Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 112/21

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Miasto i Gminę Serock, jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2017 roku, sygn. akt IV SA/Wa 2266/17, którym oddalono skargę w/w strony na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenie faktyczne i prawne:

Marszałek Województwa Mazowieckiego decyzją z dnia [...]października 2015 roku orzekł o wymierzeniu dla Miejsko-Gminnego Zakładu Wodociągowego z siedzibą w Serocku opłaty w wysokości 18.034 zł za korzystanie ze środowiska z tytułu poboru wód podziemnych za I półrocze 2012 roku, stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną, a opłatą wynikającą z wykazu przesłanego do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Mazowieckiego 30 lipca 2012 roku. W uzasadnieniu stanowiska organ I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie strona złożyła kompletny wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego 4 kwietnia 2012 roku, na 26 dni przed upływem ważności dotychczasowego pozwolenia nr [...]z [...] kwietnia 2002 roku z terminem obowiązywania do [...] kwietnia 2012 r., natomiast organ wydał stronie nowe pozwolenie nr [...][...] maja 2012 roku, tj. po 44 dniach prowadzenia postępowania. W dniu [...] sierpnia 2012 roku strona złożyła wniosek do Starosty Legionowskiego o zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2012 roku w zakresie terminu jej obowiązywania, tj. od [...] maja 2012 roku w celu uzyskania ciągłości obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody podziemnej, jednak Starosta nie przychylił się do wniosku strony i wydał decyzję w dniu [...] listopada 2012 roku odmawiającą zmiany w/w pozwolenia wodnoprawnego.

Organ uznał, że przyczyna braku pozwolenia w tym przypadku leżała po stronie Miejsko-Gminnego Zakładu Wodociągowego w Serocku, który zbyt późno złożył kompletny wniosek o wydanie nowego pozwolenia. Z tej przyczyny strona została obciążona obowiązkiem zapłaty podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska. Powyższe stanowiło podstawę przyjęcia przez organ, iż w okresie od [...] roku strona nie posiadała ważnego pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z 14 ujęć zlokalizowanych na terenie gminy Serock, co stanowiło podstawę naliczenia podwyższonej za ten okres opłaty za korzystanie ze środowiska o 500% na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska. Różnica pomiędzy opłatą należną a opłatą wynikającą ze złożenia do urzędu wykazu za I półrocze 2012 roku, w którym nie naliczono podwyższonej opłaty za wspomniany okres wynosiła 18.034,00 zł. W uzasadnieniu organ wskazał także, że poprzednie zezwolenie wodnoprawne udzielone decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 roku obowiązywało do [...] kwietnia 2012 roku.

Decyzja stwierdzająca wygaśniecie wcześniej wydanej decyzji ma jedynie charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Potwierdza jedynie, że w wyniku wystąpienia wskazanych przesłanek decyzja przestała obowiązywać. Zatem decyzja z dnia [...] kwietnia 2002 roku wygasła [...] kwietnia 2012 roku, a od [...] maja 2012 roku do chwili wydania nowego pozwolenia wodnoprawnego strona korzystała ze środowiska bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a. decyzja wygasa m.in. gdy upłynie termin jej ważności. W odniesieniu do tej przyczyny wygaśnięcia decyzji nie jest konieczne stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, ponieważ z samej jej treści wynika, że po upływie oznaczonego terminu decyzja ta nie pozostaje już w obrocie prawnym. Biorąc powyższe pod uwagę organ I instancji wskazał, iż od [...] maja 2012 roku do [...] maja 2012 roku strona nie posiadała ważnego pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z 14 ujęć zlokalizowanych na terenie gminy Serock.

