Uzasadnienie
Wyrokiem z 4 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi D.G. (dalej: skarżący) uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 28 września 2021 r. oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z 30 lipca 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie wyrażenia stanowiska, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określonego w decyzji o braku potrzeb przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 2 stycznia 2014 r. Burmistrz Korsz orzekł o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na odbudowie stopnia wodnego Sarkajmy wraz z budową elektrowni wodnej w km 12+330 rzeki Sajna.
Następnie 27 stycznia 2020 r. do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącego o zajęcie stanowiska, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określonego w decyzji z 2 stycznia 2014 r. Postanowieniem z 30 stycznia 2020 r. Burmistrz Korsz zajął stanowisko zgodnie z wnioskiem skarżącego.
Wystąpieniem z 3 marca 2020 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie o stwierdzenie nieważności postanowienia z 30 stycznia 2020 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie wskazał, że postanowienie z 30 stycznia 2020 r. mogło zostać wydane po upływie terminu 6 lat od dnia, w którym decyzja środowiskowa stała się ostateczna.
W toku postępowania Burmistrz Korsz wskazał, że decyzja z 2 stycznia 2014 r. stała się ostateczna 5 lutego 2014 r., a zatem postanowienie z 30 stycznia 2020 r. (doręczone skarżącemu 4 lutego 2020 r.) wydane zostało przed upływem sześcioletniego terminu.
Postanowieniem z 30 lipca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie stwierdziło nieważność postanowienia z 30 stycznia 2020 r.
Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Postanowieniem z 28 września 2021 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy własne postanowienie z 30 lipca 2020 r.
Skarżący wniósł skargę na postanowienie z 28 września 2021 r.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że termin, w którym można wystąpić do właściwego organu w sprawie zajęcia stanowiska w przedmiocie aktualności decyzji środowiskowej jest terminem prawa materialnego. Wskazał ponadto, że w tej sprawie nie miał zastosowania art. 74 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa) w związku z art. 49 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.). Liczba stron postępowania wynosiła bowiem jedenaście. Doręczenia decyzji poszczególnym stronom za pośrednictwem operatora pocztowego dokonywano od 3 do 7 stycznia 2014 r. Uwzględniając datę najpóźniejszego doręczenia, odwołanie od decyzji mogło zostać wniesione najpóźniej 21 stycznia 2014 r. Tego rodzaju odwołanie nie zostało wniesione.
W ocenie organu odwoławczego, sześcioletni termin na uzyskanie stanowiska, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia upłynął 22 stycznia 2020 r. Sąd I instancji zauważył jednak, że jak wynika z decyzji środowiskowej "informacja o treści podjętego rozstrzygnięcia zostanie udostępniona przez Burmistrza Korsz na stronie internetowej". Z kolei w pouczeniu decyzji znajduje się "zapis o terminie doręczenia poprzez obwieszczenie". Natomiast według rozdzielnika do decyzji, została ona wywieszona na tablicy ogłoszeń urzędu miejskiego. Burmistrz Korsz zawiadomił Sołtysa Sołectwa Dłuże Wielkie o wydaniu decyzji środowiskowej (pismo z 2 stycznia 2014 r.) oraz wydał zawiadomienie (z 2 stycznia 2014 r.) o wydaniu decyzji środowiskowej, które wywieszono na urzędowej tablicy ogłoszeń. Okoliczności te nie znajdują jednak potwierdzenia w "materiale aktowym sprawy".
W ocenie Sądu I instancji, w tej sprawie nie można wykluczyć, że organ I instancji mógł nieprawidłowo zastosować różne tryby doręczenia decyzji środowiskowej. Skarżący nie może ponosić konsekwencji za niezgodne z prawem postępowanie organu w zakresie trybu doręczenia decyzji. Skarżący wnioskiem z 27 stycznia 2020 r., w zakreślonym przez przepisy ustawy terminie, wystąpił do organu o wydanie przedmiotowego postanowienia, a organ nie poinformował skarżącego, że wniosek jest spóźniony, to skarżący nie może ponosić ujemnych skutków z powodu błędnego działania organu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy mamy do czynienia z oczywistością naruszenia, przy uwzględnienie charakteru naruszonego przepisu oraz skutków ekonomicznych lub społecznych, które wywarłby akt stwierdzający nieważność decyzji. W tej sprawie Burmistrz Korsz "usiłował (przynajmniej) wprowadzić w życie własną decyzję z dnia 2 stycznia 2014 r." w trybie art. 49 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej, a ponadto opatrzył ją adnotacją, że "(...) stała się ona ostateczna i podlega wykonaniu" oraz datą "05.02.2014r.".
