Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 lutego 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 753/22 wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Wójta Gminy Mińsk Mazowiecki w przedmiocie rozpoznania wniosku z 2 października 2022 r. o udostępnienie informacji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, art. 151 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) dalej "p.p.s.a." stwierdził, że Wójt Gminy Mińsk Mazowiecki dopuścił się bezczynności (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3) oraz zasądził od Wójta Gminy Mińsk Mazowiecki na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4).
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 2 października 2022 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
- 1. aktualnego projektu organizacji ruchu dla ul. Mińskiej w miejscowości Iłówiec (działka [...]),
- 2. aktualnego projektu organizacji ruchu dla ul. Dywizjonu 303 w miejscowości Iłówiec (działka [...]),
- 3. aktualnego projektu organizacji ruchu dla ulicy położonej na działce [...] w miejscowości Iłówiec.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu, iż wobec faktu, że w miejscowości Iłówiec nie ma nadanych nazw ulic, wniosek należy pozostawić bez rozpatrzenia. Sąd stwierdził, że organ stanowi podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a żądany projekt organizacji ruchu jest informacją o sprawach publicznych, wchodząc w skład pojęcia dane publiczne z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902) dalej zwanej "u.d.i.p." Zdaniem Sądu I instancji organ błędnie pozostawił wniosek bez rozpoznania, nie zwracając uwagi, iż wniosek nie był nieprecyzyjny, bowiem w swoim wniosku skarżący obok nazw ulic wskazał również identyfikator systemu TERYT działek, na których znajdują się te ulice. Organ udostępnił żądane informacje dopiero 15 listopada 2022 r., a więc po terminie załatwienia wniosku, który upływał 17 października 2022 r.
Ponadto Sąd wskazał, iż brak było podstaw do uznania, że skarżący domagając się udostępnienia informacji nadużył prawa do informacji publicznej. Organ nie wyjaśnił, czego dotyczyły złożone przez skarżącego w październiku 2022 r. wnioski o udostępnienie informacji publicznej, a zatem zdaniem WSA w Warszawie ciężko w tej sytuacji ocenić, czy faktycznie ich realizacja była na tyle trudna, że mogła ona zakłócić bieżącą pracę urzędu.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu I instancji organ znajdował się w bezczynności, która nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny.
Skargę kasacyjną wniósł organ, zaskarżając powyższy wyrok w części, tj. co do punktu 1 oraz 4 wyroku. Sądowi I instancji w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił - "naruszeniem prawa materialnego, które polegało na błędnej wykładni pojęcia nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej poprzez jego nie zastosowaniu".
W oparciu o tak sformułowany zarzut organ wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, tj. pkt 1 ww. wyroku i stwierdzenie, iż organ nie dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku z 2 października 2022 r. o udostępnienie informacji oraz o uchylenie zasądzonego od organu na rzecz skarżonego zwrotu kosztów postępowania w wysokości 100 zł. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, iż skarżący w 2022 r. złożył 65 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, co stanowiło 52% wszystkich wniosków skierowanych do organu. W ocenie organu rozpatrywanie wniosków skarżącego odbywa się kosztem interesu publicznego. Wobec tego zdaniem skarżącego kasacyjnie organu poprzez złożenie przedmiotowego wniosku wnioskodawca nadużywa prawa do uzyskania informacji publicznej, zakłócając funkcjonowanie urzędu gminy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że złożone przez niego wnioski o informacje publiczne służyły wyłącznie interesowi publicznemu, a na podstawie uzyskanych informacji był w stanie zwrócić właściwym organom uwagę na nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ruchu drogowego, oznakowania dróg publicznych i wewnętrznych oraz prawidłowości sporządzania i wdrażania organizacji ruchu na drogach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 tej ustawy. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania, to zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Sposób sporządzenia skargi kasacyjnej powoduje konieczność przytoczenia uwag związanych z wymogami dla skargi kasacyjnej przewidzianymi w ustawie Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12; por. też wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11).
A zatem Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2012 r., II OSK 2724/12).
W orzecznictwie wielokrotnie powtarzano w związku z powyższym, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., I OSK 2490/14; wyrok NSA z 14 stycznia 2015 r., I OSK 2096/13; wyrok NSA z 16 listopada 2012 r., I OSK 892/12). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być przy tym precyzyjne (zob. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2321/11).
Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (zob. wyrok NSA z 5 sierpnia 2014 r., II FSK 2021/12).
Wskazuje się, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może uchylić zaskarżonego orzeczenia nawet wówczas, jeżeli dostrzega naruszenie przepisów prawa, które jednak nie zostało podniesione w zarzutach skargi kasacyjnej ani nie powoduje nieważności postępowania. Oddalenie skargi kasacyjnej nie oznacza zatem zawsze podzielenia wywodów Sądu pierwszej instancji, lecz świadczy o nieusprawiedliwionym charakterze zarzutów skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 28 listopada 2017 r., I OSK 1567/17).
Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, a także na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny może uczynić zadość obowiązkowi odniesienia się do podniesionych zarzutów, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).
Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę kasacyjną pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Jednak Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Do autora skargi kasacyjnej należy prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 174 pkt 1 i 2 i art. 176 p.p.s.a.).
Pełnomocnik zawodowy reprezentujący skarżący kasacyjnie organ nie sprostał wskazanym wyżej wymogom. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego braki w powyższym zakresie nie uzasadniają wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu, nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika.
Należy bowiem zauważyć, że w skardze kasacyjnej "Sądowi I instancji w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a." zarzucono tylko "naruszenie prawa materialnego, które polegało na błędnej wykładni pojęcia nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej przez jego niezastosowanie". W lakonicznym uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podano jakiegokolwiek przepisu, w szczególności związanego z zarzucanym wnioskodawcy nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej. Przy czym, problematyka nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej jest niezwykle skomplikowana pod względem prawnym, ponieważ instytucja ta nie została uregulowana w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Co nie oznacza, że nie jest ona oparta na przepisach prawa. Jest to instytucja, którą należy stosować w wyjątkowych sytuacjach z dużą ostrożnością.
W tych okolicznościach samo wskazanie podstawy prawnej podniesionego zarzutu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, nie spełnia przedstawionych wyżej wymagań dla podstawy kasacyjnej, w szczególności wymogu powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd. Uchybienie tej powinności przez autora skargi kasacyjnej uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności podniesionego zarzutu kasacyjnego i prowadzi do nieskuteczności wniesionego środka odwoławczego.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.