Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 506/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. R. (dalej: "skarżący") na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wniosku z [...] grudnia 2017 r., zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] grudnia 2017 r., w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznał od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 3.000 złotych oraz zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego kwotę 480 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Skarżący pismem z [...] lipca 2018 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister" lub "organ") postępowania w sprawie o wyłączenie stosowania art. 15c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 709 z późn. zm., zwanej dalej "ustawą emerytalną").
Skarżący wniósł o:
- 1. stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, oraz że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 2. zobowiązanie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., organu do wydania decyzji w terminie 30 dni;
- 3. przyznanie, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 8.000 zł (1.000 zł za każdy miesiąc przewlekłości);
- 4. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że [...] grudnia 2017 r. wystąpił, w trybie art. 8a ustawy emerytalnej, do Ministra o wyłączenie stosowania art. 15c ustawy emerytalnej.
Pismem z [...] grudnia 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował pełnomocnika skarżącego, iż rozpatrzenie sprawy powinno nastąpić do [...] lipca 2018 r.
Pismem z [...] grudnia 2017 r. organ wystąpił do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o przesłanie informacji, czy skarżący ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej oraz za jakie okresy pracy i służby otrzymuje świadczenie.
Pismem z [...] stycznia 2018 r. Zakład Emerytalno-Rentowy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji przekazał do Biura Kadr, Szkolenia i Organizacji MSWiA informację, iż skarżący ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, a wypłacana jest emerytura, ponieważ jest to świadczenie korzystniejsze.
Pismem z [...] kwietnia 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji skierował do Komendanta Głównego Policji, jak i Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, prośbę o przesłanie kopii dokumentów, dotyczących przebiegu służby byłego funkcjonariusza w okresie od 12 września 1989 r., które pozwolą ocenić spełnienie przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, jak i opinię, czy wnioskodawca rzetelnie wykonywał obowiązki podczas pełnienia służby.
Skarżący pismem z [...] maja 2018 r. skierował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
W piśmie z [...] lipca 2018 r. Minister poinformował skarżącego, iż rozpatrzenie sprawy powinno nastąpić do [...] listopada 2018 r.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest uzasadniona.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przewlekłość postępowania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucił temu organowi, że w ustawowym terminie nie rozpoznał jego wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy emerytalnej, o wyłączeniu stosowania w stosunku do niego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy i w związku z tym wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji.
Sąd przypomniał okoliczności faktyczne towarzyszące skardze: wniosek skarżącego z [...] grudnia 2017 r. o wydanie decyzji wpłynął do organu [...] grudnia 2017 r., [...] grudnia 2017 r. organ zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA, o wskazanie, czy skarżący ma ustalone prawo do emerytury, Informacje od Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA organ otrzymał [...] stycznia 2018 r. Następnie po trzech miesiącach, [...] kwietnia 2018 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wystąpił do Komendanta Głównego Policji oraz Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej o informacje dotyczące przebiegu służby skarżącego, istotne z punktu widzenia zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż organ, który od [...] czerwca 2018 r. dysponował wszystkimi żądanymi dokumentami, nie podjął żadnych czynności w sprawie.
Wyjaśnił, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia z reguły wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w wymaganym terminie, a więc w okresie, który można uznać za konieczny dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzi, co prawda, postępowanie, ale podejmuje czynności opieszale, w tempie nie znajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze. Narusza tym samym wyraźnie wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Organ prowadzi postępowanie przewlekle wówczas, gdy podejmuje czynności zbędne, pozorne, oraz gdy nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Wynika z tego, że przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania organu administracji jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie.
W ocenie Sądu pierwszej instancji w kontrolowanej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prowadzi postępowanie wyjątkowo nieefektywnie, a zatem przewlekle. O nieefektywności działań organu świadczy nie tylko zbyt długi okres trwania postępowania (dotychczas, mimo upływu ponad 14 miesięcy od otrzymania wniosku skarżącego, decyzja nie została wydana), ale także jego konkretne zachowania procesowe. Minister po otrzymaniu od Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA informacji, że skarżący posiada ustalone prawo do emerytury, dopiero po trzech miesiącach podjął kolejne czynności w sprawie (zwrócił się do IPN oraz Policji o informacje dotyczące przebiegu służby skarżącego). Z akt sprawy wynika, że po uzyskaniu od Policji i IPN informacji, dotyczących przebiegu służby skarżącego, organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, a nawet nie poinformował strony co do dalszego przebiegu postępowania.
