te podstawowe dane odpowiadające w tym zakresie danym rzeczywistym obliczył ogólną ilość ścieków, który to sposób wyliczenia przedstawił w opinii, a następnie odniósł tą wielkość do rzeczywistej ilości ścieków odprowadzonych przez stronę zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym do oczyszczalni ścieków, którą to wielkość również ustalono w oparciu o dane przedstawione przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji we W., a więc również wielkości rzeczywistej. W ten sposób obliczoną ilość ścieków podzielił na I i II półrocze 2012 roku proporcjonalnie do wielkości produkcji w tych okresach również ustaloną w oparciu o dane rzeczywiste. Ponieważ biegły w sposób szczegółowy opisał w sporządzonej opinii metodę oszacowania, przedstawiając jednocześnie przeprowadzone obliczenia strona miała zapewnioną możliwość kontroli tej metody, w tym czy zapewnia ona ustalenie ilości odprowadzonych ścieków w I półroczu 2012 roku z pominięciem oczyszczalni ścieków w sposób jak najbardziej zbliżony do rzeczywistej ich ilości.

Jest rzeczą oczywistą, że z uwagi na brak opomiarowania rejestrującego faktyczną ilości ścieków odprowadzanych do rzeki oraz fakt, że obliczenia dotyczą okresu przeszłego wyliczenia te opierają się na określonym stopniu prawdopodobieństwa, określają tą ilość w sposób przybliżony.

Analiza akt sprawy administracyjnej nie pozwala na przyjęcie, że organy administracji prowadziły postępowanie w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania określonej w art. 8 k.p.a. Nie może uzasadniać naruszenia powyższej zasady samo wydanie przez organ administracyjny decyzji, którą kwestionuje strona.

Odnośnie podniesionego zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 151 p.p.s.a., w oparciu o który Sąd oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, wskazać należy, że jest to przepis wynikowy. Stanowi on podstawę oddalenia skargi w razie jej nieuwzględnienia.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wyjaśnić na wstępie, że uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w jej uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany.

Zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego tj.: art. 276 ust. 1, art. 282 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt 2, art. 292 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska strona upatruje w braku wykazania przez organ odprowadzania ścieków technologicznych powstałych w procesie produkcji papieru do rzeki w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji tj. w I półroczu 2012 roku. Tym samym nie posiada on usprawiedliwionych podstaw wobec dokonania ustaleń faktycznych, z których wynika, że strona cześć ścieków odprowadzała w tym okresie nie do oczyszczalni ścieków, a do rzeki. Stan faktyczny odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie wskazanych przepisów, w szczególności w art. 276 ust. 1, art. 282 ust. 1 oraz art. 292 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, co uzasadniało ich zastosowanie.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia przepisów art. 288 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 21 § 1 i § 3 ustawy Ordynacja podatkowa w zw. art 282 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Naruszenie powyższych przepisów strona wnosząca skargę kasacyjną upatruje w bezzasadnym uznaniu przez organ, że w protokołach kontroli przeprowadzonych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska znajdują się dane określające ilość rzeczywiście produkowanych przez skarżącą ścieków, a tym samym nie mogą stanowić podstawy do ich wyliczenia, a sporządzona opinia przez biegłego M.K. nie jest rzetelna i w wielu miejscach sprzeczna ze sobą, nie uwzględnia innych dowodów przeprowadzonych przez inne organy takie jak Prokuratura Rejonowa we W. wykluczające odpowiedzialność karną osób zarządzających fabryką papieru za nielegalne odprowadzanie ścieków.

Nadto strona upatruje naruszenia tych przepisów poprzez nie wybranie właściwej metody pozwalającej oszacować ilość odprowadzanych ścieków w sposób najbardziej zbliżony do stanu rzeczywistego. Zastosowana przez biegłego metoda doprowadziła do zawyżenia tej istotnej do rozstrzygnięcia sprawy wielkości (dwukrotnie). Kwestie te były już omawiane w ramach podniesionych zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów postepowania w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 4 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 23 § 5 Ordynacji podatkowej i w zw. z art. 281 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Wysokość podwyższonej opłaty za korzystanie środowiska wyliczono w oparciu o ustalenia i obliczenia zawarte w opinii biegłego M.K., a przedstawiona w niej metoda oszacowania ilości ścieków odprowadzonych przez stronę do rzeki zapewniła realizację odtworzenia stanu faktycznego w sposób najbardziej zbliżony do rzeczywistości.

Wobec tak postawionego zarzutu naruszenia w/w przepisów prawa materialnego (strona błędnie wskazała na art. 288 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, a winno być art. 288 ust. 2 pkt 2 na co wskazuje zacytowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej treść właśnie tego przepisu), brak jest również podstaw do jego uwzględnienia.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalono.