Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 września 2021 r., sygn. akt III OSK 1253/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 810/18 oddalił skargę M. R. (dalej: "skarżący") na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Komendant Rejonowy Policji [...] skierował do Komendanta [...] Policji wniosek personalny o wdrożenie procedury zmierzającej do zwolnienia ze służby w Policji skarżącego — pomocnika dyżurnego Zespołu [...] - na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067). W uzasadnieniu wniosku wskazał, że [...] października 2017 r. zostały skarżącemu postawione zarzuty prokuratorskie uczestnictwa w zorganizowanej grupie przestępczej, płatnej protekcji i przyjęcia korzyści majątkowej. Nadto Sąd Rejonowy dla [...] XIV Wydział [...] [...] października 2017 r. wydał postanowienie sygn. akt [...] o zastosowaniu wobec skarżącego środka zapobiegawczego w postaci tymczasowego aresztowania na okres 3 miesięcy od dnia zatrzymania, tj. od [...] października 2017 r. do [...] stycznia 2018 r. Charakter zaś popełnionego przez skarżącemu czynu uniemożliwia pozostawienie go w służbie.

Komendant Stołeczny Policji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Komendant [...] Policji rozkazem personalnym z [...] grudnia 2017 r., nr [...] zwolnił skarżącego ze służby w Policji, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, ze skutkiem na [...] grudnia 2017 r. Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Od powyższego rozkazu personalnego skarżący wniósł odwołanie.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z [...] lutego 2018 r., nr [...], uchylił ww. rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji, ustalił datę zwolnienia ze służby w Policji na [...] stycznia 2018 r. oraz w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu wskazał, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że wobec skarżącego wydano [...] października 2017 r. postanowienie o przedstawieniu zarzutów popełnienia przestępstw polegających na udziale w zorganizowanej grupie przestępczej mającej na celu popełnienie przestępstwa płatnej protekcji. Podejrzenie skarżącego o wskazane przestępstwa nie licuje z honorem, godnością i dobrym imieniem służby, o których mowa w rocie ślubowania policjanta. Są to ponadto przestępstwa o znacznym ciężarze gatunkowym, związane z działaniem przeciwko porządkowi publicznemu, a nadto negatywnie odbierane wśród społeczeństwa.

Tym samym skarżący utracił przymiot nieposzlakowanej opinii, zatem nie spełnia podstawowego warunku wskazanego w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, niezbędnego do pełnienia służby w Policji. Okoliczności te uniemożliwiają natomiast pozostawienie skarżącego w służbie. W ocenie Komendanta Głównego Policji policjant, który podejrzany jest o czyny z art. 258 § 1 k.k. i z art. 230 § 1 k.k., polegający na udziale w zorganizowanej grupie przestępczej oraz płatnej protekcji niewątpliwie utracił przymioty konieczne do pozostawania w szeregach formacji służącej społeczeństwu.

Mając powyższe na uwadze Komendant Główny Policji uznał, że zgromadzone w niniejszym postępowaniu materiały nie pozostawiają wątpliwości co do konieczności rozwiązania ze skarżącym stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Jednocześnie organ podkreślił, iż okolicznością, która legła u podstaw zaskarżonej decyzji nie było popełnienie przestępstwa przez skarżącego, ale przedstawienie mu przez prokuratora zarzutu popełnienia określonych przestępstw. Okoliczność ta tymczasem nie budziła żadnych wątpliwości. W niniejszym postępowaniu odnoszenie się zatem do kwestii winy policjanta w prowadzonym postępowaniu karnym było w zupełności zbędne.

Za prawidłowe Komendant Główny Policji uznał nieuwzględnienie wniosku skarżącego o zawieszenie toczącego się postępowania administracyjnego. W sprawie nie zaistniała bowiem żadna z przesłanek wymienionych w art. 97 § 1 k.p.a., jak również brak było podstaw do uwzględnienia wniosku na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Wprawdzie, co do zasady, rozpatrzenie takiego wniosku wymaga wydania stosownego postanowienia (art. 101 k.p.a.), jednakże zdaniem organu odwoławczego ze względu na brak podstaw prawnych i faktycznych do uwzględnienia wniosku strony o zawieszenie postępowania, rozpoznanie tego wniosku jedynie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wpłynęło na poprawność skarżonego rozstrzygnięcia. Z całą zaś pewnością fakt ten nie może być utożsamiany z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a.

Zdaniem Komendanta Głównego Policji, zaskarżona decyzja spełnia wymagania określone w art. 108 § 1 k.p.a., gdyż w jej uzasadnieniu przytoczono okoliczności wskazujące, że zachodzą przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego nad indywidualny interes strony. W praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych ugruntował się pogląd dopuszczający wykonywanie bez zbędnej zwłoki decyzji dotyczących stosunku służbowego policjantów.

Decyzja Komendanta Głównego Policji z [...] lutego 2018 r. stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku uznał, że przesłanka zwolnienia skarżącego ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby została wystarczająco wykazana.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie okolicznością niesporną jest, że skarżącemu postawiono prokuratorskie zarzuty uczestnictwa w grupie przestępczej, płatnej protekcji i przyjęcia korzyści majątkowej. Znamienne jest również w sprawie to, iż w postanowieniu Sądu Rejonowego dla [...] z [...] października 2017 r., sygn. akt [...] o zastosowaniu wobec skarżącego środka zapobiegawczego w postaci tymczasowego aresztowania Sąd ten stwierdził, iż: "Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy w postaci materiałów niejawnych wskazanych we wniosku prokuratora, a także materiał w postaci protokołów przeszukań, oględzin (...) z akt jawnych niniejszej sprawy, wskazują na duże prawdopodobieństwo, że podejrzany M. R. dopuścił się popełnienia zarzucanych mu czynów, określonych odpowiednio w art. 258 § 1 k.k. i w art. 230 § 1 k.k. w zw. z art. 12 k.k.". Charakter czynów zarzucanych skarżącemu, a związanych z sprawowaniem funkcji funkcjonariusza publicznego, ich doniosłość i negatywny wydźwięk dla formacji mundurowej jest oczywisty.

W ocenie Sądu już samo uzasadnione podejrzenie policjanta o popełnienie przestępstw o tak znaczącym "ciężarze gatunkowym" jest nieakceptowane przez społeczeństwo i nie może być też tolerowane w formacji stojącej na straży porządku prawnego i egzekwującej przestrzeganie prawa. Funkcjonariusz Policji, który złożył ślubowanie i mając świadomość wynikających zeń obowiązków stanął pod zarzutami uczestnica w zorganizowanej grupie przestępczej i popełnienia przestępstwa związanego z wykonywaną funkcją publiczną, nie może być uznany za wiarygodnego "stróża prawa" w oczach społeczeństwa, którego zobowiązał się chronić. Powyższe okoliczności niewątpliwie skutkują tym, że skarżący przestał legitymować się przymiotem "nieposzlakowanej opinii". Utracił więc atrybut konieczny do pozostania w służbie. To zaś sprawiło, iż organy Policji mogły uznać, że w interesie służby, polegającym na wykonywaniu zadań Policji wyłącznie przez osoby w pełni realizujące wymagania stawiane przed tą formacją, leży wydalenie skarżącego z szeregów Policji.

Sąd podkreślił, że okoliczność, iż policjant uprzednio prawidłowo wywiązywał się ze swych obowiązków służbowych nie może mieć w sprawie decydującego znaczenia zwłaszcza, że takie okoliczności powinny być standardem, a nie cechą wyróżniającą tylko niektórych policjantów.

Odnosząc się do zarzutu przeprowadzenia przez organ Policji niepełnego postępowania dowodowego i niezweryfikowania podstaw do postawienia skarżącemu zarzutów karnych i pominięcia całkowicie zasady domniemania niewinności stwierdził, iż zarzut ten nie zasługuje on na uwzględnienie. Sąd zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swych orzeczeniach (por. wyrok z 19 października 2004 r. K 1/04 (OTK-A 2004/9/93) zwracał uwagę na natężenie zjawiska korupcji w strukturach organów władzy publicznej oraz na to, iż nieuczciwość i brak wiarygodności osób realizujących służbę publiczną szkodzi zaufaniu publicznemu i podważa autorytet państwa. Istnienie wątpliwości co do zachowania przymiotów niezbędnych do sprawowania funkcji publicznych nie może zatem – mimo niezakończonego jeszcze postępowania karnego – pozbawiać właściwych organów możliwości stosowania wobec funkcjonariuszy publicznych innych, pozakarnych dolegliwości.

Takie środki prawne nie są tożsame ze stosowaniem sankcji karnych. W takich przypadkach, nawet zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej, możliwe jest ograniczenie dostępu określonych osób do służby publicznej, a także wykluczenie konkretnej osoby z grona funkcjonariuszy publicznych.

