Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 442/18, oddalił skargę W. L. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W. L. wnioskiem z [...] lutego 2018 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o udostępnienia kserokopii Raportu Dyrektora Biura Bezpieczeństwa Informacji KGP zatwierdzonego przez Komendanta Głównego Policji w dniu 10 sierpnia 2017 r. określającego tryb postępowania z wnioskami byłych funkcjonariuszy Policji składanych na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132; zwanej dalej: ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym), który za pismem z [...] sierpnia 2017 r. L.dz. [...] Zastępcy Dyrektora Biura Bezpieczeństwa Informacji KGP został rozesłany do podległych jednostek organizacyjnych Policji.
Pismem z [...] marca 2018 r. organ poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja nie może zostać udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p.").
Następnie pismem z [...] kwietnia 2018 r. Naczelnik Wydziału ds. Parlamentarnych i Informacji Publicznej Gabinetu Komendanta Głównego Policji wskazał, że przedmiotowe zapytanie nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stwierdził, że objęty wnioskiem o udostępnienie Raport Dyrektora Biura Bezpieczeństwa Informacji KGP zatwierdzony przez Komendanta Głównego Policji 10 sierpnia 2017 r. nie stanowi informacji publicznej. Jest to bowiem wyłącznie materiał wewnętrzny organu opracowany na potrzeby własne w celach organizacyjnych, a zatem nie ma waloru informacji publicznej.
Dalej Sąd I instancji wskazał, że raport ten, jako wytworzony dla potrzeb załatwiania spraw w trybie administracyjnym w ramach wniosków składanych na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym o wyłączeniu stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy, oczywiście wiąże się z realizacją zadań publicznych, jednak nie przesądza o kierunkach działań organu w jednostkowych sprawach. Dokument ten w żaden sposób nie determinuje czynności organu w sferze zewnętrznej, a więc skierowanych do podmiotów niepodporządkowanych organizacyjnie czy służbowo. Okoliczność, że wnioskowany Raport zostały wytworzony w związku z realizacją przez organ zadań w sferze publicznej w żaden sposób nie oznacza, że również ten Raport mieści się w tej sferze. Nie każda bowiem dokumentacja będąca w posiadaniu organu podlega ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przy kwalifikowaniu danej informacji istotne jest to, czego informacja dotyczy, jaka jest jej treść.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł W. L., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
- I. przepisów postępowania sądowego, tj.
- 1. artykułu 151 w zw. z art. 58 p.p.s.a. w zw. z art. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w sytuacji braku przesłanek, o których mowa w art. 58 tej ustawy, gdyż wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2018 r. dotyczył informacji o sprawach publicznych, a organ pozostawał w bezczynności w zakresie jej udostępnienia, poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż żądana informacja stanowiła informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p., tym samym Sąd naruszył powyższe przepisy prawa materialnego z powodów szczegółowo opisanych w pkt II zarzutów skargi kasacyjnej w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy;
co miało istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, ponieważ doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do przekonania, iż zakres pojęcia informacji publicznej objęty wnioskiem o udostępnienie informacji z dnia [...] stycznia 2018 r. nie stanowił informacji publicznej, co skutkowało oddaleniem skargi;
- II. przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1. artykułu 1 ust. 1 i art. 6 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zakres pojęcia informacji publicznej objęty wnioskiem skarżącego o udostępnienie Raport Dyrektora Biura Bezpieczeństwa Informacji Komendanta Głównego Policji zatwierdzony przez Komendanta Głównego Policji 10 sierpnia 2017 r. nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., mimo że taka informacja stanowi (w ocenie skarżącego) informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p.;
co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do uznania, że zakres pojęcia informacji publicznej objęty wnioskiem Skarżącego - Raportu Dyrektora Biura Bezpieczeństwa Informacji Komendanta Głównego Policji zatwierdzony przez Komendanta Głównego Policji 10 sierpnia 2017 r. nie stanowi informacji publicznej.
Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o: rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i rozpoznanie skargi; względnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie sprawy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia; zasądzenie od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika z urzędu w postępowaniu kasacyjnym z uwagi na to, że koszty te nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz Komendanta Głównego Policji kosztów postępowania kasacyjnego
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej w Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 18 stycznia 2022 r., zwrócono się do stron z pismem o wyrażenie zgody na rozpoznanie skargi kasacyjnej w sprawie o sygn. akt III OSK 1246/21 na posiedzeniu niejawnym - na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 poz. 1842 z późn. zm.). W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie pismem z 29 stycznia 2022 r., a strona przeciwna pismem z 26 stycznia 2022 r. wyraziły zgodę na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Jako niezasadny ocenić należy zarzut naruszenia artykułu 151 w zw. z art. 58 p.p.s.a. w zw. z art. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Po pierwsze art. 151 p.p.s.a. ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Po drugie chybione jest zestawienie art. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 58 p.p.s.a. Chociaż oba przepisy stanowią podstawę orzekania przez sąd administracyjny, to zawierają normy przeciwstawne i nie sposób naruszyć jednocześnie art. 58 i art. 151 p.p.s.a. Są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych, o ile na podstawie merytorycznej oceny zasadności wniesionej skargi sąd i instancji oddala ją na podstawie art. 151 p.p.s.a. (wyrokiem), to na podstawie art. 58 p.p.s.a odrzuca ją ze względów formalnych wskazanych w tym przepisie (postanowieniem).
Po trzecie w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie stosował art. 58 p.p.s.a. uznając, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi i dlatego ja rozpoznał i oddalił. Po czwarte wreszcie przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych (a tak jest w przypadku art. 58 p.p.s.a., któty dzieli się na paragrafy i punkty), wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10).
Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12).
Również drugi zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej tj. naruszenie art. 1 ust. 1 i art. 6 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię nie zasługuje na uwzględnienie.
W odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.
Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wskazany zarzut nie spełnia powyższych wymogów. Jego istota opiera nie za zarzucie błędnej wykładni "art. 1 ust. 1 i art. 6 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p." Tymczasem ani w treści zarzutu, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik nie wykazał na czym polegała błędna wykładnia tych przepisów przez Sąd I instancji oraz jaka powinna być ich prawidłowa interpretacja. Dokonując analizy samego zarzutu oraz treści uzasadnienia skargi kasacyjnej można przypuszczać, że skarżącemu nie chodziło o błędną wykładnię tych przepisów, lecz raczej o ich błędne zastosowanie. Taki zarzut nie został jednak sformułowany. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej.
Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. I OSK 1420/14).
Nadto, podobnie jak w przypadku poprzedniego zarzutu, brak wskazania w petitum skargi konkretnego przepisu prawa, którego naruszenia strona skarżąca kasacyjnie upatrywała w rozstrzygnięciu Sądu I instancji, powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpatrzeć wadliwie sformułowanego zarzutu. Podnieść przy tym trzeba, że także w uzasadnieniu zarzutów brak jest wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych, które pozwoliłyby Sądowi kasacyjnemu samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie. Artykuł 6 u.d.i.p. dzieli się na 2 ustępy, z czego ustęp 1 dzieli się na punkty, a te na litery. Uniemożliwia to jakąkolwiek próbę rekonstrukcji tego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej.
Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. To do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. W tym celu sporządzanie skarg kasacyjnych zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z wymogami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej powinien złożyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stosowny wniosek w tym przedmiocie.