Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 stycznia 2022 r. (sygn. akt II SAB/Op 110/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę C. W. na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z 15 listopada 2021 r., skierowanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, skarżąca wystąpiła do Wójta o udostępnienie w trybie dostępu do informacji publicznej dokumentów zawierających "informacje dotyczące zasobu użytkowanych przez podmiot artykułów piśmienniczych i biurowych w latach 2015-2021, w tym w szczególności:
- - dokumentów zawierających informację o rokrocznym zapotrzebowaniu na poszczególne rodzaje artykułów;
- - dokumentów zawierających informacje o przetargach ogłaszanych i realizowanych przez podmiot w tym zakresie;
- - dokumentów zawierających informacje o umowach zawieranych na dostawy tychże produktów;
- - dokumentów zawierających informacje o cenach zakupionych towarów/środków na nie przeznaczonych;
- - dokumentów zawierających informacje o tożsamym znaczeniu i zakresie".
Jednocześnie skarżąca wskazała, że wnosi o udostępnienie żądanych informacji poprzez przesłanie ich pocztą elektroniczną na wskazany we wniosku adres.
Następnie pismem z 1 grudnia 2021 r. nadanym w urzędzie pocztowym tego samego dnia skarżąca za pośrednictwem organu złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieudostępnienie informacji publicznej oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2020.2176 ze zm.; dalej u.d.i.p.) poprzez nie udostępnienie informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, wyjaśniając dodatkowo, że do dnia złożenia przedmiotowej skargi Wójt nie ustosunkował się w jakikolwiek sposób do jej wniosku, a tym samym nie wydał decyzji odmownej lub nie powiadomił o okolicznościach wskazujących na brak możliwości udostępnienia tejże informacji zgodnie z wnioskiem, bądź też nie przedłużył terminu załatwienia sprawy, wystosowując do skarżącej adekwatne pismo w tej materii.
Skarga wpłynęła do organu 6 grudnia 2021 r. i tego dnia organ udzielił skarżącej pisemnej odpowiedzi na wniosek z 15 listopada 2021 r., przesyłając wymienioną w nim dokumentację.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej odrzucenie w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. z uwagi na błędne oznaczenie strony postępowania (Urząd Wójta Gminy R.) oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych, ewentualnie umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość, ponieważ wnioskodawczyni otrzymała odpowiedź na swój wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Ponadto wniesiono o nieobciążanie organu kosztami postępowania.
W wykonaniu prawa repliki na złożoną przez organ odpowiedź na skargę wniesiono o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 15 listopada 2021 r., przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w treści skargi i przedmiotowym piśmie, zasądzenie kosztów postępowania według przedstawionego wyliczenia oraz stwierdzenie, że działanie organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W piśmie tym stwierdzono, że organ wprawdzie udzielił odpowiedzi na większość pytań zawartych we wniosku o udostępnienie informacji, jednakże bez odpowiedzi pozostały pytania dotyczące cen zakupionych towarów/środków oraz sposobu w jaki odbywa się zamówienie artykułów w jednej firmie od sześciu lat, ani dlaczego towary te zamawiane są tylko z jednej firmy w tak długim okresie czasu, a także czy organ wiąże ze wskazaną firmą umowa o współpracę- nawet ustna.
W powyższych okolicznościach, oddalając skargę Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu orzeczenia w pierwszej kolejności przedstawił procedurę dostępu do informacji publicznej, jak również podmiotowy i przedmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie uznał, że rozpoznawana sprawa spełnia oba kryteria dostępu do informacji publicznej, a tym samym organ jako podmiot wskazany w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zobligowany był do udzielenia skarżącej odpowiedzi na jej wniosek w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 wskazanej ustawy.
Sąd stwierdził jednak, że nie było podstaw do uwzględnienia skargi z tego względu, "że organ w chwili otrzymania (wpływu) skargi do sądu na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej wnioskowanych informacji skarżącej udzielił". Dalej wskazał: "Przy czym, odnosząc się do treści repliki do skargi złożonej przez pełnomocnika skarżącej, trzeba stwierdzić, że w przedstawionych przez organ dokumentach znajduje się informacja o rodzajach zakupionych towarów (materiałów biurowych) oraz o ich cenach. Nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że pełnomocnik skarżącej w skardze przyznaje, iż jego mocodawczyni złożyła do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej, gdyż szuka nowych klientów dla oferowanych przez jej firmę produktów – artykułów biurowych i piśmienniczych. W tym kontekście Sąd podkreśla, że realizacja prawa do informacji publicznej nie może służyć realizacji celów osobistych lub komercyjnych.
Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Celem regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione".