Mogło to wzbudzić u adresatów tej decyzji, w tym w szczególności skarżącego, uzasadnione przekonanie, że termin określony w art. 72 ust. 3 w związku z ust. 4 ustawy środowiskowej upływał 5 lutego 2020 r. Stan świadomości skarżącego był błędny, ponieważ decyzja Burmistrza Korsz z 2 stycznia 2014 r. stała się ostateczna z dniem 21 stycznia 2014 r. Jednak "rzeczony stan świadomości skarżącego co do daty początkowej mierzalności terminu, o którym mowa w art. 72 ust. 3 w zw. z ust. 4 ustawy, był całkowicie i niepodzielnie wywołany przez Burmistrza Korsz, a wynikał z błędnego przyjęcia, że doręczenie decyzji z dnia 2 stycznia 2014 r. powinno nastąpić w trybie art. 49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy." W ocenie Sądu I instancji, ta okoliczność "bezspornie mogła wprowadzić w błąd adresatów decyzji z 2 stycznia 2014r. co do daty jej ustatecznienia się, będącej jednocześnie wyznacznikiem sposobu obliczenia terminu, o którym mowa w art. 72 ust. 3 z zw. z ust. 4 ustawy".
Burmistrz Korsz błędnie obliczył datę wejścia własnej decyzji z 2 stycznia 2014 r. do obrotu prawnego, co skutkowało błędnym ustaleniem daty "mierzalności" początku okresu, o którym stanowi art. 72 ust. 3 i 4 ustawy. W tej sytuacji skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji błędnego działania organu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie.
W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej przez przyjęcie, że jako przepis szczególny upoważniał organ wydający decyzję środowiskową do zastosowania trybu jej doręczenia określonego w art. 49 k.p.a. Ponadto polegało to na stwierdzeniu, że Burmistrz Korsz "usiłował" wprowadzić w życie własną decyzję z 2 stycznia 2014 r. w trybie art. 49 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej, pomimo braku podstaw do zastosowania tego trybu i przyjęcia, że Burmistrz Korsz faktycznie tryb ten zastosował, a nawet usiłował zastosować.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 49 k.p.a. oraz w związku z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej. Polegało to na przyjęciu, że Burmistrz Korsz "usiłował" wprowadzić w życie własną decyzję z 2 stycznia 2014 r. w trybie art. 49 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej, podczas gdy w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek potwierdzenia, że organ ten zastosował lub usiłował zastosować tryb doręczenia przez obwieszczenie. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji jedynie podał do publicznej wiadomości informację o wydanej decyzji na podstawie art. 38 ustawy środowiskowej.
Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a. oraz w związku z art. 8 k.p.a. Polegało to na przyjęciu, że znajdująca się na pierwszej stronie decyzji z 2 stycznia 2014 r. pieczęć organu o treści "decyzja niniejsza na skutek nie wniesienia odwołania w przewidzianym terminie stała się ostateczna i podlega wykonaniu" opatrzona podpisem pracownika organu oraz datą (05.02.2014 r.) posiada wszelkie cechy zaświadczenia w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. i jako taka mogła wzbudzić u adresatów tej decyzji uzasadnione przekonanie, że termin określony w art. 72 ust. 3 w związku z ust. 4 ustawy środowiskowej upływał 5 lutego 2020 r.
Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. i art. 9 zd. 2 k.p.a. oraz w związku z art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 72 ust. 3 i 4 ustawy środowiskowej w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Polegało to na przyjęciu, że przekonanie Burmistrza Korsz o tym, że doręczenie decyzji powinno nastąpić w trybie art. 49 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej mogło wprowadzić jej adresatów w błąd, co do terminu uzyskania przez decyzję waloru ostateczności.
Po czwarte, art. 151 p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu normy tego przepisu pomimo, że skarga jako nieuzasadniona, powinna zostać oddalona.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Jak już wyżej wskazano w pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej przez przyjęcie, że jako przepis szczególny upoważniał organ wydający decyzję środowiskową do zastosowania trybu jej doręczenia określonego w art. 49 k.p.a. Od strony procesowej zarzut ten został oparty o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 49 k.p.a. oraz w związku z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej. Zarzuty te zostały częściowo błędnie sformułowane, ponieważ wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej norma z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej, stanowiąca odesłanie do art 49 § k.p.a., ma charakter procesowy, a nie materialny.