W toku postępowania administracyjnego organ I instancji ustalił wysokość należnej opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu poboru wód podziemnych za I półrocze 2012 roku na kwotę 51.081 zł na podstawie danych zawartych w wykazie zawierającym zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, złożonym przez stronę [...] lipca 2012 roku, z zastosowaniem jednostkowych stawek opłat opublikowanych w obwieszczeniu Ministra Środowiska z dnia 26 września 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2012 (M. P. Nr 94, poz. 958) i współczynników różnicujących opublikowanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 października 2008 roku w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. Nr 196, poz. 1217), przy czym ze względu na brak wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w od [...]roku opłata została podwyższona o 500% na podstawie art. 276 ust. 1 w zw. z art. 292 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Miejsko-Gminny Zakład Wodociągów w Serocku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...]czerwca 2017 roku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że obowiązek ponoszenia podwyższonych opłat nie został uzależniony przez ustawodawcę od tego z jakich przyczyn podmiot korzystający ze środowiska bez pozwolenia nie posiadał takiego pozwolenia. W sytuacji, gdy konkretny podmiot we właściwym czasie nie ustali samodzielnie i nie uiści stosownej opłaty, wówczas obowiązek jej określenia w drodze decyzji administracyjnej obciąża marszałka województwa. W przypadku, gdy dany podmiot korzysta ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, stosownie do art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Dokonując wykładni art. 276 ust. 1 tej ustawy organ odwołał się do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/11, w której stwierdzono, że w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres.

Dyspozycja art. 276 ust. 1 ww. ustawy jednoznacznie stanowi, że każdy podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia, czy też innej wymaganej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Oznacza to, że ustawodawca w tym przepisie nie wprowadza innych materialnoprawnych przesłanek do wydawania na tej podstawie decyzji. Interpretując pojęcie "braku wymaganego pozwolenia" należy zastosować wykładnię nie tylko językową, lecz także systemową i celowościową. Wobec tego SKO w Warszawie, uwzględniając wykładnię przesłanki "braku wymagalnego pozwolenia" wskazało, że należy uwzględnić takie okoliczności jak: czy dany podmiot korzystający ze środowiska nie legitymuje się stosowną decyzją i kiedy wystąpił o wydanie pozwolenia, czy wniosek był kompletny, a także czy to pozwolenie jest ostateczne. Rozpoznając sprawę trzeba też mieć na względzie to, czy wnioskodawca, przed upływem ważności dotychczasowego pozwolenia i to z odpowiednim wyprzedzeniem wystąpił o wydanie nowego pozwolenia, jak również czy opóźnienie w wydaniu nowego pozwolenia nastąpiło z przyczyn leżących po stronie organu (bezczynność bądź przewlekłość postępowania). Podmiot korzystający ze środowiska, biorąc pod uwagę zakres i skalę prowadzonej działalności winien też uwzględnić okres konieczny do wydania nowego pozwolenia.

Odnosząc te uwagi do realiów niniejszej sprawy organ wskazał, że Miejsko-Gminny Zakład Wodociągowy w Serocku dnia 4 kwietnia 2012 r., a więc jeszcze przed upływem ważności uprzednio wydanego pozwolenia (termin ten upływał 30 kwietnia 2012 r.) wystąpił o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, jednakże, w ocenie Kolegium konieczne było uwzględnienie przez ten podmiot okresu niezbędnego do wydania kolejnego zezwolenia. Nie ulega wątpliwości, iż postępowanie o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego należy do spraw skomplikowanych, co oznacza, że podmiot ubiegający się o jego uzyskanie winien uwzględnić tę okoliczność przez złożenie wniosku z odpowiednim wyprzedzeniem. W powyższej sprawie kolejne pozwolenie wodnoprawne wydane na rzecz Miejsko-Gminnego Zakładu Wodociągowego w Serocku zostało wydane po upływie 44 dni, od dnia złożenia wniosku, zaś zważywszy na skomplikowanie tej sprawy zostało ono wydane z zachowaniem terminów wynikających z k.p.a. Nie można zatem uznać, że niedochowanie terminu do wydania pozwolenia wodnoprawnego nastąpiło z winy organu, który był uprawniony do jego wydania. Tym samym Miejsko-Gminny Zakład Wodociągowy w Serocku, który w okresie od [...]r. nie posiadał pozwolenia wodnoprawnego jest zobowiązany do wniesienia opłaty podwyższonej za wskazany powyżej okres.

Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...]czerwca 2017 roku Miasto i Gmina Serock, której zakładem budżetowym jest Miejsko-Gminny Zakład Wodociągowy w Serocku wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w szczególności przez naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., tj. brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i pominięcie w ustaleniach stanu faktycznego okoliczności, że skarżący podjął należyte starania celem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na dalszy okres eksploatacji, a wniosek w tym zakresie złożył z odpowiednim wyprzedzeniem oraz nie ponosi odpowiedzialności za brak wydania przez właściwy organ decyzji o pozwoleniu w terminie przypadającym przed wygaśnięciem poprzedniej decyzji, wobec tego okoliczności te winny być uwzględnione, a skarżący nie powinien zostać obciążony podwyższoną opłatą za korzystanie ze środowiska;

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało prezentowane w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2017 roku skargę oddalił uznając, że nie posiada ona usprawiedliwionych podstaw.

W uzasadnieniu wskazano, że trafnie w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zwróciło uwagę na motywy uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/11. W uchwale tej stwierdzono, że w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres. Wskazano, że art. 276 ust. 1 jednoznacznie stanowi, że każdy podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia, czy też innej wymaganej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Oznacza to, że ustawodawca w tym przepisie nie wprowadza innych materialnoprawnych przesłanek do wydawania na tej podstawie decyzji w przedmiocie opłaty podwyższonej przez właściwy organ administracji publicznej.

NSA zwrócił uwagę, że o ile wnioskodawca, przed upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia, złożył z odpowiednim wyprzedzeniem umożliwiającym jego realizację, wniosek o wydanie nowego pozwolenia, a z przyczyn leżących po stronie organu (bezczynność bądź przewlekłość postępowania) pozwolenie takie nie zostało wydane przed upływem terminu ważności pozwolenia dotychczasowego, to w okresie pomiędzy upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia, a uzyskaniem nowego pozwolenia, opłata za korzystanie ze środowiska ponoszona powinna być w wysokości dotychczasowej, a więc takiej, która obowiązywała w okresie ważności pozwolenia. Niedopuszczalne bowiem może być obciążanie podmiotu korzystającego ze środowiska ujemnymi konsekwencjami opieszałego lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego w postaci podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska.

Zdaniem WSA wystąpienie na 26 dni przed upływem terminu ważności poprzedniego pozwolenia o wydanie nowego świadczyło, że wnioskodawca wziął na siebie ryzyko wystąpienia sytuacji, w której utraci ważność dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, a Miejsko-Gminny Zakład Wodociągowy w Serocku będzie przez pewien okres czasu dokonywał poboru wód wypełniając dyspozycję art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.). Sąd zwrócił uwagę, że określając w jakim rozsądnym terminie można uzyskać pozwolenie wodnoprawne, wnioskodawca winien wziąć pod uwagę to, że: 1) sprawa ta ma charakter skomplikowany, a zatem organ wydający tego rodzaju decyzję może załatwiać sprawę w terminie 2 miesięcy, nie będąc w stanie bezczynności lub przewlekłości postępowania;

1. 2) uwzględnić czas na obieg korespondencji pomiędzy stronami, a organem związany ze złożeniem wniosku i wejściem do obrotu pozwolenia wodnoprawnego poprzez jego doręczenie stronom (art. 110 Kpa);
2. 3) czas na to, aby pozwolenie wodnoprawne stało się ostateczne. Te okoliczności winien rozważyć odpowiednio wcześniej wnioskodawca. Zdaniem WSA, wystąpienie w niniejszej sprawie o wydanie kolejnego pozwolenia 26 dni przed wygaśnięciem dotychczasowego było działaniem zdecydowanie spóźnionym. W niniejszej sprawie nie można zarzucić Staroście Legionowskiemu działania w warunkach bezczynności lub przewlekłości postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego zainicjowanej na skutek wniosku z dnia 4 kwietnia 2012 r., skoro decyzja ta została wydana po upływie 44 dni, a więc przed upływem terminu 2 miesięcy przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a.

