Uzasadnienie
Wyrokiem z 30 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Gd 634/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: Sąd I instancji), oddalił skargę B. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością P. Spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą w W. (dalej: Spółka, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na uchwałę Sejmiku Województwa Pomorskiego z 27 kwietnia 2011 r., nr 142/VII/11 w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 142/VII/11 z 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Narodowego, wydaną na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm., dalej: u.s.w.) i art. 16 ust. 2 i 3 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm., dalej: u.o.p.).
W skardze zarzucono naruszenie art. 16 ust. 2 i 3 u.o.p. przez uznanie, że zaskarżona uchwała nie dotyczy utworzenia ani zmiany granic obszaru parku i w konsekwencji brak dokonania uzgodnień projektu uchwały z właściwymi miejscowo radami gmin. W ocenie skarżącej, takie działanie organu było wynikiem przyjęcia nieznanej prawu instytucji "dostosowania" aktu normatywnego do zmian w porządku prawnym i uznaniem, że zwalnia ona z rygorów proceduralnych określonych dla nowelizacji takiego aktu, w szczególności z obowiązku dokonania uzgodnień z właściwymi organami.
Ponadto, Spółka zarzuciła naruszenie art. 63 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3, a także art. 7 Konstytucji RP przez pozbawienie jej możliwości wykonywania przysługującego jej prawa własności na skutek wprowadzonego w § 3 pkt 8 uchwały zakazu zabudowy – lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego - i złamanie zasady proporcjonalności. Według Spółki, jej interes prawny w zaskarżeniu uchwały wynika z faktu, że jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...], znajdującej się przy ul. [...], obręb [...] w gminie W., na terenie której obowiązuje zakaz zabudowy określony w § 3 pkt 8 uchwały. Kwestionowany akt ogranicza sposób wykorzystania należącej do Spółki nieruchomości przez niemożność zrealizowania tymczasowego obiektu budowlanego stanowiącego zaplecze dla funkcji sportu i rekreacji – "odnowa biologiczna", albowiem wobec zgłoszenia ww. robót Starosta Pucki wniósł sprzeciw, a orzeczenie to utrzymał Wojewoda Pomorski, wskazując na kwestie zgodności planowanej zabudowy z innymi, niż plan miejscowy, aktami prawa miejscowego.
W ocenie skarżącej, przeniesienie do uchwały wszystkich treści ustawowych w zakresie zakazów – fakultatywnych dla organu – powoduje przekroczenie przez Sejmik dozwolonego zakresu władztwa organów państwa przy ograniczaniu prawa własności. W ocenie strony, osiągnięcie celów ochronnych jest możliwe do pogodzenia z interesem właściciela bez szkody dla tego celu poprzez wprowadzenie mniej restrykcyjnych ograniczeń. Zakaz wprowadzony w uchwale jest więc nieproporcjonalny, gdyż nie jest konieczny dla ochrony konstytucyjnych wartości, a jego celem jest zapobieżenie procesom erozyjnym klifu i w konsekwencji katastrofom budowlanym i ekologicznym stanowiącym niebezpieczeństwo przede wszystkim dla ludzi i środowiska. Ze stanu faktycznego wynika jednak, że skarpa jest zabezpieczona falochronem, a na klifie stoi od dziesiątków lat latarnia morska [...]. Brzeg klifowy jest zatem odpowiednio zabezpieczony, a wprowadzenie restrykcyjnego zakazu całkowitej zabudowy, z pominięciem nawet niewielkich obiektów tymczasowych, jest nieuzasadnione.
Organ nie uwzględnił w ogóle charakteru terenów nim objętych, które stanowią przede wszystkim tereny zabudowy usługowej ukierunkowanej na spełnianie funkcji turystycznych, a więc hoteli, domów wczasowych i związanej z nimi infrastruktury w postaci obiektów rekreacji i sportu, w tym basenów, punktów odnowy biologicznej i SPA. Skoro ustawodawca wprowadził szczególną procedurę podejmowania uchwał o utworzeniu parku, zmianie jego granic oraz likwidacji, to, w ocenie Spółki, procedura ta, obejmująca uzgodnienie projektu uchwały z radami, dotyczyć będzie również nowelizacji aktu. Na poparcie swojego stanowiska strona przytoczyła orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujących, że pod pojęciem utworzenia parku krajobrazowego mieści się także ustalenie innych wymogów wymienionych w u.o.p. dotyczących parku, w szczególności celów ochrony oraz zakazów wybranych z katalogu zamieszczonego w art. 17 ust. 1 u.o.p.
Uzgodnieniom podlega zatem cały projekt aktu ze wszystkimi ustaleniami, które mogą zostać wprowadzone na mocy art. 16 ust. 3 zd. pierwsze u.o.p. Podkreśla się także, że obowiązek dokonania uzgodnień znajduje zastosowanie także w sytuacji dostosowywania zapisów aktu w sprawie utworzenia parku do nowych przepisów o ochronie przyrody. Jak wskazała strona skarżąca, takiego uzgodnienia z właściwymi radami w niniejszej sprawie nie przeprowadzono. Wprawdzie w dniu 16 lutego 2011 r. odbyło się zebranie konsultacyjne, podczas którego przedłożono właściwym radom gmin do zaopiniowania propozycje wprowadzenia nowych zakazów w parkach krajobrazowych, lecz, w ocenie Spółki, spotkanie to nie spełnia wymogu dokonania uzgodnień. Przede wszystkim do skutecznego dokonania uzgodnienia wymagane jest podjęcie uchwały przez właściwą miejscowo radę gminy, a ponadto dokonanie uzgodnienia zasadniczo różni się od "zaopiniowania" projektu uchwały, bowiem stanowisko organu dokonującego uzgodnienia jest wiążące dla organu.