Zdaniem Sądu, charakter i okoliczności sprawy nie uzasadniają opieszałości organu w podejmowaniu czynności w tej sprawie. Organ posiadał kompletne akta personalne skarżącego już na samym początku postępowania. Kilka miesięcy czekał na wysłanie pisma do Komendanta Głównego Policji i IPN w celu zdobycia informacji potwierdzających dane z akt. Mimo otrzymania informacji nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie.
Z przedstawionych powodów Sąd stwierdził, że przewlekłość w postępowaniu miała charakter rażący. Charakter sprawy (konieczność dokonania kwerendy akt), ich kumulacja, niedostateczna liczba pracowników "nie uzasadniają" opieszałego działania organów administracji publicznej. Sąd podzielił zapatrywanie organu, że wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wymaga zbadania określonego materiału dowodowego i jego wnikliwej oceny, sąd w pełni podziela. Jednakże czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić.
Mając na uwadze potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy, Sąd orzekł o przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł. Suma ta jest uzasadniona wysokim stopniem zawinienia organu i jego przewlekłości, ponieważ czynności podejmował z kilkumiesięczną zwłoką. Na wysokość sumy ma również wpływ charakter sprawy. Wobec drastycznego zmniejszenia się jego świadczeń emerytalnych skarżący chciałby, aby jego sprawa była jak najszybciej rozpoznana. Skarżący zakończył służbę na stanowisku oficerskim. Takie nieuzasadnione przewlekłe prowadzenie postępowania, a więc bardzo złe potraktowanie oficera, który poświęcił swoje życie w służbie dla Polski, świadczy o braku szacunku dla polskiego munduru i honoru polskiego oficera ze strony organu, co winno się spotkać ze szczególnym napiętnowaniem, jako sprzeczne z polską tradycją i kulturą.
Z przedstawionych powodów Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie określonym w wyroku. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem Sądu pierwszej instancji, wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości.
Na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a., poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15 c, art. 22 a i art. 24 a musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z [...] grudnia 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15 c, art. 22 a, art. 24 a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13 b ustawy emerytalnej, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z [...] grudnia 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno - rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącego ([...] grudnia 2018 r.) oraz przed uzyskaniem wiedzy o dacie zwolnienia ze służby, wydanych decyzjach, wysłudze strony oraz Informacji o przebiegu służby z IPN ([...] stycznia 2019 r.). Ponadto informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał [...] czerwca 2018 r., a informację o przebiegu służby z Policji [...] grudnia 2018 r. (dokumenty, które wpłynęły do organu po dniu wniesienia skargi na przewlekłość postępowania - w załączeniu),
- 2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przyznanie skarżącemu od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumy pieniężnej w wysokości 3.000 złotych, w sytuacji, gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona, a suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego.
Wskazując na powyższe Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący poinformował, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny, w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę.
We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.
W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.
Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
W odpowiedzi na wezwanie skarżący oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) z uwagi na brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Na wstępie zauważyć należy, iż autor skargi kasacyjnej zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, a więc także w zakresie pkt 1, w którym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązano Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] grudnia 2017 r. w określonym terminie oraz w zakresie pkt 4, w którym zawarto rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. W skardze kasacyjnej podniesiono natomiast jedynie zarzuty dotyczące pkt 2 i pkt 3 zaskarżonego wyroku.
W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej – naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. podjęto próbę podważenia dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości w prowadzeniu postępowania jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Wskazany przepis ma charakter ogólny i kompetencyjny. Odnosi się on do fazy orzekania przez sąd administracyjny i określa kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przez zarzut jego naruszenia nie można zatem podważyć stanowiska Sądu orzekającego, który oceniał podejmowane przez organ w sprawie działania lub ich brak przy uwzględnieniu obowiązujących organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że przepisy art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy), a tego typu przepisy zasadniczo nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, tj. poza np. przypadkami, gdy strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość wykładni tych przepisów przez sąd pierwszej instancji, co w niniejszej sprawie nie ma jednak miejsca. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, gdy wytyka wadliwość kontroli sądowoadministracyjnej dokonanej w ramach kompetencji wyznaczonych normami wynikającymi z tych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy błędnie oceniając działanie organu jako naruszające przepisy prawa.
Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dopatrzył się – w rozpoznawanej sprawie na gruncie powołanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, tj. art. 12 k.p.a. - rażącego naruszenia prawa w przewlekłym działaniu organu, to nie można Sądowi, stwierdzającemu przewlekłość oraz oceniającemu jej charakter jako zaistniałą z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji orzekającemu o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, zarzucić naruszenia omawianych przepisów, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanych przez Sąd pierwszej instancji norm prawnych. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. jednak nie powołano (por. wyroki NSA z: 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1596/14, 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14).