Wobec tego Sąd uznał za nieuzasadnione zarzuty skargi, w szczególności stanowisko skarżącego, że Miejsko-Gminny Zakład Wodociągów w Serocku wystąpił o wydanie kolejnego pozwolenia wodnoprawnego w warunkach należytego działania i z odpowiednim wyprzedzeniem. Tym samym zasadnie organy uznały, że w okresie od [...] roku strona korzystała ze środowiska mimo braku wymaganego pozwolenia co uzasadniało naliczenie za ten okres podwyższonej opłaty w oparciu o art. 276 ust. 1 powołanej ustawy.

W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej Miasto i Gmina Serock wnosiło o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art 174 pkt 1 i 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1.naruszenie prawa materialnego tj.:

1. a) art. 138 ust.1 ustawy Prawo wodne przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 2002 roku wygasła dnia [...] kwietnia 2012 roku, a zatem przestała obowiązywać, podczas gdy art. 138 ustawy Prawo wodne ustanawia obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż skarżący działał bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego,
2. b) art. 276 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż skarżący korzystał ze środowiska bez wymaganego pozwolenia i winien być obciążony podwyższoną opłatą za korzystanie ze środowiska, podczas gdy termin "bez wymaganego pozwolenia" należy odnosić do podmiotu, któremu w ogóle nie udzielono pozwolenia, albo któremu wydano wprawdzie w przeszłości takowe, ale w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia tego pozwolenia,
3. c) art. 276 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska przez jego błędną wykładnię i ustalenie iż termin, w którym skarżący złożył wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie jest terminem z "odpowiednim wyprzedzeniem", podczas gdy brak jest formalnych wiążących kryteriów oceny "terminu z odpowiednim wyprzedzeniem"’ i nie powinien on być określany w oderwaniu od okoliczności konkretnej sprawy przy wykładni niekorzystnej dla skarżącego, bowiem przyjmowanie terminu czteromiesięcznego zakłada sytuację idealnego, wzorowego wnioskodawcy, ale jednocześnie nie oddaje zawartości określenia "odpowiedni", bowiem termin taki powinien być przeniesiony na grunt okoliczności konkretnej sprawy i na tej kanwie oceniany, a wobec złożenia przez skarżącego wniosku na niemalże cztery tygodnie przed upływem terminu poprzedniego pozwolenia wskazać należy, iż organ miał obiektywną możliwość wydania wnioskowanego pozwolenia w terminie poprzedzającym upływ terminu poprzedniego pozwolenia, a okres pomiędzy wygaśnięciem poprzedniej decyzji a udzieleniem kolejnego pozwolenia jest na tyle niewielki wobec łącznego okresu korzystania ze środowiska przez wnioskodawcę, że obciążanie go podwyższoną opłatą nie znajduje uzasadnienia,
4. d) art 276 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż termin, w którym skarżący złożył wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie jest terminem z "odpowiednim wyprzedzeniem", podczas gdy wobec tego, że skarżący wystąpił o pozwolenie wodnoprawne na dalszy okres było to w istocie przedłużenie poprzedniego pozwolenia na ten sam podmiot, w zakresie tych samych urządzeń, technologii, ilości. Zatem nie była to sprawa o skomplikowanym charakterze i wymagająca szczególnych czynności sprawdzających ze strony organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Stan faktyczny ujawniony przez Sąd I instancji nie jest kwestionowany. Niesporne jest, że strona eksploatowała 14 ujęć wody w miejscowości Serock dokonując poboru wód podziemnych. Posiadała pozwolenie prawne udzielone decyzją Starosty Legionowskiego z dnia [...] kwietnia 2002 roku z terminem ważności do [...] kwietnia 2012 roku. Strona skarżąca w dniu 4 kwietnia 2012 roku, a więc 23 dni przed upływem ważności pozwolenia wystąpiła o wydanie kolejnego, na które uzyskała decyzję Starosty Legionowskiego z dnia [...]maja 2012 roku z terminem ważności do [...] kwietnia 2032 roku. Bezspornym jest również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2017 roku utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] października 2015 roku w przedmiocie wymierzenia podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu poboru wody za I półrocze, stanowiącą różnicę pomiędzy opłata należną, a opłatą wynikającą z wykazu przesłanego przez uprawnionego w wysokości 18.034 zł.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie trafnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz w decyzjach wydanych przez organy administracji publicznej zwrócono uwagę na motywy uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., II OPS 2/11. W uchwale tej stwierdzono, że w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres. Lektura motywów cyt. uchwały wskazuje, że wątpliwości, które rozstrzygał Naczelny Sąd Administracyjny w powyższej uchwale dotyczyły stosowania przepisu art. 276 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska dysponował wymaganym pozwoleniem na czas oznaczony, a po upływie czasu, na jaki zostało wydane, nadal korzysta ze środowiska w toku postępowania o wydanie wymaganego pozwolenia na kolejny okres.

