Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 831/18 oddalił skargę A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 19 czerwca 2018 r. nr SKO.4170.25.2018 w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A.P. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzuciła naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego, poprzez:
"a) błędną wykładnię art. 66 ust. 1 pkt 3b oraz art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 82 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm., dalej w skrócie "ustawa"), polegającą na przyjęciu, na dzień orzekania, obowiązku inwestora sporządzenia analizy akustycznej i niewskazanie podstaw prawnych oraz faktycznych zasadności owego wezwania, bez uwzględnienia także obowiązków inwestora drogi [...], do których odnosi się również ustawa oraz art. 11a i art. 11f ust.1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474)";
- b) naruszenie art. 82 ust. 2 pkt 2 ustawy, poprzez hipotetyczne i nieuzasadnione założenie, że w sprawie zachodziły przesłanki do przyjęcia, iż ze względu na rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia skarżącej oraz jego powiązania z innymi realnie istnieje możliwość kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze objętym wnioskiem, bez odwołania się do materiału dowodowego w sprawie, które to uchybienia i błędne odczytanie przepisów ustawy doprowadziły do naruszenia art. 32 i art. 31 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez naruszenie zakazu dyskryminacji z jakiegokolwiek powodu oraz naruszenie prawa własności skarżącej przez niekonieczne i nieproporcjonalne jego naruszenie na rzecz interesu publicznego;
- 2) przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) naruszenie art. 63 ust.1 i 5 ustawy, poprzez oddalenie wniosku skarżącej i niezawieszenie postępowania;
- b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 134 ust. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), poprzez ich niezastosowanie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia i rodzący poważne wątpliwości;
- c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., przez to, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że decyzja dotyczyła nieruchomości nieistniejących w dacie orzekania;
- d) art. 105 § 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji merytorycznej, mimo że postępowanie stało się bezprzedmiotowe wobec wyłączenia działalności inwestycyjnej na nieruchomości skarżącej, co równolegle z wydaniem decyzji o odmowie uwarunkowań ogłosił Prezydent Łodzi.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
W piśmie procesowym z dnia 12 marca 2019 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji.
Sprawa była trzykrotnie oceniana przez WSA w Łodzi. W związku z tym ocena zarzutów skargi kasacyjnej musi być dokonana w zgodzie z przepisem art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność, lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie sądowym na tle tego przepisu sformułowano pogląd, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie.
Z kolei związanie samego sądu administracyjnego oceną prawną w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 1889/12, a także wyrok WSA w Łodzi z 24 kwietnia 2015 r., II SA/Łd 1182/14, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., II GSK 55/13).
W rozpoznawanej sprawie w ostatnim prawomocnym wyroku z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 290/17, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wskazał, iż jak wynika z Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi, w dniu 8 października 2015r. wydana została decyzja udzielająca Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ([...]) jej I odcinka. WSA stwierdził, że nie sposób tym samym traktować tej inwestycji jako niepewnej i bliżej nieokreślonej. Nadto z akt sprawy wynika, że w dniu 18 listopada 2015 r. Wojewoda Łódzki wydał pozwolenie na realizację tej inwestycji drogowej dla II odcinka. WSA wskazał na konieczność wyjaśnienia wszystkich aspektów współoddziaływania owej inwestycji.
Prezydent Miasta Łodzi, mając na uwadze uzasadnienie wyroku Sądu z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 290/17, pismem z dnia 5 grudnia 2017 r. wezwał wnioskodawcę – A.P. – do uzupełnienia raportu o oddziaływaniu na środowisko w zakresie przedłożenia analizy akustycznej uwzględniającej hałas pochodzący z ruchu projektowanej drogi [...]. Zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym w przedmiotowej sprawie planowana zabudowa mieszkaniowa koliduje z projektowanym przebiegiem drogi [...] przy węźle [...], a część projektowanego osiedla znajduje się w strefie oddziaływania tej drogi.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie A.P. pismem z dnia 28 grudnia 2017 r. wskazała na brak podstawy prawnej uzasadniającej wezwanie do uzupełnienia raportu. Podkreśliła przy tym, że uzupełnienie raportu, o którym mowa w wezwaniu z dnia 5 grudnia 2017 r., nakłada na nią poważny obowiązek finansowy związany z koniecznością wykonania analizy akustycznej.
Prezydent Miasta Łodzi decyzją nr 11/U/2018 z dnia 5 lutego 2018 r. orzekł o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W uzasadnieniu wskazano, że wobec nieuzupełnienia wniosku sprawa została rozpoznana w oparciu o posiadany materiał dowodowy, który nie był wystarczający do wydania orzeczenia w przedmiocie uzgodnienia warunków środowiskowych. Odnosząc się do podstawy odmowy uwzględnienia wniosku inwestora wskazanej w zaskarżonej decyzji, organ I instancji stwierdził, że w wezwaniu z dnia 5 grudnia 2017 r. wskazano na treść art. 66 ust. 1 pkt 3b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zgodnie z którym raport powinien zawierać "informacje na temat powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych, zrealizowanych lub planowanych, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia – w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem". Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy.
W świetle przedstawionych okoliczności, w tym stanowiska WSA wyrażonego w prawomocnym wyroku za chybione należało uznać zarzuty 1a i b, 2b podnoszące naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania. Niewątpliwe jest bowiem, że skarżąca nie uzupełniła raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Wobec bierności skarżącej organy nie mogły wydać decyzji pozytywnej w sprawie, bowiem obowiązek przedłożenia kompletnego raportu obciąża inwestora.
Chybiony okazał się również zarzut naruszenia art. 63 ust. 1 i 5 ustawy. Powołany przepis dotyczy przedłożenia przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a nie jego uzupełnienia.
Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Skoro w sprawie nie doszło do naruszenia prawa uzasadniającego uchylenie decyzji to tym bardziej nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji.
Chybiony okazał się również zarzut naruszenia art. 105 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Podnoszona okoliczność "wyłączenie działalności inwestycyjnej na nieruchomości skarżącej" nie uzasadniała zastosowania przepisu art. 105 § 2 k.p.a.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.