Tymczasem w odniesieniu do zaskarżonej uchwały takich uchwał rad dokonujących uzgodnienia brak. Nie sposób przyjąć koncepcji organu o tym, że kwestionowana uchwała stanowi wyłącznie "dostosowanie" aktu prawa miejscowego do zmiany przepisów ustawy o ochronie przyrody, co uzasadnia brak konieczności dokonywania uzgodnień. Zdaniem Spółki, dostosowanie, o którym mowa w uchwale, winno zostać zakwalifikowane jako nowelizacja uprzednio obowiązującego rozporządzenia Wojewody Pomorskiego Nr 55/06 z 15 maja 2006 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, ewentualnie, mając na uwadze, iż reguluje ona całościowo kwestie związane z funkcjonowaniem Parku Krajobrazowego, jako nowa uchwała w przedmiocie utworzenia parku krajobrazowego. Tym bardziej, że uprzednio to wojewoda wydawał rozporządzenie w przedmiocie tworzenia parków krajobrazowych, a obecnie kompetencję do wydawania uchwał w tym przedmiocie uzyskał sejmik województwa.
Jest to zupełnie nowy organ i nie powinien on nowelizować aktów podjętych wcześniej przez wojewodę. Nowy organ chcąc "dostosować" uprzednio obowiązujące przepisy winien wydać nowy akt, respektując przy tym przepisy proceduralne dotyczące podjęcia takiego aktu. Strona zwróciła uwagę, że dokonanie uzgodnień z radami jest istotne również z tego względu, że m.in. zapisy dotyczące ograniczeń zabudowy w pasie 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz sposobu określania linii zabudowy od brzegu wód, mają bezpośrednie przełożenie na treść planów miejscowych, które są uchwalane właśnie przez rady gmin. Uzgodnienie projektu zaskarżonej uchwały z właściwymi miejscowo radami gmin umożliwiłoby zapewnienie spójności pomiędzy tymi aktami, której w obecnej sytuacji brak.
W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalając skargę wyjaśnił, że strona skarżąca wykazała naruszenie swego interesu prawnego. Kwestionowane przez skarżącą postanowienia uchwały nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym jej prawem. Mogą jedynie wpływać na sposób jego wykonywania przez konieczność znoszenia skutków zakazów inwestycyjnych odnoszących się wyłącznie do części działki nr [...].
Nie przekreśla to istoty przysługującego skarżącej prawa, a w konsekwencji prowadzi do wniosku, że wprowadzone ograniczenia są zgodne z prawem.
W pierwszej kolejności, Sąd I instancji wyjaśnił, że w myśl art. 16 ust. 3 u.o.p., w brzmieniu z daty podjęcia uchwały, utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Likwidacja lub zmniejszenie obszaru parku krajobrazowego następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, po uzgodnieniu z właściwymi miejscowo radami gmin, z powodu bezpowrotnej utraty wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych na obszarach projektowanych do wyłączenia spod ochrony. Natomiast zgodnie z art.
16. ust. 4 u.o.p., projekt uchwały sejmiku województwa w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy oraz właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.
Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżona uchwała w sprawie Parku była wyłącznie konsekwencją zmian kompetencyjnych w przepisach u.o.p., wprowadzonych ustawą z 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. z 2009 r., nr 92, poz. 753), co potwierdza uzasadnienie do projektu tej ustawy nowelizującej (druk sejmowy nr 1073). W u.o.p. sejmikowi województwa w miejsce wojewody powierzono tworzenie i likwidację parków krajobrazowych. W art. 35 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2009 r. przewidziano, że do czasu wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc dotychczasowe akty prawa miejscowego. Mocą § 6 zaskarżonej uchwały zastąpiła ona rozporządzenie Nr 55/06 Wojewody Pomorskiego z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz.Woj. Pom. z 2006 r., nr 58, poz. 1192 z dnia 1 czerwca 2006 r.).
Analiza treści obu aktów prawa miejscowego oraz uzasadnienia zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że w uchwale zmianie nie uległa nazwa parku, jego obszar, przebieg granic, cele ochrony ani zakazy. Nieznaczne zmiany odnotowano jedynie w obrębie zwolnień z zakazów określonych w § 3 pkt 7 uchwały, tj. rozszerzono katalog obiektów, które mogą podlegać modernizacji i przebudowie o istniejące obiekty letniskowe, mieszkalne i usługowe, w zamian za przewidziane w rozporządzeniu z 2006 r. ośrodki wypoczynkowe, które w uchwale weszły w zakres obiektów usługowych. Natomiast w odniesieniu do zwolnień z dotyczącego skarżącą zakazu z § 3 pkt 8 uchwały nie poczyniono takich zmian, które dotyczyłyby działki będącej w jej użytkowaniu wieczystym.
W ocenie Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że w toku procedury uchwalania zaskarżonej uchwały, organ administracji nie poczynił formalnych uzgodnień z właściwymi miejscowo radami gmin, których obszar objęty jest granicami Parku. Do tego rodzaju uzgodnień nie można bowiem zaliczyć nieformalnych konsultacji, które zostały z tymi gminami przeprowadzone, co potwierdza dokumentacja zgromadzona w sprawie.
Z dyspozycji art. 16 ust. 4 u.o.p. wynika, że konsultacji z właściwymi miejscowo radami gmin oraz regionalnym dyrektorem ochrony środowiska podlega projekt uchwały w sprawie utworzenia, zmiany granic i likwidacji parku. O ile nie ma wątpliwości co do tego, że zaskarżoną uchwałą nie zmieniono granic parku krajobrazowego, a tym bardziej go nie zlikwidowano, o tyle kwestią budzącą wątpliwości jest to, czy mocą tej uchwały utworzono park. W świetle art. 16 ust. 3 u.o.p. uchwała o utworzeniu parku określa jego nazwę, obszar, przebieg granic i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Wszystkie te elementy treściowe zaskarżona uchwała zawiera, nie różniąc się właściwie w tym zakresie od rozporządzenia Wojewody Pomorskiego Nr 55/06.