W uchwale wskazano, że dyspozycja art. 276 ust. 1 jednoznacznie stanowi, że każdy podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia, czy też innej wymaganej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Oznacza to, że ustawodawca w tym przepisie nie wprowadza innych materialnoprawnych przesłanek do wydawania na tej podstawie decyzji w przedmiocie opłaty podwyższonej przez właściwy organ administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanej uchwale podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów NSA z dnia 21 grudnia 1998 r., OPS 13/98, zgodnie, z którym stwierdzenie, iż strona nie ponosi odpowiedzialności prawnej z tego powodu, że nie posiada wymaganego pozwolenia może dotyczyć sytuacji wyjątkowej i wymaga oceny indywidualnie w każdej sprawie oraz po uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Dopiero ich łączna ocena pozwala na sformułowanie wniosku, że w danej sprawie naliczenie i wymierzenie opłaty podwyższonej jest w sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji RP).

Przywołując dalej dyspozycję art. 193 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowiącego, iż "decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia nie wydaje się, jeżeli prowadzący instalację uzyska nowe pozwolenie" Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że pomimo ziszczenia się przesłanek wygaśnięcia decyzji określonych w art. 193 ust. 1, a więc także po upływie czasu na jaki pozwolenie zostało wydane (pkt 1), w sytuacji, w której zostanie wydane nowe pozwolenie, nie stwierdza się wygaśnięcia pozwolenia dotychczasowego, które przestało formalnie obowiązywać z powodu upływu terminu na jaki zostało wydane. Ustawodawca uznał więc za zbędne stwierdzenie wygaśnięcia dotychczasowego pozwolenia, w przypadku, w którym po upływie terminu jego ważności, ale jeszcze przed wydaniem decyzji stwierdzającej wygaśnięcie tego pozwolenia, zostało wydane nowe pozwolenie.

