Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 lutego 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 765/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. (dalej: "skarżący") na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wniosku z [...] sierpnia 2017 r., zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku A. K. z [...] sierpnia 2017 r. w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w kwocie 500 zł.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Skarżący [...] sierpnia 2017 r. skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "organ" lub "Minister") wniosek o wyłączenie wobec niego stosowania art. 15c i art. 22a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708, dalej "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym") w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270).
Organ pismem z [...] października 2017 r. zawiadomił skarżącego, na podstawie art. 36 k.p.a., o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do [...] marca 2018 r. wobec konieczności wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia czynności wyjaśniających.
Pismem z [...] października 2017 r.organ wystąpił do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o przekazanie informacji, czy skarżący ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz podanie, jakie okresy pracy i służby, w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia.
Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA w odpowiedzi na wezwanie, pismem z [...] października 2017 r., poinformował, że skarżący ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej oraz, że został zwolniony ze służby w [...] [...] lipca 2013 r. Do pisma dołączono wydaną, na podstawie art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, decyzję o ponownym ustaleniu wysokości emerytury z [...] lipca 2017 r., wydaną na podstawie art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzję o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej z [...] lipca 2017 r. oraz otrzymaną informację z Instytutu Pamięci Narodowej-Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN) z [...] kwietnia 2017 r. o pełnieniu przez skarżącego służby na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b wskazanej ustawy. O przekazaniu tych informacji Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA poinformowałskarżącego.
Pismem z [...] kwietnia 2018 r. organ wystąpił do [...] z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby skarżącego, które pozwolą ocenić spełnienie przez niego przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, w tym zwłaszcza informacji dotyczącej stanowisk zajmowanych w trakcie służby i pełnionych funkcji, awansów w stopniu służbowym, podwyżek dodatków do uposażenia o charakterze uznaniowym, opinii służbowych ze wskazaniem okresów opiniowania i ogólnej oceny, a także informacji o złożonych podziękowaniach, otrzymanych orderach i odznaczeniach, udzielonych wyróżnieniach, dokumentach (w tym zaświadczeniach) potwierdzających pełnienie służby w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w spawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, z późn. zm.), jak również informacji o wszelkich prawomocnych wyrokach zapadłych wobec strony w sprawach karnych i karno-skarbowych, wymierzonych karach dyscyplinarnych oraz podstawie prawnej rozwiązania stosunku służbowego, a także ewentualnych postępowaniach dyscyplinarnych umorzonych w związku ze zwolnieniem ze służby.
Ponadto tego samego dnia organ wystąpił do Prezesa IPN z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby skarżącego do 31 lipca 1990 r., w szczególności okresów służby, nazw formacji, jednostek organizacyjnych, komórek organizacyjnych, zajmowanych stanowisk, pełnionych funkcji, także o przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków od 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Pismem z [...] kwietnia 2018 r. organ, powołując się na art. 36 k.p.a., zawiadomił skarżącego, o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do [...] czerwca 2018 r. wynikającego z konieczności wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy.
IPN pismem z [...] czerwca 2018 r., a [...] pismem z [...] lipca 2018 r., nadesłali żądane informacje dotyczące skarżącego.
Skarżący w piśmie z [...] października 2018 r. złożył ponaglenie wnosząc o niezwłoczne załatwienie wniosku z[...]sierpnia 2017 r.
Następnie pismem z [...] listopada 2018 r. organ poinformował skarżącego, że została zebrana dokumentacja niezbędna do merytorycznego rozstrzygnięcia oraz pouczył o treści art. 10 i art. 81 k.p.a.
Skarżący pismem z [...] listopada 2018 r. złożył skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] sierpnia 2017 r., wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, ewentualnie odrzucenie. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego ze względu na wystąpienie obiektywnie weryfikowanych czynników, które wpłynęły na terminy rozstrzygnięcia sprawy. Poinformował, że na dzień sporządzania odpowiedzi na skargę wpłynęła znaczna ilość spraw (około 4 700) w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Stwierdził, że nie unikał celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ale zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi zbierał materiały dowodowe konieczne do wydania decyzji.
Organ zwrócił uwagę na rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydane zarówno w przedmiocie bezczynności, jak i rozstrzygnięcia merytoryczne, w których Sąd odrzucił skargi w zakresie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie wniosku o wyłączenie na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy, jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przed wniesieniem skargi, skarżący wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z ponagleniem w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Skarga jest zasadna.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce także w sytuacji, gdy organ nie podejmuje działań mimo, że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony. Niepodejmowanie przez organ działań prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia.
Sąd wyjaśnił, że celem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na przewlekłość organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy.
Sąd podał, że jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił 16 sierpnia 2017 r. do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do [...] listopada 2018 r., tj. do dnia wniesienia skargi na bezczynność nie została zakończona poprzez wydanie decyzji. Czynności podejmowane przez organ podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zwłoka jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a.