Dodatkowo, z treści przepisu art. 35 ustawy nowelizującej z 2009 r. wynika, że uchwała podjęta przez Sejmik Województwa zastąpiła rozporządzenie Wojewody, które traciło moc. Z tego wynikałoby, że zaskarżona uchwała w sprawie Parku jest aktem prawa miejscowego o utworzeniu parku krajobrazowego, co determinowałoby konieczność przeprowadzenia uzgodnień z radami właściwych miejscowo gmin, do których w niniejszej sprawie nie doszło.
Zdaniem Sądu I instancji, analiza wskazanych przepisów i ich konsekwencji prawnych z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej uchwały nie może abstrahować od kontekstu historycznego funkcjonowania Nadmorskiego Parku Krajobrazowego. Jest to zabieg o tyle konieczny, że nieważność aktu prawa miejscowego, w świetle przepisów art. 82 ust. 1 i ust. 5 u.s.w., zachodzi wyłącznie w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa wymagającym stwierdzenia wydania aktu z naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia zaliczane do kategorii rażących naruszeń prawa, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym ze względu na wymogi praworządności.
Ocena legalności przeprowadzonej procedury podejmowania zaskarżonej uchwały, w tym braku poczynienia w jej toku uzgodnień z radami gmin, oceniane winno być w świetle całokształtu uwarunkowań faktycznych i prawnych, w tym konstytucyjnego obowiązku władz publicznych do prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom oraz do ochrony środowiska.
Nadmorski Park Krajobrazowy został utworzony uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 5 stycznia 1978 r. Nr IX/49/78 (Dz. Urz. WRN w Gdańsku z 1978 r., Nr 1, poz. 3). Rozporządzenie nr 55/06 Wojewody było poprzedzone rozporządzeniem Wojewody Gdańskiego z dnia 8 listopada 1994 r. Nr 5/94 w sprawie wyznaczania obszarów chronionego krajobrazu, określania granic parków krajobrazowych i wyznaczania wokół nich otulin oraz wprowadzania obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń, zmienionym następnie rozporządzeniem Wojewody Gdańskiego z dnia 3 września 1998 r. Nr 11/98 (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego 1994 r., Nr 27, poz. 139 oraz z 1998 r. Nr 59 poz. 294). W rozporządzeniu Nr 5/94 wprowadzono zakaz lokalizowania i budowy wszelkich nowych obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 200 m od krawędzi brzegu klifowego (§ 3 ust. 1 pkt 7 lit. f), a w rozporządzeniu Nr 11/98 odpowiedni zapis (§ 3 ust. 1 pkt 7 lit. e) brzmiał: "Celem zachowania wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych utworzonych parków krajobrazowych wymienionych w § 2 (...) zabrania się z zastrzeżeniem ust. 2 lokalizowania nowych budynków i budowli w odległości mniejszej, niż 200 m od krawędzi brzegu klifowego".
Wymaga także podkreślenia, że granice tak utworzonego Nadmorskiego Parku Krajobrazowego oraz jego obszar pozostały niezmienione, co wynika z treści rozporządzenia Nr 55/06 i porównania wielkości obszaru oraz opisu granic Nadmorskiego Parku Krajobrazowego między rozporządzeniem Nr 5/94, rozporządzeniem Nr 55/06 i zaskarżoną uchwałą.
Sąd I instancji za nietrafny uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 16 ust. 3 u.o.p. Przepis ten stanowi delegację ustawową dla zaskarżonej uchwały, jednakże w odniesieniu do okoliczności niniejszej sprawy wykładać go należy przy uwzględnieniu treści art. 153 u.o.p., a to z tej przyczyny, że Nadmorski Park Krajobrazowy utworzony został już uchwałą z dnia 5 stycznia 1978 r. Nr IX/49/78 byłej WRN w Gdańsku i stał się, stosownie do treści § 2 ust. 4 rozporządzenia Nr 5/94, w brzmieniu zmienionym przez rozporządzenie Nr 11/98, "parkiem krajobrazowym w rozumieniu ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody". Tak utworzony (przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.) Nadmorski Park Krajobrazowy stał się więc zgodnie z art. 153 u.o.p. "formą ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy" (u.o.p.). Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r., nowelizująca między innymi przepis art. 16 u.o.p., miała na celu wyłącznie zmianę kompetencyjną.
Nowelizacja zawierała uregulowania w zakresie decentralizacji zadań publicznych, przesunięcia kompetencji pomiędzy szczeblami województw/samorządów oraz uporządkowania zagadnień związanych z wydawaniem aktów prawa miejscowego. Celem ustawodawcy było zatem przesunięcie kompetencji pomiędzy administracją rządową i samorządową, czego dowodem jest zmiana treści art. 16 ust. 3 u.o.p. i uprawnienie sejmiku województwa zamiast wojewody do tworzenia, zmiany granic i likwidacji parku krajobrazowego. Zamiarem ustawodawcy nie była likwidacja istniejących już parków krajobrazowych i ich ponowne utworzenie w formie uchwały innego organu. Z tego też powodu przepis przejściowy art. 35 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2009 r. winien być interpretowany w świetle nadrzędnego obowiązku władz publicznych do prowadzenia polityki proekologicznej oraz ochrony środowiska, wynikającego z art. 74 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika wyraźny obowiązek prowadzenia proekologicznej działalności przez każdą władzę publiczną.
Wyraża on jednocześnie wolę ustawodawcy, który chce, aby polityka zapewniająca bezpieczeństwo ekologiczne była nieprzerwanie kontynuowana. A zatem, prowadzenie polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne jest obowiązkiem władz publicznych, który powinien być realizowany w sposób ciągły. Charakter normy wyrażonej w art. 74 ust. 1 Konstytucji RP, a w szczególności jego bardziej polityczny niż prawny kontekst, pozwala na sformułowanie tezy, iż prowadzenie polityki proekologicznej jest obowiązkiem wszelkich władz publicznych - zarówno stopnia centralnego, jak i samorządowego. Ponadto, jest to przepis adresowany zarówno do organów władzy wykonawczej, jak i ustawodawczej oraz sądowniczej.
Nawet gdyby uznać, że w świetle przepisów art. 16 ust. 3 i 4 u.o.p. oraz art. 35 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2009 r. zaskarżona uchwała w sprawie parku wymagała uzgodnień z właściwymi miejscowo radami gmin, to tego rodzaju naruszenie procesowe, w przekonaniu Sądu, nie mogło zostać zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa prowadzące do nieważności uchwały w rozumieniu art. 82 ust. 1 u.s.w. O istotnym naruszeniu prawa przesądzają bowiem skutki, które są niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym, a tego rodzaju skutków zaskarżona uchwała nieuzgodniona z gminami nie wywołała, o czym pośrednio świadczy jej niezaskarżenie przez gminy, których tereny objęte zostały granicami Parku.
Natomiast dopiero wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z porządku prawnego ze skutkiem ex tunc, a więc od momentu jej podjęcia, z powodu naruszeń, które nie wywarły żadnego wpływu na ważność tego aktu, ani nie naruszyły interesu prawnego skarżącej Spółki, doprowadziłoby do sytuacji niedopuszczalnej w praworządnym państwie, to jest do unicestwienia bytu prawnego parku krajobrazowego stanowiącego jedną z najważniejszych form ochrony przyrody, w ramach której nieustannie od 1978 r. i na bieżąco realizowane są ustawowe cele ochrony przyrody, a organy władzy publicznej wykonują, spoczywający na nich, konstytucyjny obowiązek ochrony środowiska i prowadzenia nieprzerwanej polityki proekologicznej.
W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Wyrokowi zarzuciła:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 3 i 4 u.o.p., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na uznaniu, że podjęcie zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego nie wymagało przeprowadzenia uzgodnień z właściwymi miejscowo radami gmin i wystarczające było poprzestanie jedynie na uzgodnieniu projektu uchwały z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Gdańsku, co stanowiło rażące naruszenie procedury podejmowania uchwały;
- 2. na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit.a, p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 3 i 4 u.o.p. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rady gmin, na których obszarze podjęto uchwałę Sejmiku Województwa Pomorskiego nie mają współkompetencji do rozstrzygania o treści tej uchwały, co skutkowało przyjęciem, że Sejmik Województwa Pomorskiego mógł uchwalić uchwałę w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego wprowadzającą nowe i modyfikującą dotychczasowe zakazy określone w art. 17 ust. 1 u.o.p., bez zgody rad gmin, na terenie których takie zakazy miały obowiązywać;
- 3. na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit.a, p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 7 Konstytucji RP w zw. z § 3 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego poprzez błędną wykładnię skutkującą pozbawieniem skarżącej kasacyjnie możliwości wykonywania prawa własności nieruchomości w związku z wprowadzeniem zakazu zabudowy na mocy aktu prawa miejscowego oraz złamanie zasady proporcjonalności w postaci uzasadnienia ograniczenia prawa własności wymogami ochrony środowiska w sposób nieadekwatny do rzeczywistych skutków wykonywania prawa oraz brak należytego uzasadnienia dla wprowadzenia zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi biegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego.
W związku z powyższymi zarzutami skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o:
- 1. uchylenie wyroku Sądu I instancji i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a.;
- 2. rozpoznanie sprawy na rozprawie zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a.;
- 3. zasądzenie na podstawie art. 203 p.p.s.a. od organu administracji publicznej na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że błędne jest stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji jakoby ustawa z 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. z 2009 r. nr 92 poz. 753, dalej: ustawa nowelizująca) miała wyłącznie na celu zmianę kompetencyjną. Faktycznie na podstawie art. 21 pkt 1 ustawy nowelizującej znowelizowano treść art. 16 ust. 3 u.o.p. w taki sposób, że kompetencje do tworzenia, zmiany granic lub likwidacji parków krajobrazowych w drodze rozporządzenia wojewody przeniesiono na sejmik województwa w drodze stosownej uchwały.
Ponadto na podstawie przepisu art. 16 ust. 4 u.o.p. nałożono obowiązek dokonania uzgodnienia projektu uchwały sejmiku województwa w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego również z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Podkreślono, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 35 ustawy nowelizującej, nie dostrzegając faktycznego charakteru zakodowanej w niej normy. Z ust. 1 tego przepisu wynika bowiem, że do czasu wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc dotychczasowe akty prawa miejscowego. Z powyższego przepisu płynie więc jednoznaczny wniosek, że celem ustawodawcy było, aby dotychczasowe akty prawne regulujące m.in. działalność parków krajobrazowych były zastąpione - co wymaga podkreślenia - nowymi aktami w tym przedmiocie. Dotychczasowe akty prawne tracą więc swoją moc obowiązującą z dniem wydania nowego aktu prawnego w tym przedmiocie.
Skarżąca kasacyjnie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że uchwała Sejmiku Województwa Pomorskiego będąca przedmiotem niniejszego postępowania nie stanowiła utworzenia Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, gdyż uchwalając ustawę o ochronie przyrody ustawodawca przewidział zachowanie ciągłości ustanowionych form ochrony przyrody. Jednakże zauważyć należy, że zaistniała na gruncie niniejszej sprawy sytuacja jest identyczna jak ta, o której stanowią przepisy art. 153 i 157 u.o.p. W art. 157 u.o.p. ustawodawca postanowił, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 161, zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie niniejszej ustawy.
