Uzasadnienie
Postanowieniem z 11 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 885/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., oz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." odrzucił A. G. na pismo Wójta Gminy M. z [...] czerwca 2021 r. znak [...] w przedmiocie informacji publicznej.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że przedmiotem skargi uczyniono skierowane do skarżącego pismo informacyjne z [...] czerwca 2021 r., z którego wynika, że organ dokonał kwalifikacji prawnej żądanej przez skarżącego informacji wskazując, że nie stanowi ona informacji publicznej i brak jest podstaw do wydania w tym przedmiocie decyzji. Powołując się na dotychczasowe orzecznictwo, Sąd wyjaśnił, że skarga na pismo informacyjne nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Ocena prawidłowości stanowiska organu jest możliwa wyłącznie w sprawie skargi na bezczynność podmiotu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył A. G., zaskarżając je w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1, 2 pkt 1 i 8 oraz § 3 p.p.s.a oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), przez odmowę dokonania kontroli działalności administracji publicznej,
- 2. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4, 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez błędne oznaczenie granic i przedmiotu sprawy i brak objęcia z urzędu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kontrolą rozstrzygnięcia przez organ administracji wniosku skarżącego kasacyjnie o udzielenie dostępu do informacji publicznej pod kątem bezczynności organu administracji.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty A. G. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie. Ponadto pełnomocnik skarżącego z urzędu wniósł o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu kasacyjnie z urzędu, wskazując że koszty te nie zostały opłacone.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że sposób sformułowania skargi do WSA był niefortunny. W istocie wniesiona skarga była skargą na bezczynność organu. Sąd pierwszej instancji winien był sprawę zainicjowaną złożeniem skargi potraktować szeroko i z urzędu objąć kontrolą także działania organu administracji, a nie tylko ich rezultat wskazany przez skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zakres działania sądów administracyjnych na podstawie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został ukształtowany szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Stosownie do treści art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902) odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnieniu informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tej ustawy przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. W sytuacji natomiast gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Organ analizując wniosek strony skarżącej doszedł do przekonania, że żądane przez nią informacje nie są informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i z tego powodu zamiast decyzji o odmowie udostępnienia informacji, wystosował pismo informujące skarżącego o tym.
Uwzględniając powyższe, nie ma racji skarżący kasacyjnie wskazując, że Sąd powinien był objąć kontrolą także działania organu administracji (bezczynność), a nie tylko ich rezultat wskazany przez skarżącego (pismo informacyjne). Przede wszystkim, zakres sprawy rozpoznawanej przez sąd administracyjny wyznacza art. 134 p.p.s.a. W orzecznictwie słusznie wskazuje się, że granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. wyznaczone są granicami sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym, a nie procesowym (zob. wyrok NSA z 5 sierpnia 2021 r., III OSK 3540/21, LEX nr 3229111).
Sąd administracyjny nie jest jednak uprawniony do poddania kontroli przejawu działalności organu administracji publicznej, podlegającego odrębnej skardze do sądu. W rozpatrywanej sprawie stwierdzić należy, że wolą skarżącego wyrażoną w skardze było zaskarżenie "decyzji administracyjnej" Wójta Gminy M. z "[...] czerwca 202 r. znak [...]". Pomimo błędnego oznaczenia charakteru prawnego skarżonego pisma, nie ulega wątpliwości że skarżący wywiódł skargę na ww. pismo, a nie na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W takim stanie rzeczy brak jest podstaw do stwierdzenia, że wniesiona skarga była skargą na bezczynność organu. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego modyfikowania żądań stron.
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już podkreślał w swoich orzeczeniach, że pismo informujące wnioskodawcę o tym, iż informacja nie ma charakteru informacji publicznej nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z 16 marca 2010 r., I OSK 394/10, wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., II SA 2867/02, wyrok NSA z 25 marca 2003 r. II SA 4059/02, postanowienie NSA z 24 stycznia 2006 r. I OSK 928/05, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem, jeśli strona uznaje, odmienienie od właściwego organu, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi, ma prawo skierować do sądu skargę na bezczynność tego organu. W takim bowiem przypadku, sąd dokonuje kwalifikacji i oceny żądanych przez stronę informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając wtedy lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej, sąd ocenia właśnie wówczas prawidłowość dokonania przez ten organ kwalifikacji wniosków w tym przedmiocie.
Powyższe ustalenia przesądzają o bezzasadności zarzutów skargi kasacyjnej, odnoszących się do naruszenia art. 3 § 1, § 2 pkt 1, 4, 8 i 9 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną i na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 166 i art. 193 p.p.s.a. orzekł o sprostowaniu zaskarżonego postanowienia.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w postanowieniu o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.