W konsekwencji uznano, że o ile wnioskodawca, przed upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia, złożył z odpowiednim wyprzedzeniem umożliwiającym jego realizację, wniosek o wydanie nowego pozwolenia, a z przyczyn leżących po stronie organu (bezczynność bądź przewlekłość postępowania) pozwolenie takie nie zostało wydane przed upływem terminu ważności pozwolenia dotychczasowego, to dla podmiotu, który takie pozwolenie posiadał ma znaczenie wydanie decyzji, o której mowa w art. 193 ust. 4 wyżej powołanej ustawy. W rezultacie, w okresie pomiędzy upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia, a uzyskaniem nowego pozwolenia, opłata za korzystanie ze środowiska ponoszona powinna być w wysokości dotychczasowej, a więc takiej, która obowiązywała w okresie ważności pozwolenia. Niedopuszczalne bowiem może być obciążanie podmiotu korzystającego ze środowiska ujemnymi konsekwencjami opieszałego lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego w postaci podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego każdą tego rodzaju sprawę należy analizować indywidualnie, rozpatrując przyczyny braku pozwolenia, a w szczególności, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie kolejnego wymaganego pozwolenia oraz czy przyczyna braku pozwolenia jest związana z działaniem organu podczas rozpatrywania wniosku o wydanie nowego pozwolenia. Zdaniem orzekającego w sprawie Sądu dojść należy do wniosku, że uchwała II OPS 2/11 będzie miała zastosowanie w sprawie, a podzielając zawarte w niej motywy, brak jest podstaw do odstąpienia od niej (art. 269 § 1 p.p.s.a.).

Istotą sprawy jest rozważenie, czy brak wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Starosty Legionowskiego z dnia [...] kwietnia 2002 r. udzielającej zezwolenia na pobór wód podziemnych z terminem ważności do [...] kwietnia 2012 roku na czas oznaczony do [...] grudnia 2011 r., w sytuacji gdy strona uzyskała kolejne pozwolenie wodnoprawne na pobór wód podziemnych decyzją Starosty Legionowskiego z [...] maja 2012 r., zachodzi stan oznaczający, że skarżąca spółka korzystała ze środowiska "bez wymaganego pozwolenia" w rozumieniu art. 276 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Niesporne jest, że jedną z przyczyn wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego jest upływ okresu czasu, na jaki zostało ono wydane (art. 135 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne - t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 145, obowiązującej w dniu wydania pozwolenia wodnoprawnego w 2012 roku). Wbrew stanowisku przyjętemu w skardze kasacyjnej z treści przepisu art. 138 ust. 1 ustawy Prawo wodne stanowiącego wyłącznie, że "Stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji" nie wynika, aby do czasu wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego, wobec którego upłynął okres czasu, na jaki zostało wydane, nie można było w ogóle wywodzić, że strona nie dysponuje stosownym pozwoleniem.

Ratio legis decyzyjnej formy stwierdzania wygaśnięcia należy doszukiwać się przede wszystkim w konstrukcji przepisu art. 138 ust. 2 ustawy Prawo wodne, wedle którego "decyzją o wygaśnięciu lub cofnięciu można nałożyć obowiązek usunięcia negatywnych skutków w środowisku wynikających z wykonywania pozwolenia wodnoprawnego lub powstałych w wyniku działalności prowadzonej niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym oraz określić zakres i termin wykonania tego obowiązku". Jak wskazał to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2015 r., II GSK 1120/14 (CBOSA, nsa.gov.pl) datą wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego jest data, od której przestaje ono obowiązywać, to jest - zgodnie z art. 135 pkt 1 powołanej ustawy - data końcowa okresu, na który pozwolenie to zostało wydane. Z tą datą wygasa stosunek administracyjnoprawny uprawniający podmiot korzystający ze środowiska do zgodnej z prawem eksploatacji urządzeń wodnych.

Wystąpienie skutku materialnoprawnego nie usuwa z obrotu prawnego decyzji, bo ona nadal funkcjonuje w sensie procesowym. Strona zainteresowana może wprawdzie zgodnie z art. 138 ust. 1 ustawy Prawo wodne ubiegać się o stwierdzenie tego wygaśnięcia w drodze decyzji, jak również może to uczynić z urzędu sam organ, jednakże taki akt wyłącznie potwierdza istniejący stan prawny. Zdaniem Naczelnego Sąd Administracyjnego potwierdzenie wygaśnięcia uprawnień wynikających z pozwolenia, którego termin obowiązywania upłynął, następuje zatem w drodze decyzji o charakterze deklaratoryjnym, a nie konstytutywnym. Niewątpliwie celem ustawodawcy, który nie wyłączył w art. 138 ust. 1 ustawy Prawo wodne wydawania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia w przypadku wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na upływ okresu, na który było wydane, było m.in. zastosowanie w takich sytuacjach art. 138 ust. 2 ustawy.

