Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, postanowieniem z dnia 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1051/21, odrzucił skargę Prezydenta [...], na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), z uwagi na brak jego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2021 r. w sprawie kierunków działania Prezydenta Miasta w obszarach miejskiej gospodarki odpadami oraz zaopatrzenia w ciepło.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., dalej "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Stosownie natomiast do art. 50 § 1 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.
Organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w tych przepisach, do zaskarżania uchwał rady gminy. Wbrew stanowisku skarżącego źródłem takiego interesu nie jest (i być nie może) art. 30 ust. 1 u.s.g. Relacja pomiędzy organem uchwałodawczym i wykonawczym gminy ma charakter ustrojowy i nie stanowi podstawy do przyjęcia, że wójt posiada własny i skonkretyzowany interes prawny do korzystania ze środka przewidzianego w art. 101 ust. 1 u.s.g. Jak wskazał NSA w postanowieniu z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. I OSK 1584/09: "W przypadku wystąpienia ewentualnych rozbieżności w stanowiskach obu organów mogą one rozstrzygać ewentualne spory w drodze prawem przewidzianej, tj. na przykład wystąpienia do wojewody o podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego, natomiast nie jest dopuszczalna droga skargi do sądu administracyjnego".
Na powyższe postanowienie skargę kasacyjną złożył Prezydent [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:
- 1. art. 7 w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 165 w zw. z art. 169 konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, które doprowadziło Sąd do pozbawienia skarżącego konstytucyjnej możliwości wykonywania zadań zgodnie z przepisami prawa, poprzez doprowadzenie do stanu, w którym organ wykonawczy gminy będzie zmuszony wykonać uchwałę organu stanowiącego sprzeczną z prawem;
- 2. art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że Prezydent [...] nie posiada interesu prawnego do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej [...];
- 3. art. 30 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten nie jest źródłem interesu prawnego dla skarżącego jako organu wykonawczego gminy, stanowiącego podstawę zaskarżenia uchwały rady gminy oraz przyjęcie, że ze względu na jego ustrojowy charakter nie stanowi podstawy do przyjęcia, że wójt posiada własny i skonkretyzowany interes prawny do złożenia skargi;
- 4. art. 1 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nie poddanie analizie zagadnienia interesu prawnego jako odnoszącego się do członków wspólnoty lokalnej;
- 5. art. 50 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez uznanie, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego wnoszącego skargę wskutek błędnego przyjęcia, że nie posiada on interesu prawnego, podczas gdy przepis prawa materialnego – art. 30 ust. 1 u.s.g. nakazuje skarżącemu, jako organowi wykonawczemu gminy, wykonywać uchwały podjęte przez organ stanowiący gminy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska [...] wniosła o umorzenie postępowania ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega zatem oddaleniu.
Istota sporu sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy wójt (prezydent), jako organ wykonawczy gminy ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały rady gminy (organu stanowiącego gminy). Zdaniem skarżącego kasacyjnie, istnieje taka możliwość, a podstawę prawną do złożenia skargi na uchwałę rady gminy stanowi art. 30 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. Z takim poglądem nie można się zgodzić.
Stosownie do postanowień art. 30 ust. 1 u.s.g. wójt gminy wykonuje uchwały rady gminy, a po myśli art. 30 ust. 3 u.s.g. w realizacji zadań własnych wójt gminy podlega wyłącznie radzie gminy. Przepisy te określają zatem obowiązki i zarazem kompetencje organu wykonawczego gminy. Odnoszą się do wzajemnych relacji między organem stanowiącym i kontrolnym, a organem wykonawczym w gminie. Z przepisów tych nie można wywodzić interesu prawnego wójta (prezydenta) do zaskarżenia uchwały rady gminy. Podkreślić należy, że wójt (prezydent) jako organ wykonawczy gminy w myśl art. 31 u.s.g. kieruje sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Posiada prawem przyznane mu zadania i w zakresie ich realizacji działa jako organ administracji publicznej. Oznacza to, że wykonywanie przydzielonych mu zadań jest jego obowiązkiem związanym z koniecznością przestrzegania norm prawnych. Wójt (prezydent), jako organ wykonawczy gminy, nie posiada własnego interesu prawnego, który wymagałby ochrony prawnej.
Zgodnie z treścią art. 101 ust.1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W oparciu o treść powyższego przepisu legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego" i wymaga stwierdzenia istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. O istnieniu interesu prawnego można mówić wówczas, gdy istnieje przepis prawa, z którego można wywieść dla danego pomiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny powinien zatem być osobisty, własny, indywidualny i bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej skarżącego. Składający skargę musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną chronioną prawem sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Konieczną przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego.
Dla skuteczności skargi na uchwałę w sprawie kierunków działania Prezydenta (...), wójt (prezydent) musiałby wykazać, że uchwała narusza jego interes prawny, tzn. wpływa w sposób bezpośredni na jego sferę prawną, tj. zakres posiadanych praw i obowiązków. Stwierdzenie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały rady gminy w sprawie kierunków działania Prezydenta (...), wymaga zatem uznania, że istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między tą uchwałą, a sytuacją prawną wójta (prezydenta). Związek ten musiałby polegać na tym, że podjęcie uchwały wpływałoby bezpośrednio, w sposób prawem określony, na sytuację prawną, a nie tylko faktyczną, wójta (prezydenta). Z treści skargi, jak również skargi kasacyjnej wynika wprost, że została wniesiona przez Prezydenta działającego jako organ wykonawczy Gminy w celu obrony interesu publicznego prezydenta, a nie w celu obrony własnego, osobistego interesu prawnego osoby piastującej funkcję organu wykonawczego gminy (prezydenta).
Skoro konieczną przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. Przy takiej definicji interesu prawnego i legitymacji skargowej z art. 101 u.s.g. należy wywieść, że wójt (burmistrz czy prezydent miasta), będący organem gminy, nie ma legitymacji do skarżenia uchwały rady tej gminy. Organy gminy nie mają własnego interesu prawnego w toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie odnosi się do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy (vide postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., II GSK 38/14).
Dodatkowo podkreślić należy, iż uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem (a taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Prezydenta) nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.
Mając zatem na uwadze, że skarga została wniesiona przez Prezydenta Miasta jako organu wykonawczego Gminy, który – jako organ gminy – nie posiada wymaganego w art. 101 u.s.g. interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały rady gminy, należało stwierdzić, że jest ona niedopuszczalna. Przymiotu strony nie ma bowiem podmiot, który swój udział w postępowaniu opiera jedynie na potrzebie ochrony interesu faktycznego. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę.
W tym stanie rzeczy przedstawione w skardze kasacyjnej stanowisko co do naruszenia art. 50 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 30 ust. 1 i art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest trafne.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.