Natomiast na podstawie art. 153 u.o.p., zostały utrzymane w mocy dotychczasowe formy ochrony przyrody. Na tej podstawie w orzecznictwie sądowym dokonuje się rozróżnienia - w stosunku do dotychczas obowiązujących rozporządzeń w sprawie parków krajobrazowych - na rozporządzenia: "klasyczne" zwierające normy generalne i abstrakcyjne, takie jak normy określające zakazy, o których mowa w przepisie art. 17 ust. 1 u.o.p.; "nieklasyczne" kreujące określoną formę ochrony przyrody, określające jej nazwę, obszar i przebieg granic oraz wywołujące skutek jednorazowy, gdyż po ustanowieniu takiej formy ochrony przyrody rozporządzenie w tej jego części ulega skonsumowaniu. Potwierdzeniem "nieklasycznego" charakteru rozporządzeń ustanawiających formy ochrony przyrody jest m.in. fakt, że te akty prawne nie podlegają nowelizacji czy też dostosowania do zmieniających się przepisów prawnych, a likwidacja ustanowionej na mocy tego aktu formy ochrony przyrody może nastąpić jedynie osobnym aktem likwidacyjnym.
Potwierdza to treść art. 16 ust. 3 i 4 u.o.p., z których wynika, że m.in. likwidacja parków krajobrazowych może nastąpić na podstawie osobnej uchwały sejmiku wojewódzka. Z kolei "klasyczna" część aktów prawnych dotyczących parków krajobrazowych może być nowelizowana. Wskazać jednakże należy, że nie może dojść do nowelizacji aktów prawnych o charakterze "klasycznym", gdy ich obowiązywanie na podstawie stosownej ustawy ma charakter tymczasowy. W takim bowiem przypadku możliwe jest jedynie wydanie nowego aktu prawnego w przewidzianej do tego przez przepisy prawa procedurze.
W takiej sytuacji zastąpienie dotychczasowego "klasycznego" rozporządzenia wojewody uchwałą sejmiku województwa jest nowym aktem prawnym regulującym działalność istniejącego parku krajobrazowego, który podlega wszystkim przewidzianym przez przepisy ustawy o ochronie przyrody wymogom proceduralnym, w tym więc uzgodnieniom z właściwymi podmiotami. Jak bowiem wskazano powyżej, w tym przypadku przepisy ustawy nowelizującej wyłączają możliwość nowelizacji dotychczasowego rozporządzenia Wojewody Pomorskiego i nakazują wydanie Sejmikowi Województwa Pomorskiego nowego aktu prawnego, regulującego działalność Nadmorskiego Parku Krajobrazowego. W ten sposób dokonuje się swoistego "odnowienia" ustanowionego parku krajobrazowego, nawet jeżeli jego granice i obszar są tożsame. Zastąpienie tego rozporządzenia uchwałą Sejmiku Województwa Pomorskiego nastąpiło z tego powodu, iż na podstawie art. 35 ust. 1 u.o.p., obowiązywanie ww. rozporządzenia miało charakter jedynie czasowy.
Fakt ten został wyraźnie podkreślony w § 6 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego, w którym wskazano, że w zakresie uregulowanym niniejszą uchwałą traci moc Rozporządzenie Wojewody Pomorskiego Nr 55/06 z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego.
Nawet gdyby przyjąć założenie o braku obowiązku uzgodnienia projektu uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego – zgodnie ze stanowiskiem Sądu I instancji – niewytłumaczalne staje się uzgodnienie tego projektu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Gdańsku. Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego wyroku nie odnosi się w ogóle do tej kwestii, mimo że została ona przez skarżącą kasacyjnie poruszona na stronie 11 skargi. Obowiązek uzgodnienia uchwały w sprawie parku krajobrazowego wynika również z praktyki innych sejmików wojewódzkich. Brak dokonania uzgodnień stanowiło również naruszenie prawa materialnego, polegającego na tym, że wprowadzenie nowych oraz modyfikacja dotychczas obowiązujących zakazów określonych w art. 17 ust. 1 u.o.p. oraz w § 3 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego nastąpiło bez zgody gmin, na terenie których zakazy te mają obowiązywać.
Tym samym, wprowadzono ograniczenia właścicielom w korzystaniu z należących do nich nieruchomości wbrew obowiązującym przepisom prawa, w szczególności bez wymaganego współdziałania organu stanowiącego samorządu województwa i samorządu gminy.
Skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę, że zakazy wynikające z uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego są wiążące dla gmin przy kształtowaniu ładu przestrzennego. Ich wiążący charakter polega na tym, że zakazy określone w akcie odnoszącym się do parku krajobrazowego, gminy obowiązane są uwzględniać w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jak i planach miejscowych. To powoduje, że potencjał inwestycyjny gminy może być ograniczony z powodu istniejących na jej terenie zakazów związanych z istnieniem parku krajobrazowego.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie, ustawodawca celowo wprowadził obowiązek uzgodnienia z właściwymi w sprawie radami gmin uchwały - wcześniej rozporządzenia - w sprawie parku krajobrazowego, która wprowadza określone ograniczenia w korzystaniu z terenów objętych takim parkiem. Należy więc przyjąć, że obowiązek uzgodnienia nie będzie dotyczył jedynie pierwotnego aktu ustanawiającego na danym terenie park krajobrazowy, lecz jakiegokolwiek aktu, w którym zakazy dotyczące korzystania z terenów objętym parkiem są wprowadzane lub modyfikowane. Za takim rozumieniem wyżej wymienionych przepisów przemawia fakt, że na podstawie art. 9 pkt 2 lit. c ustawy z 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r. poz. 774) ustawodawca znowelizował treść przepisu art. 16 u.o.p. przez dodanie do niego ust. 4b, zgodnie z którym rada gminy może odmówić uzgodnienia projektu uchwały, o której mowa w ust. 3, wyłącznie w przypadku, gdy przyjęcie tej uchwały prowadziłoby do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy, wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stopniu nieproporcjonalnym do wartości jakie park krajobrazowy ma chronić.