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca zarzuciła:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, a to art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i art. 15 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej polegający na pozostawieniu go bez odpowiedzi we wskazanym terminie, dalej braku wezwania do uiszczenia stosownej opłaty za udostępnienie informacji publicznej oraz uznanie, iż udzielenie odpowiedzi na wniosek skarżącej w dniu 6 grudnia 2021 r. - po wniesieniu skargi na bezczynność, nastąpiła przed jej wniesieniem i sanuje normy wskazane w przepisach;
- 2) naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na treść orzeczenia:
A) art 54 § 1 p.p.s.a., art 83 § 3 p.p.s.a. a w konsekwencji naruszenie art 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i art 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1 a, art. 161 § 3 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji błędne uznanie, iż w chwili otrzymania skargi organ udzielił już odpowiedzi - tymczasem zgodnie z ustalonym stanem faktycznym, skarga została wniesiona do organu w dacie nadania przesyłki za pośrednictwem Poczty Polskiej tj. (data stempla pocztowego) w dniu 1 grudnia 2021 r., dalej została otrzymana przez organ w dniu 6 grudnia 2021 o godzinie 11:56, zaś organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej w dniu 6 grudnia 2021 r. o godzinie 14:54 - zatem w dacie wniesienia skargi do Sądu zgodnie z przyjętym domniemaniem wskazanym w powołanych wyżej przepisach organ pozostawał w bezczynności co do odpowiedzi na wniosek skarżącej, dalej organ nie udzielił odpowiedzi nawet przed otrzymaniem skargi w dniu 6 grudnia 2021 r., ale dopiero po tym fakcie.
Powyższe skutkujące oddaleniem zasadnej skargi, w sytuacji gdy mogło dojść tylko do umorzenia postępowania administracyjnego w części dotyczącej zobowiązania organu do działania, w pozostałej zaś części Sąd pierwszej instancji winien procedować skargę w dalszym zakresie;
B) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 54 § 3 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. a w konsekwencji naruszenie art 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i art 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 161 § 3 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji błędne uznanie, iż udzielając odpowiedzi w dacie otrzymania skargi organ uwzględnił skargę na bezczynność, a przedmiotowa skarga była bezzasadna - tymczasem w przypadku uwzględnienia skargi w trybie autokontroli organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa - okoliczności te nie miały miejsca w przedmiotowej sprawie - organ nie wydał takiego rozstrzygnięcia - sama bowiem odpowiedź na skargę z 15 grudnia 2021 r. - wskazywała, nie na wydanie decyzji autokontrolnej przez organ, a wręcz przeciwnie skoro organ w ust 2) odpowiedzi żądał zwrotu kosztów postępowania od skarżącej, a także żądał umorzenia postępowania na podstawie art 161 § 1 pkt 3) p.p.s.a. - a zatem tylko w zakresie zobowiązania do udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącej;
C) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. a w konsekwencji naruszenie art 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i art 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 161 § 3 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji pominięcie w dacie orzekania i uzasadnieniu orzeczenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co spowodowało pominięcie okoliczności, mających istotny wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, a to wskazania przez organ terminu załatwienia sprawy i przyznania, iż odpowiedź na skargę przygotowano i wysłano dopiero po wpływie skargi. Powyższe skutkujące oddaleniem zasadnej skargi, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikało w sposób jasny i klarowny, iż organ dopuścił się bezczynności, zaś sam fakt udzielenia odpowiedzi na wniosek po otrzymaniu przez organ skargi strony nie uprawniał Sądu pierwszej instancji do oddalenia złożonej skargi albowiem udzielenie odpowiedzi na wniosek przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art. 149 § 1a p.p.s.a, a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania, oraz ustalenia czy działanie to miało związek z rażącym naruszeniem prawa. Ewentualne rozstrzygnięcie Sądu może dotyczyć umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania do udzielenia odpowiedzi na wniosek, nie zaś oddalenia skargi w całości.
W oparciu o tak skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, względnie uchylenie skarżonego orzeczenia, rozpoznanie skargi na bezczynność w przypadku uznania, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i: 1. umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do odpowiedzi na wniosek skarżącej z 15 listopada 2021 r.;
- 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie odpowiedzi na wniosek skarżącej;
- 3. uznanie, iż przedmiotowa bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
- 4. zasądzenie od Wójta kosztów postępowania w kwocie 597 zł. Ponadto zażądano rozpoznania przedmiotowej skargi na rozprawie, przeprowadzenia postępowania dowodowego z dokumentów w postaci: potwierdzenia nadania przesyłki pocztowej zawierającej skargę na adres organu; wydruku z systemu śledzenia przesyłek poczty polskiej; odpowiedzi mailowej na wniosek skarżącej z 6 grudnia 2021 r. Oprócz tego złożono wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez Sądem pierwszej instancji i w postępowaniu kasacyjnym, wedle norm przepisanych w łącznej kwocie 1277 zł - zgodnie z wyliczeniem.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wyjaśnił, że skarga na bezczynność wpłynęła do organu 6 grudnia 2021 r. i tego samego dnia przygotowywana od wielu dni odpowiedź na wniosek została skarżącej udzielona. Dodatkowo podkreślił, że złożony wniosek wykazuje cechy nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej. W tym zakresie wskazał, że skarżąca, co wynika z danych zawartych w KRS jest przedsiębiorca/wspólnikiem: "B.D." Spółki jawnej z siedzibą w P., nr KRS: [...], której przeważającym przedmiotem działalności jest sprzedaż detaliczna prowadzona przez domy sprzedaży (PKD 47.91.Z). W skardze na bezczynność skarżąca wprost przyznała, że wniosek złożyła w celu "pozyskania informacji związanych z możliwością poszerzenia oferty prowadzonego przez siebie sklepu".