Sąd zwrócił uwagę, że jak wynika z akt sprawy, reakcją organu na wniosek skarżącego było pismo z [...] października 2017 r. informujące o przedłużeniu terminu w trybie art. 36 § 1 k.p.a. do [...] marca 2018 r., a następnie pismem z tego samego dnia organ zwrócił się do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW o przekazanie informacji, czy skarżący ma ustalone prawo do renty lub emerytury. Kolejną czynność, czyli zwrócenie się o informacje do IPN i [...], organ podjął dopiero [...] kwietnia 2018 r. Sytuacja ta jest tym bardziej naganna, że Zakład Emerytalno - Rentowy MSWiA udzielił odpowiedzi na wskazane pismo już [...] października 2017 r., w którym wyjaśnił, że skarżący ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej. Licząc od tej daty przez ponad 5 miesięcy organ nie podjął żadnej czynności w sprawie.
Następnie przedłużono termin załatwienia sprawy do [...]czerwca 2018 r., a pismem z [...] listopada 2018 r. organ poinformował skarżącego, że została zebrana dokumentacja niezbędna do merytorycznego rozstrzygnięcia.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że do dnia rozpatrzenia skargi upłynęło ponad 18 miesięcy, a wniosek nadal nie został rozpoznany. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. nie tylko nie został zachowany, ale rażąco przekroczony. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. W aktach sprawy znajdują się pisma kierowane do skarżącego o przedłużeniu terminów jej załatwienia, jednak we wskazanych terminach sprawa nie została przez organ załatwiona.
W ocenie Sądu organ przewlekle prowadził postępowanie w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego, a ta przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Ustalając wysokość nałożonej grzywny (500 zł) Sąd wziął pod uwagę znaczny upływ czasu od [...] sierpnia 2017 r., tj. dnia złożenia wniosku do dnia rozpoznania skargi, a także okoliczność, że skarżącemu zostało znacząco obniżone świadczenie emerytalne. Miał jednocześnie na względzie bardzo dużą liczbę wniosków złożonych do organu w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.
Na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art.149 § 1 a p.p.s.a., poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15 c, art. 22 a i art. 24 a musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z 16 sierpnia 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15 c, art. 22 a, art. 24 a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13 b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z 16 sierpnia 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. co prawda po wydaniu przez organ emerytalno - rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącego ([...] lipca 2017 r.), ale przed uzyskaniem wiedzy przez organ o dacie zwolnienia ze służby, wydanych decyzjach, wysłudze strony oraz Informacji o przebiegu służby z IPN ([...] października 2017 r.). Ponadto informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał w [...] czerwca 2018 r., a informację o przebiegu służby z [...] [...]lipca 2018 r.
- 2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 2 w związku z art.154 § 6 w związku z art.141 § 4 p.p.s.a., poprzez wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w kwocie 500 zł, w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.
Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych do niezwłocznego wydania decyzji w sprawie wniosku z [...] sierpnia 2017 r. oraz o przyznanie od Ministrowa Spraw Wewnętrznych sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6, zgodnie z treścią art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. Skarżący nie zgodził się z zarzutami Ministra Spraw Wewnętrznych przedstawionymi w skardze kasacyjnej opisanymi w punktach 1. i 2. skargi. Zdaniem skarżącego czynności podejmowane przez organ wskazane w punkcie 1. skargi kasacyjnej, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w dostarczanej mi korespondencji podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zwłoka jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnej wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a. Dodatkowo skarżący podniósł, że do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną, pomimo wyroku z 27 lutego 2019 r., nie została mu doręczona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wniosku o wyłączenie stosowania wobec mnie art. 15c i art. 22a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym.
Naczelny Sąd Administracyjny, w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę.
We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.
W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.
Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
W odpowiedzi na wezwanie skarżący oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) z uwagi na brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Na wstępie zauważyć należy, iż autor skargi kasacyjnej zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, a więc także w zakresie pkt 1, w którym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązano Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] grudnia 2017 r. w określonym terminie oraz w zakresie pkt 4, w którym zawarto rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. W skardze kasacyjnej podniesiono natomiast jedynie zarzuty dotyczące pkt 2 i pkt 3 zaskarżonego wyroku.
W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej – naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. - podjęto próbę podważenia dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości w prowadzeniu postępowania jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Wskazany przepis ma charakter ogólny i kompetencyjny. Odnosi się on do fazy orzekania przez sąd administracyjny i określa kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przez zarzut jego naruszenia nie można zatem podważyć stanowiska Sądu orzekającego, który oceniał podejmowane przez organ w sprawie działania lub ich brak przy uwzględnieniu obowiązujących organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że przepisy art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy), a tego typu przepisy zasadniczo nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, tj. poza np. przypadkami, gdy strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość wykładni tych przepisów przez sąd pierwszej instancji, co w niniejszej sprawie nie ma jednak miejsca. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, gdy wytyka wadliwość kontroli sądowoadministracyjnej dokonanej w ramach kompetencji wyznaczonych normami wynikającymi z tych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy błędnie oceniając działanie organu jako naruszające przepisy prawa.
Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dopatrzył się – w rozpoznawanej sprawie na gruncie powołanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, tj. art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. - rażącego naruszenia prawa w przewlekłym działaniu organu, to nie można Sądowi, stwierdzającemu przewlekłość oraz oceniającemu jej charakter jako zaistniałą z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji orzekającemu o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, zarzucić naruszenia omawianych przepisów, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanych przez Sąd pierwszej instancji norm prawnych. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. jednak nie powołano (por. wyroki NSA z: 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1596/14, 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14).
W przedmiotowej sprawie skarżący kasacyjnie organ nie kwestionuje wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., lecz ocenę stopnia przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ przekładającą się na treść orzeczenia w kwestii rażącego naruszenia prawa przez organ i w kwestii przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w realiach niniejszej sprawy. Nie powołuje jednak w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji dokonując wadliwej oceny stopnia przewlekłości działania organu, a także nie wykazuje, że naruszenia tych przepisów miałyby wpływ na wynik sprawy.
Należy bowiem przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z: 5 maja 2004 r., FSK 6/04, 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12).
Brak wskazanych wyżej odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14).
Niezasadny okazał się również drugi zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ naruszenia tych przepisów upatruje w wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 500 zł w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Odesłanie zawarte w art. 149 § 2 p.p.s.a. do art. 154 § 6 p.p.s.a. oznacza, że na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. można wymierzyć grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ustawodawca w zakresie orzeczenia o wysokości grzywny wprowadził zatem pewną swobodę określając jedynie jej górną granicę.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji – któremu w niniejszej sprawie nie zarzucono skutecznie błędnej oceny przewlekłości prowadzonego postępowania – znajdując podstawy do wymierzenia organowi grzywny ustalił jej granice w wysokości mieszczącej się w ustawowo wskazanych granicach (500 zł), zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 6 p.p.s.a. jest niezasadny.
Zasadność wymierzenia grzywny w określonej wysokości może być kwestionowana w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (został wskazany w powiązaniu z art. 149 § 2 i art. 154 § 7 w zw. z § 6 p.p.s.a.), z którego treści wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest jednak nietrafny. Autor skargi kasacyjnej w ramach tego zarzutu wskazał na fakultatywność wymierzenia organowi grzywny oraz konieczność jej uzasadnienia. Niewątpliwie konieczne jest indywidualizowanie zarówno oceny rażącego naruszenia prawa, jak i wysokości grzywny (por. wyroki NSA z: 8 stycznia 2013 r., I OSK 2005/12, 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). Podkreślenia jednak wymaga, że na całość uzasadnienia składają się zarówno tzw. część historyczna, czyli przedstawienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, jak i motywy, czyli rozważania merytoryczne Sądu z interpretacją przepisów mających zastosowanie w danej sprawie. Obie te części składowe uzasadnienia stanowią jego integralną całość i należy czytać je łącznie. Niewątpliwie argumentacja Sądu pierwszej instancji nie jest rozbudowana w odniesieniu do zasadności i wysokości wymierzonej organowi grzywny, ale nawiązuje do wcześniejszych ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd i przedstawionych w uzasadnieniu wyroku, wobec czego możliwe jest odtworzenie toku rozumowania Sądu i dokonania jego kontroli.
Motywy Sądu pierwszej instancji, nawiązujące wprost do dokonanych w sprawie przez ten Sąd ustaleń i ocen dotyczących konkretnych przejawów zachowania organu w toku postępowania, spełnia wymóg zindywidualizowania oceny rażącego naruszenia prawa oraz wysokości wymierzonej grzywny, której wysokość znalazła w tak ustalonym, i niezakwestionowanym skutecznie, toku postępowania usprawiedliwienie, a podstawy jej wymierzenia wynikały z oceny przewlekłości procedowania organu jako zaistniałej z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo wskazać należy, że wymierzenie grzywny w zasadzie w symbolicznej wysokości prowadzi do wniosku, że Sąd miarkował jej wysokość do stopnia zawinienia organu.
W przedmiotowej sprawie skarżącego 16 sierpnia 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wyłączenie wobec niego stosowania art. 15c i art. 22a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...). Organ poinformował o terminach załatwienia sprawy wskazując 6 października 2017 r. – termin 2 marca 2018 r., zaś 5 kwietnia 2018 r. termin ten określił na 22 czerwca 2018 r. W dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji, tj. 27 lutego 2019 r. decyzja rozstrzygająca wniosek skarżącego nie została wydana. Niewątpliwie czas i okoliczności prowadzenia postępowania, które nie zostało zakończone, odstępy w czasie pomiędzy złożeniem wniosku przez skarżącego a podjęciem czynności przez organ oraz brak należytego monitorowania terminowości przekazania dokumentów do instytucji, do których organ się zwracał, uzasadniały wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych.