Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt III SAB/Lu 21/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.Ł. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. w przedmiocie zwolnienia ze służby, zobowiązał organ do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego M.Ł. w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku oraz stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżącemu nie przedstawiono ani propozycji służby ani propozycji zatrudnienia, natomiast pismem z [...] 2018 r. poinformowano go o wygaśnięciu stosunku służbowego z dniem [...] 2017 r. na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 z póżn.zm.), dalej "p.w.KAS". Pismo nie zawierało żadnego uzasadnienia.
Nie wydając żadnej decyzji dotyczącej stosunku służbowego, organ wywodził, iż obowiązek taki nie wynika z obowiązujących przepisów, ponieważ w przypadku niezłożenia propozycji służby lub zatrudnienia wygasa on z mocy prawa na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS.
Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, Sąd I instancji analizując dyspozycję przepisu art. 170 ust. 1 – 3 p.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 2 i 3 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1947) dalej "ustawa o KAS" stwierdził, że niezłożenie określonemu funkcjonariuszowi propozycji służby lub zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS obligowało organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby. Uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać przedstawienie przesłanek z powodu których zaniechano złożenia propozycji dalszego pełnienia służby lub zatrudnienia i nie skorzystano z możliwości złożenia propozycji. Funkcjonariusz ma bowiem pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego.
Od powyższego wyroku, skargę kasacyjną wywiódł organ zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, tj.:
- - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 5 pkt 2 p.p.s.a. przez brak zastosowania i art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji uwzględnienia skargi i uznania przez WSA w Lublinie, że organ pozostaje w bezczynności polegającej na braku wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego;
- - art. 170 ust. 3 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS i art. 276 ust. 2 ustawy o KAS poprzez błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że sformułowanie umieszczone w art. 170 ust. 3 p.w.KAS "wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby" pociąga za sobą obowiązek wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego;
- - art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.w.KAS przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji wygaśnięcia stosunku służbowego na skutek braku złożenia funkcjonariuszowi propozycji pracy lub służby, w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego należy uwzględnić kryteria określone w art. 165 ust. 7 p.w.KAS.
Nadto z ostrożności procesowej zarzucił również naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. przez brak zastosowania w następstwie uwzględnienia skargi i błędnego uznania przez WSA, że organ pozostaje w bezczynności na skutek braku wydania decyzji na podst. art. 170 ust. 3 p.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS dotyczącej stosunku służbowego skarżącego w przypadku braku złożenia mu propozycji służby lub zatrudnienia.
Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie lub oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie podać należy, iż w związku z brakiem odpowiedzi stron, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na fakt, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Oceniając skargę kasacyjną według wskazanych kryteriów uznać należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Istota niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy w świetle przepisów ustawy o KAS oraz ustawy p.w.KAS Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w L. zobowiązany był do wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, którego stosunek wygasł, ponieważ nie przedstawiono mu ani propozycji zatrudnienia ani propozycji służby.
W ocenie Sądu I instancji organ jest obowiązany do wydania rzeczonej decyzji, a nie wydając jej pozostaje w bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stanowisko WSA podziela.
Wyjaśnić należy, że wszelkie rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące stosowania ustawy o KAS oraz p.w.KAS rozstrzygnięte zostały uchwałą NSA z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, w której NSA stwierdził, że ww. ustawy wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze, które można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ono w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w. KAS). Drugie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Występuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia albo pełnienia służby lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS).
W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w. K.A.S. w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o K.A.S. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia.
Właściwy organ został uprawniony do złożenia funkcjonariuszom, jak i pracownikom zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia, przyznając organom wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w.KAS autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Ustawodawca pozostawił właściwym organom również prawo do niezłożenia pracownikom lub funkcjonariuszom żadnej propozycji zakreślając materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia do [...] 2017 r. co wynika z art. 170 ust. 1 i 2 p.w.KAS.
Zatem w razie wystąpienia skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego z mocy prawa, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS zastosowanie znajduje przepis art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, a to z uwagi na brzmienie przepisu art. 170 ust. 3 p.w. KAS. Jak już wcześniej wskazano wygaśnięcie stosunku służbowego jest konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej na podstawie przepisu art. 165 ust. 7 p.w.KAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Oba te przepisy wymagają ich uwzględnienia w procesie interpretacji obowiązków organu. Z art. 170 ust. 3 p.w.KAS wynika, że wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. W pełni uprawnione jest zatem stanowisko, że w takiej sytuacji powinna zostać wydana decyzja administracyjna, co wynika wprost z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, zgodnie z którym zwolnienie ze służby następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej.
Skoro ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak dla funkcjonariusza propozycji, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej zwolnienie funkcjonariusza ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego.
Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie zasada zwalniania funkcjonariuszy ze służby decyzją nie znajduje w niniejszej sprawie wyłączenia. Zawarte w art. 165 ust. 7 p.w.KAS zastrzeżenie dotyczące stosowania art. 170 tej ustawy, nie stanowi tu żadnej przeszkody, a to ze względu na brzmienie art. 170 ust. 3 p.w.KAS. To, że art. 170 ust. 3 p.w.KAS nie odwołuje się wprost do art. 276 ustawy o KAS, nie oznacza, że sprawa wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji, traktowana przez wyraźną wolę ustawodawcy jako zwolnienie ze służby, nie stanowi sprawy administracyjnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej podejmowanej w postępowaniu administracyjnym. Fakt nieuzupełnienia przez ustawodawcę katalogu decyzji podlegających kognicji sądu administracyjnego o regulację zawartą w art. 170 ust. 3 p.w.KAS – jako lex specialis, czy też brak odniesienia się w niej do art. 276 ustawy o KAS, nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że niniejsza sprawa nie podlegała kognicji sądu administracyjnego.
Podstawą prawną dla wydania takiej decyzji jest zatem art. 170 ust. 3 p.w. KAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS.
W konsekwencji podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie.
Tym samym skutku nie mogły odnieść również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Skoro w niniejszej sprawie organ, na podstawie obowiązujących przepisów, obowiązany jest wydać decyzję o wygaśnięciu stosunku służbowego, to istnieje przedmiot postępowania podlegający kontroli sądu administracyjnego i brak jest podstaw do jej odrzucenia. Nie mógł również zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie. Skoro niniejsza sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego, to zgodnie z ww. przepisem sąd uwzględniając skargę na bezczynność postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo dokonania czynności, a w myśl pkt 3 stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W związku z powyższym uwzględnienie przez Sąd I instancji skargi na bezczynność i zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L., na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., do wydania w określonym terminie decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego i stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, było prawidłowe.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw na podst. art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.