Sąd jednocześnie podniósł, iż organ Policji w tym postępowaniu nie jest organem postępowania karnego, nie był zatem uprawniony ani zobowiązany do ustalenia winy i sprawstwa skarżącego w rozumieniu przepisów prawa karnego. Dla organu wiążącym dokumentem, nadesłanym przez organ postępowania karnego, było w szczególności postanowienie o przedstawieniu zarzutów i zastosowaniu środka zapobiegawczego. Organ nie mógł oceniać wartości zgromadzonego w postępowaniu przygotowawczym materiału dowodowego, a tym bardziej odnosić się w jakikolwiek sposób do winy skarżącego, czy jego niewinności. Tej oceny dokonał organ prokuratorski decydując się na postawienie skarżącego w stan oskarżenia i Sąd stwierdzający, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, podstawy do zastosowania tymczasowego aresztu. To utrata zdolności dalszego pełnienia służby przez skarżącego, przy ocenie jego zachowań sprzeniewierzających się ideom zapewnienia obywatelom bezpieczeństwa i ochrony porządku publicznego w zestawieniu z jego dotychczasową służbą, sytuacją osobistą, dawały organowi wybór, co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Organ zaś w podanych motywach podjętego rozstrzygnięcia wskazał dlaczego dał prymat interesowi społecznemu, tożsamemu z interesem służby.

Reasumując Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w przedstawionym stanie faktycznym zaskarżony rozkaz personalny utrzymujący w mocy rozkaz personalny z [...] grudnia 2017 r. należy uznać za zgodny z prawem. Sąd nie stwierdził bowiem dowolności w podjętym rozstrzygnięciu. Zdaniem Sądu organ zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy istotny dla podjęcia rozstrzygnięcia i na jego podstawie zasadnie dał prymat interesowi publicznemu podejmując decyzje o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji. W uzasadnieniu decyzji w sposób przekonujący wyjaśnił przesłanki podjętej decyzji. Organ kierował się przy tym dobrem służby i przez ten pryzmat dokonał oceny słusznego interesu skarżącego podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Skarżący złożył na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie zwrócił się o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. 1. przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z przepisem art. 45 ust. 1 ustawy o Policji polegające na zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uznania, że wymaga tego ważny interes służby;
2. 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., przez oddalenie skargi w całości w wyniku:
3. - uznania poczynionych przez organ ustaleń na bazie zgromadzonego materiału dowodowego za prawidłowe i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, aby skarżący naruszył ważny interes służby;
4. - nieprzeprowadzenie wyważenia interesu społecznego ze słusznym interesem strony i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie prymatu interesu służby nad interesem prywatnym, co skutkowało decyzją o zwolnieniu skarżącego ze służby.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

W piśmie procesowym z [...] marca 2019 r., skarżący oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Komendant Główny Policji w piśmie z [...] listopada 2019 r. wniósł o oddalenie ww. skargi kasacyjnej jak również o zasądzenie od skarżącego kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Komendant stwierdził, że skarga kasacyjna skarżącego jest niezasadna. Uzasadniając swoje stanowisko organ podtrzymał swoją dotychczasową argumentację.

Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842), Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe. W związku z tym zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej w terminie siedmiu dni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania koncentrują się wokół błędnej oceny postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy administracji publicznej i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że skarżący naruszył ważny interes służby, i niewyważenie interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela.

Jak wynika z art. 7 k.p.a. organ jest związany zasadą prawdy obiektywnej, która wyraża się w obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zasada ta znajduje rozwinięcie w przepisie art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego - przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny.

Uwzględniając zastosowaną w sprawie podstawę zwolnienia ze służby w Policji - z uwagi na ważny interes służby, organ obowiązany był zgromadzić taki materiał dowodowy, który pozwalałby na ocenę zaistnienia tej przesłanki, jak i pozwalałby na wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, co pozostaje w związku z uznaniowym charakterem decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy przekonanie Sądu pierwszej instancji, że taki materiał został w sprawie zgromadzony, a jego ocena była swobodna lecz nie dowolna. Z uwagi na znajdującą zastosowanie w sprawie podstawę zwolnienia skarżącego ze służby w Policji organ w swoich rozważaniach skoncentrował się na przedstawionych skarżącemu zarzutach, jak również na zastosowanym wobec skarżącego środku zapobiegawczym w postaci tymczasowego aresztowania.