Istnienie prawnej możliwości stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, którego okres ważności już upłynął, ma charakter deklaratoryjny w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia, brak wydania takiej decyzji nie jest jednak co do reguły przeszkodą w stwierdzeniu w postępowaniu o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez stosownego pozwolenia. Z tych względów skarga kasacyjna zarzucająca błędną wykładnię art. 138 ust. 1 ustawy Prawo wodne nie ma usprawiedliwionej podstawy.

Powyższe uwagi dotyczące interpretacji przepisu art.138 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne przemawiają również za uznaniem jako nie posiadający usprawiedliwionych podstaw pierwszy z zarzutów kasacyjnych dotyczących błędnej wykładni art. 276 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, a dotyczący bezzasadnego przyjęcia przez organy i podzielenia tego stanowiska przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż skarżący kasacyjnie korzystał ze środowiska bez wymaganego pozwolenia. Nie zasługuje na aprobatę stanowisko, że termin "bez wymaganego pozwolenia" należy odnosić tylko do podmiotu, któremu w ogóle nie udzielono pozwolenia, albo któremu wydano w przeszłości takowe, ale w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia tego pozwolenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że skutek opisany w art. 135 pkt 1 ustawy Prawo wodne w postaci wygaśnięcia wynikającego z pozwolenia wodnoprawnego uprawnienia następuje z mocy samego prawa, o czym świadczy jasna wykładnia językowa i czemu nie przeczy, wbrew odmiennym w tym względzie poglądom skarżącego kasacyjnego, powołany wyżej art. 138 ust. 1 tej ustawy.

Przeciwna interpretacja analizowanego przepisu art. 276 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska stawiałaby podmioty, które uzyskały pozwolenie wodnoprawne, w niezasadnie korzystniejszej sytuacji w stosunku do innych podmiotów korzystających ze środowiska. Do czasu wydania ostatecznej decyzji o wygaśnięciu pozwolenia, mogły one mimo braku ważnego pozwolenia korzystać z uprawnień określonych w wygasłym pozwoleniu bez sankcji w postaci podwyższonej opłaty, zarówno te, które nie miały zamiaru ponownie wystąpić o nowe pozwolenie, jak i te, które dopuściły się zaniedbań uniemożliwiających uzyskanie takie nowe pozwolenie w odpowiednim czasie. Ustawodawca wprowadził w tym zakresie określone regulacje mające na celu zapewnienie określonego porządku prawnego co do zasad korzystania ze środowiska, które mają na celu realizację podstawowych zasad ochrony środowiska, w szczególności wykraczającego poza ramy korzystania powszechnego.

Pozwoleniem wymaganym w rozumieniu art. 276 ust. 1 i art. 292 ustawy Prawo ochrony środowiska jest pozwolenie uprawniające w świetle obowiązujących przepisów do legalnego korzystania ze środowiska w zakresie objętym obowiązkiem uiszczania z tego tytułu opłaty. Cechy tej nie posiada pozwolenie wodnoprawne wygasłe na skutek upływu okresu, na które zostało wydane i to bez względu na to czy doszło do formalnego stwierdzenia wygaśnięcia tego pozwolenia na podstawie art. 138 ust. 1 ustawy Prawo wodne, czy też nie. Z samej bowiem istoty udzielenia pozwolenia na czas określony (art. 127 ustawy Prawo wodne) wynika, że po upływie owego okresu uprawnienie wygasa, a tym samym nie może już uprawniać do dalszego korzystania z wód w oznaczonym w tym pozwoleniu zakresie.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 276 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska przez błędną jego wykładnię i ustalenie, iż termin, w którym skarżący złożył wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie może być podstawą uznania, że wniosek ten został złożony z odpowiednim wyprzedzeniem i brakiem uwzględnienia przez organy dokonujące tej oceny, jak również przez Wojewódzki Sąd Administracyjny faktu, iż skarżący wystąpił o pozwolenie wodnoprawne na dalszy okres czyli był to wniosek o przedłużenie poprzedniego pozwolenia na ten sam podmiot, w zakresie tych samych urządzeń technologii, ilości, a tym samym nie była to sprawa o skomplikowanym charakterze, wymagająca szczególnych czynności sprawdzających ze strony organów. Zgodzić się należy ze stanowiskiem, że obowiązujące przepisy nie określają formalnie wiążących kryteriów oceny "terminu z odpowiednim wyprzedzeniem".

