Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 615/18 oddalił skargę A.P. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] 2018 r., nr [...] odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.
Sąd I instancji podzielając stanowisko organu, wskazał, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest rodzajem swoistego postępowania administracyjnego, o charakterze uproszczonym i odformalizowanym, sprowadza się ono bowiem jedynie do oceny okoliczności istotnych z punktu widzenia urzędowego stwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, nie obejmuje natomiast ich ustalenia.
W niniejszej sprawie zakres prowadzonego postępowania wyjaśniającego precyzuje § 14 ust. 1 pkt rozporządzenia MSWiA z 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, (...) i ich rodzin (Dz.U. z 2015 r., poz. 1148 ze zm.) wskazujący, że zaświadczenie jest sporządzane na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w warunkach szczególnych uzasadniających podwyższenie emerytury.
W ocenie Sądu I instancji zagrożenie dla życia lub zdrowia, powinno mieć charakter szczególny, tj. nie być jedynie normalnym następstwem służby. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r., U 12/13, który stwierdził, że zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia.
W niniejszej sprawie, organy odmawiając wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez skarżącego służby w wyżej opisanych warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury, dopełniły ciążących na nich obowiązków procesowych, przeprowadzając szczegółowe i rzetelne postępowanie wyjaśniające, zaś w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć w sposób wyczerpujący wykazały, że przeprowadzona przez nie analiza akt osobowych oraz dokumentacji będącej w dyspozycji właściwych komórek organizacyjnych, nie wykazała istnienia dokumentów potwierdzających, że skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych, albo podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia, albo uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało takie zagrożenie.
Organy dokonały przy tym prawidłowej wykładni § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia RM z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, pomijając kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia podczas wykonywania wskazanych tam obowiązków służbowych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
1/ przepisów prawa materialnego, tj.:
- - § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji (...) umożliwiającego podwyższenie podstawy wymiaru emerytury policyjnej określonej w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji poprzez niewłaściwą wykładnię w drodze przyjęcia, że dla zastosowania przepisów ww. rozporządzenia konieczne jest wystąpienie zagrożenia realnego, rzeczywistego, wprost wynikającego a nie dającego się jedynie przewidzieć w sytuacji, gdy w świetle wyroku TK z 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 w którym uznano niekonstytucyjność § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w zakresie w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, pod względem kryteriów jakie winny być spełnione przez funkcjonariusza aby mógł uzyskać na jego podstawie zaświadczenie – zagrożenie to nie musi mieć charakteru bezpośredniego;
- - błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) (Dz.U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.) polegającą na przyjęciu przy ustalaniu podstaw do wydania zaświadczenia niewskazanej w tym przepisie przesłanki "bezpośredniości" jako cechy zagrożenia zdrowia i życia podczas pełnionej przez skarżącego służby jako niezbędnego warunku do wydania zaświadczenia o żądanej treści;
2/przepisów postępowania, tj.
- - art. 1 oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie kontroli oraz niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, w szczególności z uwagi na nieskonfrontowanie zarzutów skargi ze stanowiskiem organu administracji oraz zgromadzonym materiałem dowodowym;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że organ administracyjny prawidłowo przeprowadził postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia, w sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób niewłaściwy z uwagi na fakt, pominięcia przy wydawaniu postanowienia dowodów z zeznań świadków – przełożonych skarżącego, pomimo, że zdaniem WSA są one dopuszczalne na - okoliczność ustalenia wykonywania obowiązków służbowych przez skarżącego w określonych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że organ administracji prawidłowo przeprowadził postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia, w sytuacji, gdy w toku postępowania wyjaśniającego nie wykazano istnienia dowodów potwierdzających, że skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności w sytuacjach w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia przy tym nie wyczerpano wszystkich możliwości dowodowych;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że organ administracyjny prawidłowo przeprowadził postępowanie w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, podczas gdy spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki do jego wydania;
- - art. 1 ustawy p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu przez WSA skargi na skutek błędnego uznania, że w postępowaniu przed organami nie doszło do naruszenia ww. przepisów podczas, gdy organy administracji nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia o istocie sprawy, a w szczególności zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego polegające m.in. na pominięciu zeznań świadków tj. przełożonych skarżącego w zakresie w jakim wskazywali oni na pełnienie przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, które przedstawiały stan faktyczny sprawy w sposób odmienny, niż ustalony przez organ, a w konsekwencji jej załatwienie z pominięciem słusznego interesu strony;
- - art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ustawy p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka przez naruszenie prawa skarżącego do rzetelnego procesu sądowego.
W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Białymstoku do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania oraz przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W związku z wyrażeniem zgody przez wszystkie strony postępowania na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2021 r., na podstawie art. 182 § 2 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.
Za całkowicie bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 1 oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Przywołane przepisy art. 1 i art. 3 § 1 p.u.s.a. mają jedynie charakter ustrojowy określając podstawową funkcję sądów administracyjnych oraz ich właściwość. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego nie może być utożsamiane z uchybieniem przywołanej normie. Natomiast przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym określającym wymogi uzasadnienia wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając zarzut naruszenia tego przepisu obowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji spełnia wymogi określone przywołanym przepisem umożliwiając przeprowadzenie kontroli instancyjnej.