W przedmiotowej sprawie skarżący kasacyjnie organ nie kwestionuje wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., lecz ocenę stopnia przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ przekładającą się na treść orzeczenia w kwestii rażącego naruszenia prawa przez organ i w kwestii przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w realiach niniejszej sprawy. Nie powołuje jednak w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji dokonując wadliwej oceny stopnia przewlekłości działania organu, a także nie wykazuje, że naruszenia tych przepisów miałyby wpływ na wynik sprawy.
Należy bowiem przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z: 5 maja 2004 r., FSK 6/04, 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1868/12).
Brak wskazanych wyżej odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14).
Niezasadny okazał się również drugi zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ naruszenia tych przepisów upatruje w przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł w sytuacji, gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona, a nadto suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego.
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Odesłanie zawarte w art. 149 § 2 p.p.s.a. do art. 154 § 6 p.p.s.a. oznacza, że na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. można przyznać sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ustawodawca w zakresie orzeczenia o wysokości sumy pieniężnej wprowadził zatem pewną swobodę określając jedynie jej górną granicę.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji – któremu w niniejszej sprawie nie zarzucono skutecznie błędnej oceny przewlekłości prowadzonego postępowania – znajdując podstawy do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej ustalił jej granice w wysokości mieszczącej się w ustawowo wskazanych granicach (3.000 zł), zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 6 p.p.s.a. jest niezasadny.
Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w określonej wysokości może być kwestionowane w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (został wskazany w powiązaniu z art. 149 § 2 i art. 154 § 7 w zw. z § 6 p.p.s.a.), z którego treści wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest jednak nietrafny. Autor skargi kasacyjnej w ramach tego zarzutu wskazał na fakultatywność przyznania skarżącemu sumy pieniężnej oraz konieczność jej uzasadnienia. Niewątpliwie konieczne jest indywidualizowanie zarówno oceny rażącego naruszenia prawa, jak i wysokości grzywny (por. wyroki NSA z: 8 stycznia 2013 r., I OSK 2005/12, 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 3614/13). Podkreślenia jednak wymaga, że na całość uzasadnienia składają się zarówno tzw. część historyczna, czyli przedstawienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, jak i motywy, czyli rozważania merytoryczne Sądu z interpretacją przepisów mających zastosowanie w danej sprawie. Obie te części składowe uzasadnienia stanowią jego integralną całość i należy czytać je łącznie. Niewątpliwie argumentacja Sądu pierwszej instancji nie jest rozbudowana w odniesieniu do zasadności i wysokości przyznanej od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, ale nawiązuje do wcześniejszych ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd i przedstawionych w uzasadnieniu wyroku, wobec czego możliwe jest odtworzenie toku rozumowania Sądu i dokonania jego kontroli.
Motywy Sądu pierwszej instancji, nawiązujące wprost do dokonanych w sprawie przez ten Sąd ustaleń i ocen dotyczących konkretnych przejawów zachowania organu w toku postępowania, spełnia wymóg zindywidualizowania oceny rażącego naruszenia prawa oraz wysokości przyznanej sumy pieniężnej, której wysokość znalazła w tak ustalonym, i niezakwestionowanym skutecznie, toku postępowania usprawiedliwienie, a podstawy jej przyznania wynikały z oceny przewlekłości procedowania organu jako zaistniałej z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo wskazać należy, że wymierzenie grzywny w zasadzie w symbolicznej wysokości prowadzi do wniosku, że Sąd miarkował jej wysokość do stopnia zawinienia organu. Przyznanie od organu sumy pieniężnej ma rekompensować stronie nieuzasadnione oczekiwanie na zakończenie postępowania, a więc ma charakter quasi odszkodowawczy.
W przedmiotowej sprawie wniosek skarżącego z [...] grudnia 2017 r. wpłynął do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji [...] grudnia 2017 r. Organ poinformował o terminach załatwienia sprawy wskazując [...] grudnia 2017 r. – termin [...] lipca 2018 r., zaś [...] lipca 2018 r. termin ten określił na [...] listopada 2018 r. W dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji decyzja rozstrzygająca wniosek skarżącego nie została wydana. Niewątpliwie czas i okoliczności prowadzenia postępowania, które nie zostało zakończone, odstępy w czasie pomiędzy złożeniem wniosku przez skarżącego a podjęciem czynności przez organ oraz brak należytego monitorowania terminowości przekazania dokumentów do instytucji, do których organ się zwracał, uzasadniały przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 3 000 zł.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661). Koszty te wynoszą 240 zł (za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie określonym w art. 179 P.p.s.a.).
Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych.