Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 15 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1308/21 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących pracę o szczególnych warunkach lub o szczególnych charakterze.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W celu dokonania oceny zasadności skarg pracowników zatrudnionych w [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej: "Spółka", "skarżąca"), właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy przeprowadziły kontrolę ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1924 z późn. zm., zwana dalej: "u.e.p.").
Ustalono, że po wejściu w życie u.e.p., pracodawca zarządzeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. powołał komisję do spraw przeglądu prac wykonywanych w warunkach szczególnych i o szczególnym charakterze. Komisja ta miała dokonać: przeglądu stanowisk pracy w spółce pod kątem prac w szczególnych warunkach i szczególnym charakterze zgodnie z ustawą i przedstawić wykaz do zatwierdzenia Prezesowi Zarządu. Komisja w oparciu o ustawę o emeryturach pomostowych zakwalifikowała jako stanowiska pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, na których zatrudnieni pracownicy nabywają prawo do emerytury pomostowej stanowisko kierowca – konduktor. Na podstawie powyższych ustaleń pracodawca sporządził wykaz pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach i o szczególnym charakterze, za których pracodawca miał opłacać składki na fundusz emerytur pomostowych.
Ponadto pracodawca zaprowadził ewidencję pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach i o szczególnym charakterze, która została podpisana przez pracowników, którzy potwierdzili fakt, że pracodawca będzie za nich opłacał składki na fundusz emerytur pomostowych. Z protokołu wynika również, że od 2010 r., pracodawca co roku sporządzał wykaz pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach i o szczególnym charakterze, za których opłacał składki na fundusz emerytur pomostowych, z tym, że w 2016 r. okres wykonywania pracy o szczególnym charakterze trwał do 31 marca 2016 r.
W związku z zakwalifikowaniem stanowiska pracy kierowca – konduktor do prac o szczególnym charakterze pracodawca założył i prowadził: Centralny rejestr i ewidencję pracowników [...] sp. z o.o. wykonujących prace "o szczególnym charakterze".
W 2016 r. zarządzeniem nr [...] Prezesa Zarządu spółki z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie powołania komisji do spraw przeglądu stanowisk pracy, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze powołano komisję do spraw przeglądu stanowisk pracy, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach i o szczególnym charakterze. Jej zadaniem było zweryfikowanie wykazu prac o szczególnym charakterze. Z protokołu posiedzenia komisji z dnia 20 kwietnia 2016 r. wynikało, że komisja zakwalifikowała jako prace w szczególnych warunkach lub prace o szczególnym charakterze z prawem nabycia uprawnień do emerytury pomostowej stanowiska pracy: kierowca – konduktor. Stwierdzono przy tym, że należy zaprzestać odprowadzania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych.
W wyniku dokonanych ustaleń inspektor pracy skierował nakaz z dnia [...] listopada 2019 r., nr rej. [...], który zawierał decyzję Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] nakazującą umieszczenie pracownika B. K. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 u.e.p.
Od powyższej decyzji skarżąca Spółka wniosła odwołanie.
Decyzją Okręgowy Inspektor Pracy w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy nakaz wydany przez inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...].
Na powyższą decyzję skarżąca Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Pełnomocnik spółki złożył skargę drogą elektroniczną wskazując, że pełny tekst skargi znajduję się w załączniku. Załącznik nie został jednak dołączony, mimo wezwania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 219/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił wniesioną skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z pkt 8 załącznika nr 2 u.e.p., pracą o szczególnym charakterze jest praca kierowców autobusów, trolejbusów oraz motorniczych tramwajów w transporcie publicznym. W świetle natomiast art. 11a ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy rola inspekcji pracy ogranicza się wyłącznie do orzekania o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku pracodawcy o charakterze ewidencyjno – sprawozdawczym. Podmiotem uprawnionym do zakwalifikowania danego rodzaju pracy, do pracy wykonywanej w szczególnych warunkach lub pracy o szczególnym charakterze jest płatnik składek, a więc pracodawca.
Sąd podkreślił, że organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania umieszczenia pracownika, decyzją administracyjną, w ewidencji pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze, tylko wówczas, gdy - dane stanowisko pracy zostało przez samego pracodawcę zaliczone do wykazu stanowisk pracy, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Sąd zaznaczył, że w sprawie pozostaje bezsporne, że B. K. od 10 maja 2019 r. zatrudniony jest w Spółce, w pełnym wymiarze czasu pracy na stanowisku kierowca – konduktor, jak również, że strona skarżąca prowadziła ewidencję stanowisk pracy o szczególnym charakterze, do których zaliczyła prace wykonywane na stanowisku kierowca – konduktor. W ocenie Sądu obowiązkiem strony skarżącej było zatem umieszczenie ww. pracownika w prowadzonym wykazie stanowisk założonym w 2010 r. i obowiązującym w dniu jego zatrudnienia, tj. 10 maja 2019 r.
Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez spółkę, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3462/21 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. Powodem powyższego były stwierdzone uchybienia proceduralne zaistniałe w postępowaniu przed Sądem I instancji. NSA wskazał, że zarządzenie o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne zostało uznane za doręczone pełnomocnikowi skarżącej na dzień przed wyznaczonym terminem posiedzenia, uniemożliwiając tym samym stronie zajęcie stanowiska w sprawie.
Nadto NSA stwierdził, że w aktach sprawy brakuje załącznika do skargi, który zgodnie z treścią pisma spółki oznaczonego jako "skarga", miał zawierać pełną treść skargi. Sąd zaznaczył, że wskazane pismo samo w sobie nie mogło stanowić wolnej od wad formalnych skargi, ponieważ nie zawierało ani osnowy wniosku, ani oświadczenia strony. Zatem Sąd I instancji winien wezwać stronę skarżącą do uzupełnienia powyższego braku.
W wykonaniu zaleceń powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie ponownie wezwał pełnomocnika skarżącej Spółki do przedłożenia wspomnianego załącznika do skargi.
W treści przesłanego do Sądu załącznika do skargi strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2019 r. poz. 1251 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy") poprzez błędną wykładnię tego przepisu, a także naruszenie art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a."), poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, co skutkowało dokonaniem ustaleń sprzecznych z treścią zebranych materiałów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę skarżącej Spółki uznając, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że protokół z dnia 12 listopada 2019 r. został podpisany przez Prezesa skarżącej Spółki bez zastrzeżeń i wynika z niego, że w Centralnym rejestrze i ewidencji pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze nie figuruje m.in. B. K. W świetle ustalonych w toku kontroli okoliczności potwierdzonych treścią podpisanego bez zastrzeżeń protokołu z dnia 12 listopada 2019 r. zdaniem Sądu zaistniały podstawy do wydania nakazu opartego na art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Wobec tego zarzut skargi jest jedynie polemiką z niezakwestionowanymi w formie zastrzeżeń ustaleniami organów Państwowej Inspekcji Pracy.
W ocenie Sądu I instancji treść § 2 ust. 2 i 3 Zarządzenia nr [...] Prezesa Zarządu skarżącej Spółki z dnia [...] kwietnia 2016 r. jednoznacznie wskazuje, że pracodawca scedował na powołaną tym zarządzeniem Komisję sporządzenie wykazu stanowisk pracy o szczególnym charakterze i prac wykonywanych w szczególnych warunkach. Z kolei z protokołu posiedzenia tej Komisji wynika, że taki wykaz w tymże protokole sporządzono i znalazło się na nim stanowisko kierowca – konduktor, na którym od dnia 10 maja 2019 r. zatrudniony został w pełnym wymiarze pracy B. K. W tej sytuacji organy Państwowej Inspekcji Pracy miały podstawę do wydania nakazu, o którym mowa w art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, gdyż ewidencja powinna zostać uzupełniona stosownie do tych ustaleń. Właśnie zaniechanie wpisywania na bieżąco pracowników zatrudnionych na stanowisku umieszczonym na wykazie (zgodnie z treścią protokołu Komisji) uzasadniało wydanie nakazu. Zaznaczyć należy, ze wykaz stanowisk pracy, o których mowa w art. 41 ust. 4 u.e.p. nie jest tym samym co wykaz pracowników wykonujących pracę o szczególnych warunkach i o szczególnym charakterze.
Tym samym Sąd podzielił stanowisko merytoryczne wyrażone już w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 czerwca 2020 r.
Zdaniem Sądu I instancji w kontrolowanej sprawie brak jest więc podstaw, że naruszone zostały przepisy art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz art. 77 § 1 k.p.a. Treść protokołu Komisji z dnia 20 kwietnia 2016 r. stała się podstawą ustaleń opisanych w protokole Państwowej Inspekcji Pracy z dnia 12 listopada 2019 r.
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.").
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe ich zastosowanie:
- 1. art. 133 § 1 p.p.s.a. - poprzez wydanie wyroku nie uwzględniającego części materiałów zebranych w aktach sprawy - a mianowicie treści dokumentów przedkładanych przez stronę w postępowaniu administracyjnym a także protokołu kontroli oraz decyzji I instancji (w zakresie dat ich wydania)
- 2. art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez brak odniesienia się do zarzutów sformułowanych przez stronę w skardze
- 3. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi w sytuacji istnienia wskazanych w skardze podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych, a także oświadczyła, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Okręgowy Inspektor Pracy w [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na jednej z dwóch podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego nie zasługują na uwzględnienie.
Odnosząc się do zarzutu naruszania art. 133 § 1 p.p.s.a., to uznać należy go za bezzasadny. I tak przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji na przykład przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Tymczasem podstawą orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie był materiał dowodowy zgromadzony i przedstawiony przez organ administracyjny w ramach przedmiotowego postępowania. Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji, że orzekł w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym.
Nadto przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. W rozpoznawanej sprawie zaskarżony wyrok został wydany na podstawie kompletnych akt administracyjnych, w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie, w której zapadła zaskarżona decyzja. Okoliczność, że ocena materiału dowodowego przedstawiona przez Sąd I instancji nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie, nie daje podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia w/w przepisu.
Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.
Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących pracę o szczególnych warunkach lub o szczególnych charakterze, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że Sąd ten analizował i oceniał prawidłowość wydania zaskarżonej decyzji.
W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, Lex nr 337811; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12).
Nadto to, że strona nie zgadza się z oceną materiału dowodowego dokonaną przez Sąd pierwszej instancji nie oznacza jednak, że doszło do naruszenia tego przepisu. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów.
Wreszcie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz "art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a.". Na wstępie tej części rozważań wskazać należy, że wydaje się, iż stronie skarżącej kasacyjnie chodziło prawdopodobnie o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Podniesienie zarzutu naruszenia zarówno art. 151 i jak i art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest sformułowane o tyle niepoprawnie, że te dwa przepisy zawierają normy przeciwstawne i art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie może zostać naruszony równocześnie z art. 151 p.p.s.a., są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych. Zatem Sąd I instancji nie mógł naruszyć jednocześnie tych przepisów. Nadto oba przepisy mają charakter wynikowy, a art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie był stosowany przez WSA w Rzeszowie, a więc nie mógł go naruszyć.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. tj. 2023, poz. 1935).