Na tej podstawie odmowa uwzględnienia zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.o.p., może nastąpić jedynie wtedy, gdy wprowadzone zakazy prowadziłyby do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy, wynikających ze wskazanych powyżej aktów planistycznych w stopniu nieproporcjonalnym do wartości jakie park krajobrazowy ma chronić. W takiej sytuacji właściwa w sprawie rada gminy, zgodnie z art. 16 ust. 4b u.o.p., może odmówić uzgodnienia projektu uchwały w sprawie parku krajobrazowego. Nie ulega więc wątpliwości, że wprowadzanie jakichkolwiek nowych zakazów lub modyfikowanie zakazów już istniejących, powinno dokonywać się przy udziale każdej gminy, której te zakazy będą dotyczyć. Tylko bowiem w ten sposób chronione są interesy prawne i faktyczne gminy. Objęcie obowiązkiem uzgadniania z właściwymi w sprawie gminami jedynie uchwał ustanawiających na danym terenie park krajobrazowy, a nie każdych aktów prawnych wprowadzających lub modyfikujących zakazy, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.o.p., nie chroniłoby w sposób należyty interesów gminy, a wręcz wypaczałoby sens wprowadzenia do ww. ustaw przepisu art. 16 ust. 4b.
Przyjęcie odmiennego stanowiska zakładającego możliwość wprowadzania lub modyfikowania zakazów bez uprzedniego uzgodnienia takiej potrzeby z właściwą w konkretnym przypadku gminą mogłoby prowadzić do negatywnych konsekwencji.
Podsumowując, skarżąca kasacyjnie wskazała, że obowiązek uzgodnienia uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego wynikał z dwóch powodów. Po pierwsze, uchwała Sejmiku Województwa Pomorskiego zastąpiła rozporządzenie Wojewody Pomorskiego, które na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy nowelizującej utraciło swoją moc obowiązującą. W związku z tym, uchwalenie nowego aktu prawnego regulującego działalność Nadmorskiego Parku Krajobrazowego powinno było nastąpić w przewidzianej do tego procedurze. Po drugie, sam fakt, że zaskarżona uchwała Sejmiku Województwa Pomorskiego dokonywała zmian zakazów w Nadmorskim Parku Krajobrazowym powoduje, że wymagane było wyrażenie zgód w formie uzgodnień przez właściwe rady gmin, na terenie których zakazy te miały obowiązywać. Nie ma przy tym znaczenia przesunięcie kompetencji do wydawania aktów prawnych regulujących działalność parków krajobrazowych z wojewodów na sejmiki wojewódzkie. Jakakolwiek bowiem zmiana treści uchwały w sprawie parku krajobrazowego wymaga uzgodnień nawet wtedy, gdy jest to nadal ten sam akt prawny.
Uzasadniając natomiast zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego wskazano, że skarżąca kasacyjnie podtrzymuje zaprezentowane w skardze do WSA stanowisko, zgodnie z którym wprowadzony na podstawie przepisu § 3 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegu klifowego narusza wyrażoną w art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę, zgodnie z którą ograniczenie prawa własności może nastąpić jedynie w ustawie i musi mieć charakter proporcjonalny.
Nie można przyjąć, że określone w uchwale Sejmiku Województwa Pomorskiego cele ochrony miały uzasadniać wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy. Wspomniane cele ochrony mają bowiem charakter jedynie ogólnikowy, nie zostały w żaden sposób skonkretyzowane poprzez przytoczenie konkretnych wartości, jakie utworzenie parku krajobrazowego ma chronić. Samo powołanie się na szeroko pojęte cele ochrony środowiska - co na gruncie uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego w gruncie rzeczy nastąpiło - nie może uzasadniać całkowitego pozbawienia skarżącej kasacyjnie możliwości korzystania z prawa własności nieruchomości. Celem wprowadzenia zakazu zabudowy jest zapobieżenie procesom erozyjnym klifu i w konsekwencji katastrofom budowlanym i ekologicznym stanowiących niebezpieczeństwo przede wszystkim dla ludzi i środowiska. Ze stanu faktycznego wynika jednak, że skarpa jest zabezpieczona falochronem, a na klifie stoi od dziesiątków lat latarnia morska [...].
W pasie morskim [...] jest to jeden z nielicznych falochronów. Brzeg klifowy jest zatem odpowiednio zabezpieczony, a wprowadzenie tak restrykcyjnego zakazu całkowitej zabudowy, z pominięciem nawet niewielkich obiektów tymczasowych, jest nieuzasadnione.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie "skargi" w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.
Skarga kasacyjna została oparta na podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały w sposób należyty sformułowane. Jednak mimo dostrzeżonego błędu, mając na względzie treść uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (treść dostępna w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zaskarżona do Sądu I instancji uchwała Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 142/VII/11 z 27 kwietnia 2011 r. stanowi akt prawa miejscowego.
Następnie wyjaśnić należy, że nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, p.p.s.a., albowiem przepis ten nie znajduje zastosowania w przypadku skargi na akt prawa miejscowego. Wskazany przepis Sąd stosuje w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, a taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Przypomnieć należy, że przedmiotem skargi do Sądu I instancji była uchwała Sejmiku Województwa Pomorskiego z 27 kwietnia 2011 r. nr 142/VII/11 w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego. W takim przypadku, w razie uwzględnienia skargi zastosowanie znajduje art. 147 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W niniejszej sprawie, skarżąca kasacyjnie nie postawiła zarzutu naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. Skoro przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, p.p.s.a. nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie, to tym samym Sąd I instancji nie mógł dopuścić się naruszenia tego przepisu.
Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit.a, p.p.s.a., albowiem przepis ten nie znajduje zastosowania w przypadku skargi na akt prawa miejscowego. W niniejszej sprawie, skarżąca kasacyjnie nie postawiła zarzutu naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. Skoro przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit.a, p.p.s.a. nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie, to tym samym Sąd I instancji nie mógł również dopuścić się naruszenia tego przepisu.