Każdą tego rodzaju sprawę jak niniejsza należy analizować indywidualnie, rozpoznając przyczynę braku pozwolenia, a w szczególności, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie kolejnego wymaganego pozwolenia w terminie pozwalającym wydanie stosownej decyzji przez organ w terminie poprzedzającym wygaśnięcie poprzednio wydanej decyzji stwierdzające uprawnienie do korzystania z środowiska oraz czy przyczyna braku pozwolenia jest związana z działaniem organu podczas rozpatrywania wniosku, w szczególności czy organowi nie można skutecznie postawić zarzutu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia sprawy. Dotyczy to więc okoliczności kiedy wniosek o wydanie pozwolenia został złożony oraz oceny, czy wniosek spełnia ustawowe wymagania oraz czy ustawodawca nie wprowadził terminu do wydania w tym przedmiocie decyzji, czasu koniecznego do załatwienia sprawy np. związanego z doręczeniem korespondencji, sprawdzeniem danych podanych we wniosku.

Strona składając taki wniosek winna podejmować działania w tym zakresie z zachowaniem należytej staranności jaką można wymagać od podmiotu prowadzącego działalność związaną między innymi w zakresie objętym pozwoleniem wodnoprawnym. Z jednej strony strona może zakładać, że wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w terminie zakreślonym przepisami – w niniejszej sprawie określonych w art. 35 k.p.a., a z drugiej strony bezzasadnym należy uznać jej ewentualne założenie, że organ wyda taką decyzję niezwłocznie, w sytuacji gdy stwierdzi, że poprzednie pozwolenie z uwagi na upływ terminu wygasa w najbliższym czasie. Rację ma w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, że to strona wzięła na siebie ryzyko wystąpienia sytuacji, w której utraci ważność dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, a przed utratą jego ważności nowe nie zostanie udzielone, w sytuacji gdy występuje się, tak jak w niniejszej sprawie 26 dni przed wygaśnięciem dotychczasowego, przy uwzględnieniu, że wniosek ten dotyczy 14 ujęć wody.

Z uwagi na zakres czynności jakie organ w tego rodzaju sprawach musi dokonać, obliczeń, sprawdzeń uznać należy, że sprawę taką można zakwalifikować do spraw szczególnie skomplikowanych w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. Nadto, nawet przy uwzględnieniu, że wniosek w przedmiotowej sprawie został złożony w dniu [...]kwietnia 2012 roku, strona winna liczyć się z możliwością, że decyzja w przedmiocie wydania nowego pozwolenia na następny okres nastąpi po utracie ważności poprzedniego. Podstawowy termin miesięczny, o którym mowa w art. 35 § 1 k.p.a. upływa bowiem w niniejszej sprawie z dniem [...]maja 2012 roku. Niczym nie jest usprawiedliwione założenie strony, że organ wyda decyzję w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego przed [...]kwietnia 2012 r. Należy więc uznać, że przyczyny z powodu których strona korzystała ze środowiska w okresie od [...]maja 2012 roku bez wymaganego pozwolenia leżą w realiach niniejszej sprawy po stronie skarżącego.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.