Uzasadnienie
Postanowieniem z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 213/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę A. C. (dalej: "skarżący") na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący do lutego 2017 r. pełnił służbę w Referacie Podatku Akcyzowego i Gier w Urzędzie Celnym w [...] na stanowisku starszego specjalisty Służby Celnej w stopniu aspiranta Służby Celnej. [...] lutego 2017 r. otrzymał pisemną informację, iż na podstawie art. 165 ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948 ze zm., dalej: "pwKAS") dotychczasowe obowiązki służbowe będzie wykonywał w urzędzie Skarbowym w [...]. Od 1 marca 2017 r. wszyscy funkcjonariusze Służby Celnej stali się z mocy prawa funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej na mocy ustawy Przepisy wprowadzającej ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. 24 maja 2017 r. skarżący otrzymał od organu propozycję pracy na mocy art. 165 ust. 7 pwKAS, którą przyjął. W efekcie z 1 czerwca 2017 r. stał się pracownikiem cywilnym, co w jego ocenie jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby.
W ocenie skarżącego w tej sytuacji organ winien wydać decyzję o zwolnieniu go ze służby. Brak wydania decyzji administracyjnej pozbawia go bowiem prawa do sądu w zakresie kontroli zasadności zwolnienia ze służby i tym samym zasadności złożenia propozycji pracy.
Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu zwrócił uwagę, że skarżący przyjął złożoną mu propozycję zatrudnienia. Tym samym dotychczasowy jego stosunek służby, w jakim pozostawał, uległ przekształceniu, z mocy prawa, w stosunek pracy na czas nieokreślony. Przekształcenie to nastąpiło automatycznie w dacie wskazanej w propozycji i nie wymagało wydania w tej materii odrębnej decyzji administracyjnej. Skoro zatem w omawianym przypadku, przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie nakładają na organ obowiązku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, to w ocenie Sądu, nie dają one skarżącemu, uprawnienia do złożenia skargi na bezczynność organu w tym zakresie.
Sąd stwierdził, że gdyby ustawodawca uznał za konieczne wydanie żądanej decyzji, zawarłby odpowiednią regulację w ustawie, podobnie jak to uczynił w treści art. 170 ust. 3 pwKAS, w którym stwierdził, że w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego z powodu nieprzedstawienia żadnej propozycji dotychczasowemu funkcjonariuszowi (vide: art. 170 ust. 1 pkt 1 pw.KAS) oraz odmowy przyjęcia przez niego propozycji zatrudnienia (vide: art. 170 ust. 1 pkt 2 pwKAS), traktuje się je jak zwolnienie ze służby.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro w przedmiotowej sprawie nie istnieje po stronie organu prawny obowiązek wydania decyzji stwierdzającej zwolnienie skarżącego ze służby, wykluczona jest możliwość wystąpienia po stronie organu bezczynności w tym zakresie.
Jednocześnie Sąd podniósł, że konstrukcja właściwości sądów w zakresie spraw wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, a przy tym i tych powstałych na gruncie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej [vide art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.")], wyklucza właściwość sądów administracyjnych do rozpoznawania spraw innych aniżeli te, wyliczone enumeratywnie w art. 276 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. 2018 r., poz. 508 ze zm., dalej: "uKAS").
Tym samym dopuszczono kontrolę sądowoadministacyjną w sporach powstałych ze stosunku służbowego funkcjonariuszy, jedynie w tych sprawach, w których wydano decyzję o: przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych (vide: art. 276 ust. 1 uKAS) i zwolnieniu ze służby (vide: art. 276 ust. 2 i 3 uKAS). Poza ww. przypadkami, dopuszczającymi wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji, Sąd nie może kontrolować działań podejmowanych w zakresie podległości służbowej funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie przepisy prawa nie przewidują, ani konieczności ani też możliwości, wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby, brak jest podstaw aby kognicję sądu w niniejszej sprawie wywodzić z brzmienia art. 276 ust. 6 w zw. z ust. 2 i 3 uKAS.
Wskazując na powyższe Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę skarżącego.
Na powyższe postanowienie skarżący złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Jednocześnie zwrócił się o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu postanowieniu:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie:
- 1.1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a skarga winna zostać odrzucona;
- 1.2. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., z uwagi na niezastosowanie i niedostrzeżenie naruszenia przez skarżony organ art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 170 ust. 3 pwKAS w zw. z art. 276 ust. 2 uKAS, przez nieznanie wygaśnięcia stosunku służbowego na równi ze zwolnieniem ze służby;
- 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie:
- 2.1. art. 276 ust. 1 uKAS, przez nieprawidłową wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że skoro w tym przepisie wyraźnie nie wskazano, że konieczne jest wydanie decyzji w przedmiocie stosunku służbowego w sytuacji przyjęcia propozycji pracy zgodnie z art. 165 ust. 7 pwKAS, to a contrario takiego obowiązku nie ma, gdy prawidłowa wykładnia winna doprowadzić do wniosku, że skoro wydanie decyzji w przedmiocie stosunku służbowego wymagane jest przy małych modyfikacjach stosunku służbowego, to tym bardziej wymagane jest wydanie decyzji, gdy dochodzi do jego zakończenia wskutek przyjęcia propozycji pracy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.
W pisie procesorowym z 9 sierpnia 2019 r. skarżący podtrzymał zarzuty, twierdzenia i wnioski zawarte w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie wskazać należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie. Sąd drugiej instancji nie jest jednak związany wnioskiem strony. Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając zawartą w art. 7 p.p.s.a. zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania i występujący w przedmiotowej sprawnie jedynie problem prawny, rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż skarżący przedmiotem skargi uczynił bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skargowej [...], polegającą na niewydaniu przez organ decyzji o zwolnieniu go ze służby.
Zwrócić należy uwagę, że zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych dokonana ustawą o Krajowej Administracji Skarbowej wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej oraz zadań nałożonych na organy Krajowej Administracji Skarbowej (art. 11 ust. 1 uKAS). Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Zgodnie z art. 165 ust. 7 pwKAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.
Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego użyty w powyższym przepisie wyraz "odpowiednio", dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza to organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej zakładała m.in. umocowanie odpowiednich organów do decydowania o tym, kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze Krajowej Administracji Skarbowej.
Wskazać również należy, że stosownie do art. 170 ust. 2 pwKAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.
W uzasadnieniu uchwały podjętej w składzie siedmiu sędziów z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepisy ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Zachodzi ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 pwKAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby.
Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 pwKAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 pwKAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 uKAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby.
Z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Przekształcenie posiada charakter ciągły i nie wymaga szczególnej formy oznaczającej jego początek i koniec. Przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza zatem, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma zatem potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego.
Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 pwKAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia jest natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro, w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 pwKAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 uKAS).
W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej lub stałej – przekształca się odpowiednio w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony.
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, działając na podstawie art. 165 ust. 7 pwKAS, przedstawił skarżącemu propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, która została następnie przez niego przyjęta. Tym samym doszło do przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 pwKAS. Przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkuje nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. W przypadku przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy wszelkie żądania byłego funkcjonariusza nie są załatwiane w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Istnienie i treść takiego stosunku podlega bowiem kognicji sądu powszechnego (sądu pracy).
Wobec powyższego za prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu pierwszej instancji zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Jak już bowiem wyjaśniono, w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego funkcjonariusza, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia tego stosunku. W konsekwencji skarga w przedmiocie bezczynności organu w wydaniu takiej decyzji jest niedopuszczalna i winna zostać odrzucona. Stąd też brak jest podstaw do uznania za uzasadniony zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W związku z tym, iż do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracowniczy doszło w drodze czynności cywilnoprawnej w toku jej załatwiania nie były stosowane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i tym samym nie mogło dojść do naruszenia przez organ art. 104 § 1 k.p.a., a w konsekwencji Sąd pierwszej instancji nie mógł także naruszyć art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i niedostrzeżenie naruszenia przez organ art. 104 § 1 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).