Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 stycznia 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 660/21 oddalił skargę P.T. na bezczynność Ministra Edukacji i Nauki w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
P.T. (dalej: "skarżący", "wnioskodawca") w dniu [...] września 2021 r. zwrócił się do Ministra Edukacji i Nauki (dalej: "MEiN") o udostępnienie, na podstawie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej informacji (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176, zwana dalej: "u.d.i.p.") informacji:
- 1) ile osób (kont) zostało sumarycznie zablokowanych na profilu MEiN na Facebooku?,
- 2) ile komentarzy zostało sumarycznie usuniętych na profilu MEiN na Facebooku pod postem dotyczącym spotkania Ministra z Przewodniczącym Rady Dzieci i Młodzieży RP,
- 3) kto ma dostęp do konta MEiN na Facebooku w roli: administratora, moderatora, analityka lub innych (wnioskodawca wniósł o wykaz z uwzględnieniem imienia i nazwiska, linku do profilu na Facebooku danej osoby oraz tzw. roli na stronie).
Minister Edukacji i Nauki w piśmie z 15 września 2021 r. poinformował wnioskodawcę, że nie prowadzi statystyk zablokowanych kont na Facebooku oraz że redagowaniem i zamieszczaniem treści w mediach społecznościowych zajmują się pracownicy Biura Ministra w MEiN. Organ dodał, że regulamin korzystania z portali społecznościowych, który zakładający konto musi zaakceptować, przewidują możliwość zablokowania zarówno konta jak i usunięcia konkretnego wpisu, którego treść narusza zasady określone w regulaminie.
Skarżący w dniu 20 września 2021 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Minister Edukacji i Nauki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę P.T. uznając, że skarga nie była zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że Minister Edukacji i Nauki jako organ władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, jednak informacje objęte wnioskiem skarżącego z [...] września 2020 r. nie stanowią informacji publicznych. Informacje których domaga się skarżący, o liczbie zablokowanych kont oraz usuniętych komentarzy na profilu MEiN w portalu społecznościowym nie dotyczą, nie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, nie przesądzają o kierunkach działania organu i dlatego nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Z tego samego powodu żądanie udostępnienia informacji o osobach mających dostęp do konta społecznościowego także nie jest żądaniem udostępnienia informacji publicznej.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł P.T., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten nakazuje uwzględnić wyjaśnienie podstawy prawnej w uzasadnieniu wyroku, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na lakonicznym, niewystarczającym odniesieniu się do istoty zagadnienia w niniejszej sprawie, a mianowicie oceny, czy żądane informacje mają przymiot publiczności w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., które to odniesienie sprowadza się do uznania, że żądane przez skarżącego informacje "nie dotyczą, nie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, nie przesądzają o kierunkach działania organu i dlatego nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p."
- - wskazane uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem lakoniczne odniesienie się do istoty problemu skutkowało błędnym ustaleniem charakteru prawnego żądanej przez skarżącego informacji.
- II. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. art. 54 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii, a prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym ograniczeniu istotnych informacji dla społecznej kontroli organu władzy publicznej w aspekcie informacyjnym i promocyjnym, tj. kontroli przestrzegania przez organ konstytucyjnych praw obywateli do swobody wypowiedzi i wolności myśli w sprawach publicznych,
- 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, c i d u.d.i.p. w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że informacją publiczną jest informacja o działalności organów władzy publicznej, tj. informacja o sprawach publicznych, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez WSA w Warszawie, że żądane informacje o blokowaniu użytkowników na oficjalnym profilu organu, usuwaniu komentarzy na tymże profilu oraz organizacji dostępu do profilu na Facebooku pracowników Ministerstwa nie stanowią informacji publicznej, podczas gdy:
- a. są to informacje, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p. (informacje o organizacji organu władzy publicznej), art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.d.i.p. (informacje o przedmiocie działalności organu władzy publicznej i jego konsekwencjach - w niniejszej sprawie w zakresie aktywności w mediach społecznościowych) oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. (informacje o osobach sprawujących funkcje w organie władzy publicznej, w tym w zakresie aktywności organu w mediach społecznościowych),
- b. są to informacje dotyczące aktywności Ministerstwa w mediach społecznościowych, związanej z informowaniem społeczeństwa o efektach i realizacji zadań publicznych przez organ,
- c. żądane informacje dotyczą spraw publicznych, bowiem są niezbędne do sprawowania społecznej kontroli praktyki blokowania użytkowników lub usuwania komentarzy, co zaś wiąże się z kontrolą przestrzegania przez organ konstytucyjnych praw obywateli do swobody wypowiedzi i wolności myśli w sprawach publicznych (stosownie do art. 54 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności).
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie w całości i uwzględnienie złożonej przez skarżącego skargi na bezczynność organu, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych, a także zrzekł się rozpatrzenia skargi na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Edukacji i Nauki wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem, a także zrzekł się rozpoznania skargi na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Poza sporem pozostaje, że Minister Edukacji i Nauki jest podmiotem, który co do zasady, jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej.
Na wstępie stwierdzić należy, wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego, że Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Podnieść też trzeba, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika także jaki stan faktyczny ustalił i przyjął za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd I instancji.
Jednocześnie za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Z tych względów zarzut ten nie mógł zostać uznany za uzasadniony.
Odnośnie podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego przypomnieć należy, że może przejawiać się ono w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.
Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych.
Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.
Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).
Jak sprecyzowano w końcu uzasadnienia skargi kasacyjnej (pkt V) "Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie (błąd nieprawidłowej subsumpcji)." Zatem skarżący kasacyjnie podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego odniósł do postaci niewłaściwego (błędnego) zastosowanie wskazanych przepisów prawa.
Tym samym jako niezasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. art. 54 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż Sąd I instancji w ogóle nie stosował tych przepisów w przedmiotowej sprawie.
Nie zasługuje na uwzględnienie także drugi z podniesionych zarzutów tj. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, c i d u.d.i.p. Pomijając okoliczność, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie odnosił się (nie stosował) art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, c i d u.d.i.p., to nadto zarzut ten wyraźnie odniesiono błędnego zastosowania wskazanych przepisów. Jednak, jak wskazano to wyżej, zarzut taki może być podniesiony jedynie w przypadku zakwestionowania przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Tymczasem skarżący kasacyjnie nie zdołał skutecznie zakwestionować przyjętego w sprawie stanu faktycznego tj. uznania przez organ, a także WSA w Warszawie, że jego wniosek [...] września 2021 r. nie dotyczy informacji publicznej.
Zarówno wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej, jak i dokument zawierający odpowiedź na ten wniosek, wchodzą właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.
Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia, prowadzącego do konstatacji, że ocena wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej zawarta w odpowiedzi organu jest nieprawidłowa i jako taka przemawiająca za bezczynnością organu. Skoro jednak Sąd I instancji konsekwentnie przyjął, że wniosek skarżącego nie dotyczy informacji publicznej, a treść odpowiedzi organu na ten wniosek jest prawidłowa, to brak jest podstaw do stwierdzenia niewłaściwego zastosowania prawa materialnego przez Sąd. Zatem zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego zaprezentowany w skardze kasacyjnej nie mógł odnieść skutku.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, która nie miała usprawiedliwionych podstaw, oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).