Były to dla organu materiały wiążące, zważywszy zwłaszcza, że organ nie był uprawniony do oceny wartości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod katem odpowiedzialności karnej skarżącego. Zarówno organ, jak i następnie Sąd pierwszej instancji przedstawiły szczegółową analizę spełnienia w rozpoznawanej sprawie przesłanki ważnego interesu służby i ocenę tę należy w pełni podzielić. Okolicznością niesporną jest, że postanowieniem z [...] października 2017 r. prokuratora delegowanego do Prokuratury Okręgowej w Warszawie skarżącemu przedstawiono zarzuty udziału w zorganizowanej grupie przestępczej, płatnej protekcji i przyjęcia korzyści majątkowej, tj. popełnienia przestępstwa z art. 258 § 1 k.k. i z art. 230 § k.k. z zbiegu z art. 12 k.k. Nadto [...] października 2017 r. Sąd Rejonowy dla [...] wydał w sprawie o sygn. akt XIV [...] postanowienie o zastosowaniu wobec skarżącego środka zapobiegawczego w postaci tymczasowego aresztowania na okres 3 miesięcy od daty zatrzymania.

Charakter zarzucanych skarżącemu czynów, ich doniosłość i negatywny wydźwięk dla formacji mundurowej, jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, skutkują utratą przez skarżącego przymiotu nieposzlakowanej opinii, który to atrybut jest konieczny do pozostawania w służbie. To z kolei oznacza, że organy Policji były uprawnione do uznania, że skoro skarżący nie może realizować zadań Policji, gdyż te mogą wykonywać jedynie funkcjonariusze spełniający wymagania stawiane przed tą formacją, to w interesie służby leży wydalenie skarżącego z szeregów Policji.

Dodatkowo zauważenia wymaga, że skarżący kasacyjnie formułując zarzut naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w istocie nie wskazuje, jakie okoliczności istotne w sprawie nie zostały uwzględnione przy ocenie materiału dowodowego i ustalaniu stanu faktycznego sprawy. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego rozkazu personalnego w pełni odpowiada wymogom stawianym przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Wynikają z niego w sposób jednoznaczny powody, dla których organ uznał, że skarżący naruszył ważny interes służby. Organ szeroko odwołał się do bogatego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego analizującego pojęcie "ważnego interesu służby", a następnie te ogólne rozważania skonfrontował z okolicznościami sprawy. Ocenę, że w okolicznościach zaistniałych w przedmiotowej sprawie pozostawienie skarżącego w służbie naruszałoby jej interes, została podzielona przez Sąd pierwszej instancji, zaś skarga kasacyjna skutecznie tej oceny nie podważyła.

Charakter postawionych skarżącemu zarzutów pozwalał także na dokonanie oceny czy w okolicznościach tej sprawy występuje przewaga interesu społecznego tożsamego z interesem służby nad słusznym interesem skarżącego.

Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "można zwolnić ze służby" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. m. in. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., I OSK 301/11).

W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają jedynie, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać, czy dana osoba powinna nadal pozostać funkcjonariuszem danej formacji, czy też możliwe było jej wykluczenie z tego grona.

Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Omawiana ustawa nie definiuje pojęcia "ważny interes służby". Nie może jednak ulegać wątpliwości, że przy odczytywaniu treści powyższego terminu należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. W rachubę może zatem wchodzić realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z interesem Policji, a zatem że funkcjonariusz ten dla dobra macierzystej formacji, z przyczyn pozamerytorycznych, nie powinien kontynuować służby w omawianej formacji.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań tej formacji, w myśl ust. 2 art. 1 ustawy o Policji, należy między innymi ochrona mienia oraz życia i zdrowia ludzi, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, a ponadto zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Realizacja tak ważkich zadań wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz posiadające niezbędną zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach mundurowych.

Ponadto służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy). Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Musi mieć więc także świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z pewnymi przywilejami, ale i ze zwiększonymi obowiązkami oraz pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Funkcjonariuszom Policji przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, jednakże nie ma ona charakteru bezwzględnego i nie sięga ona tak daleko, jak tego oczekuje skarżący.

Ustawodawca w interesie policjantów reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednocześnie dostrzega potrzebę prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej w interesie Policji oraz konieczność wyposażenia organów tej formacji w instrumenty prawne niezbędne do podejmowania działań zmierzających do sprawnego funkcjonowania wszystkich komórek organizacyjnych oraz do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów. Na powyższe wielokrotnie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok z 19 października 2004 r. K 1/04 (OTK-A 2004/9/93). Istnienie wątpliwości co do zachowania przymiotów niezbędnych do sprawowania funkcji publicznych nie może zatem – mimo niezakończonego jeszcze postępowania karnego – pozbawiać właściwych organów możliwości stosowania wobec funkcjonariuszy publicznych innych, pozakarnych dolegliwości. Takie środki prawne nie są tożsame ze stosowaniem sankcji karnych.