Niezależnie jednak od tych uchybień formalnych, zarzut ten zasługiwał na uwzględnienie. Wynika to z tego, że Sąd I instancji przyjął określone założenia procesowe odnośnie trybu postępowania przez Burmistrza Korsz, pomimo, że założenia te nie znajdują oparcia w aktach sprawy. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia (decyzji środowiskowej) ustawodawca zagwarantował udział społeczeństwa, a zatem podmiotów, które nie muszą dysponować interesem prawnym, a nawet faktycznym. O czynnościach w postępowaniu, w tym o wydaniu decyzji środowiskowej, społeczeństwo zawiadamiane jest między innymi w formie obwieszczenia. Stąd też bez dysponowania pełnymi aktami sprawy Sąd I instancji nie był władny ocenić, czy Burmistrz Korsz zastosował w tej sprawie tryb z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej w związku z art. 49 k.p.a., czy też jedynie powiadomił społeczeństwo o wydaniu decyzji środowiskowej na podstawie art. 38 k.p.a. Okoliczność ta ma z kolei istotne znaczenie z punktu widzenia wejścia decyzji środowiskowej do obrotu prawnego i ustalenia biegu terminu do złożenia wniosku o wyrażenia stanowiska, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określonego w decyzji.
Jeżeli bowiem decyzja została w istocie doręczona w formie obwieszczenia, czyli nawet jeżeli tryb ten zastosowano błędnie, to pozostaje to bez wpływu na skuteczność tego rodzaju doręczenia (odrębną kwestią są skutki tego rodzaju naruszenia dla zgodności decyzji środowiskowej z prawem). Natomiast jeżeli w tej sprawie w formie obwieszczenia powiadomiono społeczeństwo o wydaniu decyzji środowiskowej, to okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla przyjęcia, że decyzja środowiskowa stała się ostateczna i prawomocna z dniem 22 stycznia 2014 r. To z kolei oznacza, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wniosek o wyrażenia stanowiska, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określonego w decyzji środowiskowej, został złożony z uchybieniem terminu. Kwestia ta powinna jednak podlegać ponownej ocenie Sądu I instancji, z ewentualnym uwzględnieniem pełnych akt postępowania administracyjnego.
Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a. oraz w związku z art. 8 k.p.a. Niezrozumiałe jest przyjęcie przez Sąd I instancji stanowiska, że znajdująca się na pierwszej stronie decyzji środowiskowej z 2 stycznia 2014 r. pieczęć organu o treści "decyzja niniejsza na skutek nie wniesienia odwołania w przewidzianym terminie stała się ostateczna i podlega wykonaniu" opatrzona podpisem pracownika organu oraz datą posiada wszelkie cechy zaświadczenia. Zaświadczenie wydaje się bowiem wyłącznie na żądanie osoby ubiegającej się o jego wydanie, a z akt sprawy nie wynika, żeby tego rodzaju wniosek został w tej sprawie złożony.
Ponadto zaświadczenie wydaje się stronie (osobie) ubiegającej się o jego wydanie, a nie umieszcza się w aktach w formie adnotacji na decyzji i jest to akt wiedzy organu, a nie jego woli. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest również podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa adnotacja, niezależnie od jej charakteru prawnego, mogła wzbudzić u adresatów tej decyzji uzasadnione przekonanie, że termin określony w art. 72 ust. 3 w związku z ust. 4 ustawy środowiskowej upływał 5 lutego 2020 r. Z treści tej adnotacji nie wynika bowiem, że decyzja stała się ostateczna 5 lutego 2020 r., a jedynie, że w tej dacie została sporządzona adnotacja. Ewentualne wątpliwości w tym zakresie strony powinny wyjaśnić bezpośrednio w organie.
W konsekwencji na uwzględnienie zasługiwał również zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. i art. 9 zd. 2 k.p.a. oraz w związku z art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 72 ust. 3 i 4 ustawy środowiskowej oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy mieć bowiem na uwadze, że data uzyskania przez decyzję waloru ostateczności wynika bezpośrednio z przepisów prawa i zależy od doręczenia tej decyzji stronom postępowania w stosownym trybie (art. 16 § 1 i art. 129 § 2 k.p.a.). Ewentualne uchybienia organu mogące wprowadzić stronę w błąd nie "kreują" nowego, innego terminu uzyskania przez decyzję waloru ostateczności.
Z kolei zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. został błędnie sformułowany. Powołana norma z art. 151 p.p.s.a. jest normą o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, norma ta nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku.
Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.