Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 grudnia 2018 r. II SAB/Wa 585/18, po rozpoznaniu skargi C. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2017 r.:
- 1. zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku skarżącego C. L. z dnia [...] września 2017 r. w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
- 2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenia postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3. wymierzył Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 400 (słownie: czterysta) złotych.
W motywach orzeczenia Sąd I instancji podniósł, że zwłoka Ministra w załatwieniu niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, bowiem postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z [...] września 2017 r. do dnia wydania przez Sąd I instancji wyroku nie zostało zakończone wydaniem decyzji. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. nie został zachowany.
Podkreślono, że działanie organu było nacechowane opieszałością i nieskutecznością. Zakład Emerytalno-Rentowy MSW pismem [...] października 2017 r. przekazał organowi decyzje o ponownym ustaleniu wysokości emerytury oraz informację IPN o przebiegu służby skarżącego. Organ [...] listopada 2017 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji i Prezesa IPN o przekazanie informacji dotyczących wnioskodawcy. Po otrzymaniu wnioskowanych dokumentów (ostatnie wpłynęły przy piśmie z [...] lutego 2018 r.), organ po ponad dwóch tygodniach [...] lutego 2018 r. poinformował wnioskodawcę o zebraniu całej niezbędnej dokumentacji i przedłużył termin rozpatrzenia wniosku do 30 kwietnia 2018 r. Od tego momentu organ nie podejmował żadnych czynności, a jedynie kolejnymi pismami z dnia [...] kwietnia 2018 r. i [...] maja 2018 r. zawiadamiał skarżącego o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy do dnia [...] sierpnia 2018 r. Do dnia rozpatrzenia skargi przez Sąd upłynęło ponad 15 miesięcy, a wniosek z [...] września 2017 r. nadal nie został rozpoznany.
Analizując przebieg postępowania Sąd I instancji uznał, że nie można przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. Organ co prawda kierował kilkakrotnie do skarżącego informacje o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, ale żadnego z nich nie dotrzymał. W świetle powyższego, zdaniem Sądu I instancji, bezsporne jest, że organ pozostaje w przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego.
Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.
Zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącego w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej (ustawa emerytalna), jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań ze strony organu zmierzających do jak najszybszego zebrania w sprawie pełnej dokumentacji i zakończenia postępowania powodują, zdaniem Sądu I instancji, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa.
Z tych względów Sąd I instancji wymierzył organowi karę grzywny. Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco-represyjny. Ustalając wysokość nałożonej grzywny (400 zł) Sąd wziął pod uwagę znaczny upływ czasu od dnia [...] września 2017 r., tj. dnia złożenia wniosku do dnia rozpoznania skargi, a także okoliczność, że skarżącemu zostało znacząco obniżone świadczenie emerytalne. Miał jednocześnie na względzie bardzo dużą ilość wniosków złożonych do organu w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zaskarżając wyrok w całości, podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 149 § 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz.1302 ze zm.) poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15 c, art. 22 a i art. 24 a musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z dnia [...] września 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15 c, art. 22 a, art. 24 a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13 b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z dnia [...] września 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno - rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego ([...] listopada 2018 r.) oraz przed uzyskaniem wiedzy przez organ o dacie zwolnienia ze służby ([...] października 2017 r.), wydanej decyzji, wysłudze strony oraz Informacji o przebiegu służby z IPN ([...] listopada 2018 r.). Ponadto informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał w dniu [...] stycznia 2018 r., a informację o przebiegu służby w Policji w dniu [...] lutego 2018 r. (dokumenty, które wpłynęły do organu po dniu wniesienia skargi na przewlekłość postępowania - w załączeniu).
- 2. art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w wysokości 400 (słownie: czterysta) złotych, w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.
Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zakres zaskarżenia opisanego na wstępie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który organ kwestionuje w całości, nie pokrywa się w istocie z postawionymi w skardze kasacyjnej zarzutami, gdyż odnoszą się one wyłącznie do punktu 2 i 3 zaskarżonego orzeczenia. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak sformułowanych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Formułując zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. skarżący kasacyjnie podjął próbę podważenia dokonanej przez Sąd I instancji oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości postępowania jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie kwestionuje przy tym dokonanej przez Sąd Wojewódzki wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w powyższym przepisie, lecz ocenę stopnia przewlekłości prowadzenia postępowania organu, która przekłada się na treść orzeczenia co do rażącego naruszenia prawa przez organ w realiach niniejszej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w takiej sytuacji koniecznym było wskazanie przepisów, które regulują terminy załatwienia spraw, aby następnie wykazać, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, naruszenie tych przepisów nie nastąpiło w stopniu rażącym (por. np. wyroki NSA z 12 stycznia 2018 r. I OSK 296/16; z 19 stycznia 2018 r. I OSK 1649/17). Strona konstruując zatem zarzut naruszenia powołanego przepisu powinna mieć na względzie, że jest on zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, bowiem sam art. 149 § 1a p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy), a tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (m.in. wyroki NSA z: 5 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 3017/18; 28 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2437/18; 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1596/14; 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1088/14, 8 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 71/15; 9 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 638/14).
W niniejszej sprawie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przytoczył i zinterpretował te przepisy, tj. art. 8, art. 12 k.p.a. oraz art. 35 - 37 k.p.a., dochodząc do wniosku, że ponad 15-miesięczna zwłoka w wydaniu decyzji (na datę orzekania przez Sąd Wojewódzki) jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie stanowi o rażącym naruszeniu art. 35 § 1 k.p.a. Stwierdzając powyższe uchybienie Sąd wydał zatem orzeczenie zgodne z dyspozycją art. 149 § 1a p.p.s.a. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie może uzupełniać zarzutów skargi kasacyjnej, zarzut błędnej oceny stopnia przewlekłości prowadzenia postępowania, ograniczony do wskazania jako naruszonego wyłącznie przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a., nie mógł zatem zostać uznany za usprawiedliwiony.
Nietrafny okazał się również zarzut naruszenia art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji kary grzywny w wysokości 400 zł. W sytuacji gdy stwierdzone przez Sąd przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zaistniały podstawy do wymierzenia kary grzywny w ww. wysokości, która mieściła się w ustawowo określonych granicach. Wedle bowiem treści art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką wymierzenia organowi kary grzywny, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony.
Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.