Zawiera przedstawienie stanu sprawy, w którym podano jaki stan faktyczny przyjęto za podstawę orzekania, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z uzasadnienia wynika dlaczego uznano, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa, Sąd I instancji szczegółowo rozważył stanowisko strony skarżącej w kontekście przepisów dotyczących postępowania w sprawie wydania zaświadczenia o żądanej przez stronę treści.
Kolejny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powiązany został z art. 218 § 2 k.p.a. oraz 217 § 2 k.p.a., które to nie mogły zostać naruszone, ponieważ po pierwsze mają charakter materialny, a po drugie organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. i powołując się na wszelkie dane znajdujące się w jego posiadaniu ustalił, że skarżący nie pełnił służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.
Jak wynika z akt sprawy organ zgromadził obszerny materiał dowodowy dotyczący przebiegu służby skarżącego. Szczegółowo przeanalizował zakres wykonywanych przez niego czynności w okresie od [...] 1998 r. do [...] 2017 r. w tym osiągane wyniki w służbie, opinie służbowe, rozkazy nagrodowe, zwracał się również do innych jednostek w których skarżący pełnił służbę o przegląd i przesłanie dokumentacji.
Przy czym wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie, organy Policji nie miały obowiązku przesłuchania jego przełożonych jako świadków na okoliczność pełnienia przez niego służby w warunkach spełniających określone kryteria. Nie każdy rodzaj czynności operacyjnej podjętej przez policjanta pozwala na uznanie, że została ona dokonana w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.
W tym miejscu zaznaczyć należy, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę (art. 218 k.p.a.) przypisuje się danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami a będących w posiadaniu organu (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 605/12).
W przedmiotowej sprawie postępowanie o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a. zostało przeprowadzone, organ sprawdził wszelkie dostępne materiały mogące pozwolić na ustalenie charakteru pełnionej przez skarżącego służby.
Z przyczyn powyżej opisanych postępowanie wyjaśniające nie pozwoliło na poświadczenie, że funkcjonariusz pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Niesatysfakcjonujący skarżącego kasacyjnie wynik postępowania wyjaśniającego nie oznacza jednak, że zaskarżony wyrok narusza art. 217 § 2 k.p.a. i art. 218 § 2 k.p.a.
W konsekwencji za nieusprawiedliwiony uznać należało również zarzut naruszenia art. 1 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, prawidłowo ocenił przeprowadzone przez organy postępowanie dowodowe uznając, że nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. gdyż materiał zgromadzony w sprawie dawał jednoznaczną odpowiedź co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy.
Skarżący kasacyjnie nie sprecyzował na czym miałoby polegać pozbawienie go prawa do rzetelnego procesu sądowego, nie wykazał też żadnych okoliczności, które miałyby wskazywać na uchybienia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.
Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Analizując rozumienie sformułowania "służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" wyjaśnić należy, że nie chodzi tu o każdą, normalną, typową służbę pełnioną przez funkcjonariusza, lecz wyłącznie o taką, która była pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Inaczej o takie podwyższenie emerytury mógłby się ubiegać każdy funkcjonariusz. Przepis ten doznaje swoistego uszczegółowienia w § 4 pkt 1 Rozporządzenia RM zgodnie, z którym emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.
W tym miejscu należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 (OTK-A 2014/5/56), orzekł, iż § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., w zakresie w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia i zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny uznał, że wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury oraz wyraził pogląd, że zwrot "szczególnie zagrażających życiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z tej perspektywy ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy (choć niekoniecznie związane z bezpośrednim zagrożeniem zdrowia i życia).
Nie ulega przy tym wątpliwości, że w pojęciu "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą.
W orzecznictwie przyjmuje się, że warunkiem sine qua non uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie warunków szczególnie zagrażających jego życiu lub zdrowiu. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie to nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz ma być obiektywne i konkretne. Chodzi zatem o konkretne sytuacje takiego zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego np. określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiązała się służba w Policji na określonym stanowisku, a szczególnym zagrożeniem życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym wskazanym w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów.
Dlatego też z samego faktu, że skarżący w toku pełnienia służby wykonywał wykazane czynności służbowe, nie można wywodzić, że w każdym przypadku występowało w czasie ich realizacji szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Służba w takiej formacji jak Policja w sposób oczywisty wiąże się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest swoistym przywilejem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób niebudzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r., I OSK 2280/16). Wydawane w takiej sytuacji zaświadczenie odnosi się do konkretnego, zindywidualizowanego wnioskodawcy. Z samego faktu pełnienia służby na danym stanowisku, z przypisanymi do tego stanowiska obowiązkami, nie wynika, że jest to służba pełniona w warunkach szczególnych.
Dopiero bowiem z chwilą zaistnienia w trakcie służby konkretnych sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia wypełniają się przesłanki, o których stanowi rozporządzenie. Aby możliwe było przyjęcie, iż skarżący pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, koniecznym jest wskazanie konkretnych, rzeczywistych sytuacji, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza, z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia podczas którego określone okoliczności stwarzały niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie może nieść za sobą służba w Policji dla każdego funkcjonariusza, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasu (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r., I OSK 3462/15).
Przyjęcie w świetle powyższego przez Sąd I instancji, że warunkiem sine qua non uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie warunków szczególnie zagrażających jego życiu lub zdrowiu, przy założeniu, że zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć oraz, że nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz ma być obiektywne i konkretne i nie stanowić normalnego następstwa służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia, w niczym nie narusza art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i § 4 pkt 1 rozporządzenia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.