Wskazać należy, że art. 147 p.p.s.a. określa formy wyroku uwzględniającego skargę na uchwały lub akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 147). Uwzględnienie skargi na podstawie tego przepisu, polega na stwierdzeniu nieważności uchwały lub aktu w całości lub w części albo na stwierdzeniu, że zaskarżona uchwała lub akt zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Art. 147 § 1 p.p.s.a. jest przepisem kompetencyjnym, regulującym jedną z form wyroku – uwzględniającego skargę m.in. na uchwałę sejmiku województwa, przepis ten określa proceduralne skutki pozytywnego dla strony skarżącej zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego, związanego ze złożoną skargą na tę uchwałę.
W przypadku ustalenia przez sąd administracyjny, na skutek złożonej skargi, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 p.p.s.a., będzie polegało na stwierdzeniu nieważności uchwały. Wyrok taki wywiera skutki ex tunc.
Przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu pierwszej instancji, o czym świadczy wskazane wyżej związanie podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko nie ma obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Określenie danej podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów. Artykuł 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jednoznacznie wskazuje, że skarga kasacyjna ma zawierać zarzuty i ich uzasadnienie.
Zatem strona ma wskazać naruszone – jej zdaniem – przepisy, wyjaśnić na czym polegało ich naruszenie, przedstawić sposób poprawnego stosowania tych przepisów i wykazać, w przypadku naruszeń procesowych istotny wpływ tych naruszeń na wynik sprawy. Wymogi te muszą być spełnione w sposób bezwzględny, nawet pomimo uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, (ONSAiWSA 2010, poz. 1). Mają co najmniej być zawarte w uzasadnieniu jeżeli nie znalazły odzwierciedlenia w samym zarzucie.
Dokonując oceny skarżonego wyroku, z tej perspektywy prawnej, Sąd II instancji stwierdza, że rozpoznawane zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, p.p.s.a. nie spełniają przedstawionych wyżej wymogów. Braki w tej materii nie dają podstaw do ich uwzględnienia, bo są to istotne braki formalne. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest precyzyjne sformułowanie jej zarzutów.
Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 16 ust. 3 i 4 u.o.p. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu z daty podjęcia uchwały, utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Likwidacja lub zmniejszenie obszaru parku krajobrazowego następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, po uzgodnieniu z właściwymi miejscowo radami gmin, z powodu bezpowrotnej utraty wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych na obszarach projektowanych do wyłączenia spod ochrony. W myśl art. 16 ust. 4 u.o.p., projekt uchwały sejmiku województwa w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy oraz właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.
Zgodzić należy się z poglądem Sądu I instancji, że zaskarżona uchwała w sprawie Parku była wyłącznie konsekwencją zmian kompetencyjnych w przepisach u.o.p., wprowadzonych ustawą z 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. 2009 Nr 92 poz.753), co potwierdza uzasadnienie do projektu tej ustawy nowelizującej (druk sejmowy nr 1073). Ustawa z 23 stycznia 2009 r. była kolejną ustawą tzw. kompetencyjną, wprowadzającą zmiany w organizacji i funkcjonowaniu organów administracji i przenoszącą wykonywanie zadań na inne organy. Stanowiła ona kontynuację procesu przenoszenia kompetencji i wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej z organów administracji rządowej do jednostek samorządu terytorialnego. Spowodowało to powiększenie zakresu kompetencji organów administracji samorządowej, a tym samym wzmocnienie i zwiększenie ich znaczenia.
Cele nowej ustawy kompetencyjnej obejmowały: zmiany strukturalne w administracji publicznej; przesunięcia kompetencyjne; uporządkowanie zagadnień związanych z wydawaniem aktów prawa miejscowego; uporządkowanie podziału kompetencji między organami jednostki samorządu terytorialnego. W u.o.p. sejmikowi województwa w miejsce wojewody powierzono tworzenie i likwidację parków krajobrazowych. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej napisano wprost, że "zmiany tu dokonywane mają charakter zmian kompetencyjnych. I tak: 1) sejmikowi województwa w miejsce wojewody powierzone zostaje tworzenie i likwidacja parku krajobrazowego oraz nadawanie mu statutu. Konsekwencją jest konieczność odrębnego uregulowania ustanawiania planu ochrony dla rezerwatu przyrody (pozostaje w kompetencji wojewody) oraz planu ochrony dla parku krajobrazowego (przechodzi do kompetencji sejmiku województwa) oraz zmiany zasad powoływania dyrektora parku krajobrazowego".
W piśmiennictwie wskazuje się, że "Kompetencja bowiem jest pojęciem odnoszącym się do podmiotowych i przedmiotowych granic ingerencji podmiotów administrujących w stosunki społeczne i jako taka z natury rzeczy nie ma waloru samoistnego. Mówiąc to, mamy na myśli podmiotowy i przedmiotowy zakres stosowania danej formy prawnej działania (od aktu prawa miejscowego, poprzez indywidualne akty administracyjne, aż po formy współdziałania organów administracji), a nie działający podmiot administrujący". (Z. Cieślak, Podstawowe instytucje prawa administracyjnego, [w:] Z. Niewiadomski (red.), Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2002, s. 97).
W art. 35 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2009 r. przewidziano, że do czasu wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą, zachowują moc dotychczasowe akty prawa miejscowego. Mocą § 6 zaskarżonej uchwały zastąpiła ona rozporządzenie Nr 55/06 Wojewody Pomorskiego z 15 maja 2006 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego. Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, że analiza treści obu aktów prawa miejscowego oraz uzasadnienia zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że w uchwale zmianie nie uległa nazwa parku, jego obszar, przebieg granic, cele ochrony ani zakazy.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, który stwierdził, że skoro w sprawie istnieje ciągłość historyczna i prawna, zgodnie z którą ustanowiony na podstawie powołanych wyżej przepisów prawa miejscowego Nadmorski Park Krajobrazowy, obejmował zgodnie z rozporządzeniem Wojewody Gdańskiego nr 5/94 z 8 listopada 1994 r., zmienionym rozporządzeniem Wojewody Gdańskiego 11/98 z 3 września 1998 r., zastąpionym rozporządzeniem Wojewody Pomorskiego Nr 55/06, sporny teren miejscowości [...], to zaskarżona uchwała z 27 kwietnia 2011 r. nie tworzy Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, ponieważ park ten został utworzony na podstawie przepisów poprzednio obowiązujących, a jego granice i obszar, na którym się znajduje, pozostały niezmienione (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 18 lutego 2010 r., II SA/Gd 562/09, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Słowo "tworzyć" oznacza powodować powstanie czegoś, którego przedtem nie było; ustanawiać, organizować, konstytuować, tworzyć nowy ład (zob. M. Szymczak, Słownik Języka Polskiego, tom trzeci, Warszawa 1981, s. 558-559).
Sąd I instancji prawidłowo i szczegółowo wykazał, że Nadmorski Park Krajobrazowy nie został stworzony od początku, nie jest również prawną formą ochrony przyrody, której przedtem nie było. Wskazać należy, że art. 153 u.o.p. reguluje zasadę kontynuacji (ciągłości) istnienia prawnych form ochrony przyrody. W myśl tego przepisu, formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy. Zasada wyrażona w art. 153 u.o.p. powinna być rozumiana jako celowe następstwo kolejnych prawnych form ochrony przyrody. Jest to to także następstwo kolejnych aktów normatywnych tworzących te prawne formy ochrony przyrody. Celem regulacji zawartej w art. 153 u.o.p. jest nieprzerwane istnienie prawnych form ochrony przyrody mimo zmieniających się podstaw prawnych, które je tworzą.
Akty normatywne tworzą w ten sposób łańcuch regulacji prawnych zazębiających się w czasie. Aby dokonać wykładni aktualnie obowiązującej podstawy prawnej tworzącej prawną formę ochrony przyrody, należy znać treść wcześniejszych regulacji prawnych. Wyrazem takiego założenia jest właśnie treść art. 153 u.o.p., w którym to przepisie ustawodawca wprost uregulował, że prawne formy ochrony przyrody utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy.
W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Sąd orzekający w tym składzie, według którego "W tym przypadku prawidłowe jest bowiem stanowisko powszechnie akceptowane w doktrynie prawa ochrony środowiska o ciągłości funkcjonowania parków krajobrazowych w rozumieniu dyspozycji art. 153 u.o.p. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.o.p. Oznacza to, że utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie u.o.p. z 2004 r. parki krajobrazowe stają się także formą ochrony przyrody w rozumieniu tejże ustawy. Stąd brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska, że przedmiotowy park krajobrazowy powinien być ponownie utworzony zgodnie z art. 16 u.o.p., ponieważ pierwszy raz ustawodawca expressis verbis zaliczył je dopiero w u.o.p. z 2004 r. do form ochrony przyrody (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.o.p.). (...).
Ponadto nie do przyjęcia jest pogląd, że każdorazowa zmiana zakazów obowiązujących na terenie parku krajobrazowego wymagałaby zawsze wydania nowego rozporządzenia tak jak w przypadku utworzenia, zmiany granic lub zniesienia parku krajobrazowego,(...)". (zob. wyrok NSA z 8 lipca 2011 r., sygn. II OSK 665/11, LEX nr 950523).
W niniejszej sprawie mamy do czynienia z kontynuacją prawnej formy ochrony przyrody jaką jest Nadmorski Park Krajobrazowy, wynikającą ze zmian kompetencyjnych organu administracji, która istniała wcześniej. Nie wystąpiła sytuacja, w której powstał nowy Nadmorski Park Krajobrazowy, którego wcześniej nie było. Podjęcie uchwały nr 142/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego jest sprawą kompetencji nowego organu, a nie sprawą utworzenia nowej formy ochrony przyrody, której nie było wcześniej, jak próbuje to wykazać w skardze kasacyjnej Spółka. W piśmiennictwie wskazano, że "(...) «władczość» albo «niewładczość» jakiegoś działania organu administracji państwowej jest sprawą jego kompetencji do realizowania określonych zadań przy zastosowaniu środków (form działania) przewidzianych w określonego rodzaju przepisach prawnych (zakładających określoną metodę regulacji stosunków społecznych) i że takie czy inne ukształtowanie tych kompetencji przez ustawodawcę (np. położenie większego nacisku na przepisy przewidujące osiągnięcie określonych celów na drodze równorzędnego współdziałania) nie wywiera samo przez się żadnego wpływu na ustrojową koncepcję organu administracji państwowej opartą na założeniu, iż organ ten jest zawsze podmiotem władzy publicznej". (W. Dawidowicz, Zarys ustroju organów administracji terytorialnej w Polsce, Warszawa 1976, s. 12).
Podkreślenia też wymaga, że obowiązujący na obszarze Nadmorskiego Parku Krajobrazowego od 1994 r. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 200 m od krawędzi klifu morskiego ograniczał, od dnia wejścia w życie rozporządzenia Nr 5/94 z dnia 8 listopada 1994 r., w taki sam sposób jak obecnie wykonywanie praw w stosunku do spornej nieruchomości (działki nr [...]). Uchwała Sejmiku Województwa Pomorskiego z 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego jest w istocie wykonywaniem w dalszym ciągu rozpoczętej działalności ochronnej nadmorskiego krajobrazu.
Sąd I instancji wykazał, że uchwała Sejmiku Województwa Pomorskiego z 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego jest logiczną kontynuacją rozpoczętego wcześniej procesu ochrony prawnej krajobrazu na przedmiotowym terenie. Parki krajobrazowe uzupełniają sieć parków narodowych, różniąc się od nich inną skalą występowania elementów naukowych oraz mniej zaznaczoną złożonością celów ochrony wskutek ich jakościowego przestrzennego rozdzielenia (T. Szczęsny, Ochrona przyrody i krajobrazu, Warszawa 1977, s. 108).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.