Zestawiając to z informacjami z KRS potwierdzającymi fakt, iż reprezentujący skarżącą pełnomocnik jest jednocześnie wspólnikiem tej samej spółki powoduje, że złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej służyło skarżącej do własnych celów gospodarczych, zawodowych i nie miało nic wspólnego z troską o szeroko rozumiane dobro publiczne. Organ przytoczył poglądy doktryny i orzecznictwa odnoszące się do problematyki nadużycia prawa do informacji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 p.p.s.a. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie, nie zachodzi nieważność postępowania – zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W odniesieniu do powołanego przepisu wyjaśnić też trzeba, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym o charakterze niepełnym, co oznacza, że nie każda wada orzeczenia sądowego może stanowić przyczynę jej skutecznego wniesienia. W przypadku podstaw proceduralnych określonych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. o ich skuteczności nie decyduje samo naruszenie przepisu prawa, lecz tylko takie, które "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" przez który to wpływ należy rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego.
Oznacza to, że wnoszący skargę kasacyjną, powołując podstawy procesowe obowiązany jest wykazać, że następstwa zarzucanych uchybień są na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob.: wyroki NSA: z 7.04.2021 r., III FSK 490/21; z 21.01.2015 r., II GSK 2162/13; z 13.01.2015 r., II GSK 2084/13; z 27.11.2014 r., I FSK 1752/13; z 10.10.2014 r., II OSK 793/13; z 20.08.2014 r., I OSK 2575/13; z 27.05.2021 r., II GSK 1040/18 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na www.cbois.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna w istocie oparta jest wyłącznie na podstawach procesowych i sprowadza się do wadliwego ustalenia przez Sąd pierwszej instancji, że organ rozpoznał wniosek i udzielił skarżącej żądanej informacji publicznej przed wniesieniem przez nią skargi. Skarżąca twierdzi, że udostępnienie informacji nastąpiło już po wniesieniu skargi, a to obligowało Sąd do umorzenia postępowania w zakresie żądania zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku w określonym terminie i nie zwalniało z konieczności oceny zarówno stanu bezczynności, jak i jego charakteru. Do tego problemu sprowadzają się tak naprawdę wszystkie podstawy skargi kasacyjnej, a powołany jako materialnoprawny zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w rzeczy samej jest wyłącznie konsekwencją naruszeń proceduralnych. Postawiony samodzielnie nie miałby najmniejszego znaczenia i w istocie sprowadzałby się do próby zwalczania ustaleń faktycznych dotyczących daty wniesienia skargi zarzutem naruszenia prawa materialnego, co nie jest dopuszczalne.
Z analizy uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika natomiast, że oddalenie skargi w sprawie spowodowane zostało dwoma – co istotne, niezależnymi od siebie – przyczynami. Pierwszą z nich była zakwestionowana w skardze kasacyjnej okoliczność, że organ udzielił skarżącej odpowiedzi na wniosek przed wniesieniem skargi. Drugą zaś, że żądanie skarżącej udostępnienia informacji publicznej miało charakter nadużycia prawa, co nie podlega ochronie. Zakwestionowanie w skardze kasacyjnej tylko jednej przyczyny oddalenia skargi powoduje, że postawione zarzuty pozostają bez wpływu na wynik sprawy.
Niezależnie bowiem od uznania, że Sąd pierwszej instancji nie miał racji co do daty wniesienia skargi, a zatem i ustalenia czy skarga została wniesiona przed czy po udostępnieniu skarżącej żądanej informacji to wynik postępowania nie ulegnie zmianie. W podstawach skargi kasacyjnej i ich uzasadnieniu nie podjęto bowiem nawet próby podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji, że po pierwsze – organ odpowiedział na wniosek w pełnym zakresie i po drugie – że żądanie skarżącej wyczerpuje przesłankę nadużycia prawa podmiotowego. Kwestie te pozostają zatem całkowicie poza kontrolą Sądu kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem zbadać zasadności poglądu Sądu pierwszej instancji co do nadużycia prawa, jak również ustaleń dotyczących rozpoznania wniosku w pełnym zakresie. Jedyną okolicznością poddaną jego ocenie jest wyłącznie kwestia czy organ odpowiedział na wniosek przed wniesieniem skargi czy po jej wniesieniu.
I oczywiście rację ma skarżąca, że rozpoznanie wniosku nastąpiło po wniesieniu skargi, albowiem o dacie wniesienia skargi nie rozstrzygała chwila wpływu skargi do organu, lecz stosownie do art. 83 § 3 p.p.s.a. data nadania skargi w placówce pocztowej co miało miejsce 1 grudnia 2021 r. z tym że jak wskazano wyżej okoliczność ta pozostawała bez wpływu na wynik sprawy, gdyż nie podważona została jednocześnie inna przyczyna oddalenia skargi pozostająca poza kontrolą NSA. Pomimo zatem popełnienia przez Sąd pierwszej instancji zarzucanych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa nie miały one wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Powyższe przesądziło o konieczności oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a.