Z uwagi na karnoprawną zasadę domniemania niewinności nie jest dopuszczalne jedynie uznanie winy i pociągnięcie do odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem w sprawie karnej. Jednakże takich konstytucyjnych gwarancji nie można rozciągać na inne procedury ustawowe, których celem nie jest wymierzenie sankcji karnych. Zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana tak szeroko, by wykluczała wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych, które w innych procedurach mogą oddziaływać na sytuację podejrzanego lub oskarżonego. W takich przypadkach, nawet zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej, możliwe jest ograniczenie dostępu określonych osób do służby publicznej, a także wykluczenie konkretnej osoby z grona funkcjonariuszy publicznych.

Skarżący jako policjant był nie tylko uprawniony lecz wręcz zobowiązany do zapobiegania, wykrywania i ścigania przestępstw oraz reagowania na wszelkie przejawy łamania porządku prawnego. Tymczasem sam został podejrzany o to, wykorzystując swój zawód i powołując się na posiadane wpływy brał udział w zorganizowanej grupie przestępczej mającej na celu popełnienie przestępstwa płatnej protekcji. Sąd oraz organy Policji nie oceniały winy skarżącego oraz oczywistości popełnienia przypisywanych mu czynów zabronionych ani nie twierdziły by podejrzenie policjanta o popełnienie każdego (jakiegokolwiek) przestępstwa zawsze obliguje do rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego. Na aprobatę zasługuje pogląd Sądu pierwszej instancji oraz organów Policji, że każdy funkcjonariusz tej formacji, aby móc skutecznie wykonywać swoje obowiązki służbowe musi pozostawać poza wszelkimi podejrzeniami o jakiekolwiek zachowania sprzeczne z prawem.

Postawienie skarżącemu zarzutu popełnienia przestępstw związanych z wykonywaną funkcją publiczną i nadużycia stanowiska może nasuwać uzasadnione wątpliwości, co do zachowania przez niego przymiotu osoby o nieposzlakowanej opinii. "Poszlaka" w języku polskim oznacza bowiem podejrzenie, natomiast "nieposzlakowany" - to ten, któremu nie można nic zarzucić, przypisać, nieskazitelny. Powyższe pojęcie odnosi się zarówno do sfery życia prywatnego, jak i zawodowego. Utratę przymiotu "nieposzlakowanej opinii" nie powoduje tylko karalność danej osoby. Taki skutek może bowiem wywoływać także znalezienie się w kręgu podejrzeń bądź insynuacji.

Zatem nieposzlakowana opinia to także ogólna ocena danej osoby w sferze etycznej. Podejrzenie o udział w grupie przestępczej świadczy o niespełnieniu przez skarżącego wymogu nieskazitelnej postawy moralnej, która determinuje możliwość pełnienia służby publicznej. Przypisywane skarżącemu czyny są naganne z punktu widzenia uczciwości szczególnie ważnej ze względu na rodzaj pełnionej służby oraz podważają jego wiarygodność niezbędną do dalszego wykonywania zawodu policjanta oraz godzą w dobre imię formacji, której był funkcjonariuszem. Wszystkie okoliczności przytoczone przez organy Policji oraz Sąd pierwszej instancji pozwalały na ocenę, że skarżący utracił przymioty konieczne do pozostania w szeregach Policji oraz że rozwiązanie z nim stosunku służbowego z uwagi na ważny interes służby było w pełni uprawnione. W okolicznościach niniejszej sprawy, w sposób dostatecznie omówionych przez organy Policji i WSA w Warszawie, interes skarżącego nie mógł zyskać przewagi nad dobrem Policji.

W związku z powyższym zarzuty złamania art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji uznać należy za niezasadny, gdyż Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie wytknąć ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania tego przepisu.

Mając wszystkie te względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zasądzenia na rzecz Komendanta Głównego Policji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z tego powodu, że pismo zawierające wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego zostało wniesione po upływie 14 dni od daty otrzymania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 179 zd. 1 p.p.s.a. strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie czternastu dni od doręczenia jej skargi kasacyjnej. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. powoduje, że pismo to traci ten przymiot i staje się zwykłym pismem procesowym (zob. wyrok NSA z 22 listopada 2017 r., I FSK 1377/17). W rozpoznawanej sprawie odpis skargi kasacyjnej pełnomocnik organu otrzymał 2 kwietnia 2019 r., zaś pismo zawierające wniosek o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz organu zostało wniesione 27 listopada 2019 r.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargę kasacyjną złożoną w niniejszej sprawie należy rozpoznać na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm.), albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.