Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1298/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 25 lutego 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 603/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi H.B. (dalej: "skarżąca") na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "organ") w przedmiocie rozpatrzenia wniosku – stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył organowi grzywnę w kwocie 600 zł oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Skarżąca wniosła do WSA skargę na bezczynność organu przy rozpatrywaniu jej wniosku z dnia [...] lipca 2017 r., złożonego na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288 – dalej: "ustawa zaopatrzeniowa"), domagając się: zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 30 dni; stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa; orzeczenia o grzywnie dla organu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie bądź odrzucenie z uwagi na wydanie w sprawie decyzji z [...] września 2018 r. nr [...].

Organ wyjaśnił, że rozpoznanie wniosku wymagało podjęcia szeregu czynności wyjaśniających, w szczególności zebrania materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy, w tym wystąpienia o udzielenie informacji do Zakładu Emerytalno- Rentowego Ministra Spraw Wewnętrznych (dalej: "ZER"), w dalszej kolejności do Instytutu Pamięci Narodowej, a następnie ustalenia, czy skarżąca w ogóle podlega reżimowi art. 15c, 22a czy 24a ustawy zaopatrzeniowej. Organ wskazał również, że do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę – 4.600) skierowanych na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Tym samym w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego; występują obiektywnie weryfikowalne czynniki, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ; nie unika on celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ale - zgodnie z nałożonymi nań obowiązkami ustawowymi - zbiera materiał dowodowy, konieczny do wydania decyzji. Z tych samych powodów organ zakwestionował żądanie zasądzenia grzywny.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA:

1. 1) stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności,
2. 2) stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
3. 3) wymierzył organowi grzywnę w kwocie 600 zł,
4. 4) zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że organ trafnie wprawdzie wywodził, iż materia rozpoznania wniosku, złożonego w myśl art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, wymaga dokonania kolejno szeregu ustaleń. Jednocześnie jednak organ nie podjął nawet próby obrony przed sformułowanym w skardze zarzutem bezczynności, gdy chodzi o realizację kolejnych działań. Jak trafnie podniesiono w skardze - wobec pozyskania przez organ koniecznej dokumentacji w listopadzie 2017 r. (przywołane w skardze pisma z [...] listopada 2017 r., stanowisko z IPN z dnia [...] października 2017 r., pismo ZER - [...] lipca 2017 r.) - dopiero wobec kolejnej interwencji skarżącej - w marcu 2018 r. - poinformowano ją o zgromadzeniu dokumentacji i możliwości zapoznania się z nią (pismo z dnia [...] marca 2018 r.). Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby od listopada 2017 r. do marca 2018 r. organ podejmował z urzędu jakiekolwiek czynności, służące dalszemu wyjaśnieniu sprawy. Oceny tej nie zmienia okoliczność wpływu do organu pisma KWP w grudniu 2017 r. Wówczas także organ nie podejmował dalszych czynności wyjaśniających, istotnych w sprawie.

WSA zwrócił również uwagę, że wobec wpływu wniosku w lipcu 2017 r. organ poinformował wprawdzie skarżącą, że jej sprawa nie zostanie załatwiona w terminie, lecz nie określił nawet orientacyjnie czasu jej załatwienia, a następnie - w styczniu 2018 r. - przywołując te same okoliczności, określił termin załatwienia sprawy na lipiec 2018 r. W terminie tym z kolei, pomimo nie podejmowania dalszych czynności wyjaśniających, nadal sprawy nie załatwiono. Decyzję wydano bowiem dopiero we wrześniu 2018 r.

WSA stwierdził, że nie do podważenia jest argumentacja organu, że samo wyjaśnienie wskazanych przezeń kwestii jest niezbędne dla merytorycznego załatwienia sprawy, jednakże zdaniem WSA, brak jest uzasadnienia - w kontekście samej specyfiki danych spraw - dla podejmowania stosownych czynności z tak znaczną zwłoką. Sprawy skomplikowane należy wszak załatwiać w terminie do dwóch miesięcy.

WSA wyjaśnił, że jak przyjęto w judykaturze, samo załatwienie sprawy administracyjnej, przed wyrokowaniem sądu, nie wyłącza zasadności orzekania w przedmiocie bezczynności w jego toku - przed wydaniem decyzji, czy innego aktu. Sąd odstępuje wówczas jedynie od zobowiązania organu do wydania orzeczenia w stosownym terminie.

WSA nie uznał za trafne wywody organu, jakoby - w realiach niniejszej sprawy - nie doszło do oczywistego - a więc rażącego - naruszenia prawa w kontekście bezczynności w sprawie. Organ podejmował czynności generalnie ukierunkowane na załatwienie wniosku. Z kolei - wobec wejścia w życie regulacji, z krótkim okresem vacatio legis, skutkującej potrzebą rozstrzygnięcia wielu spraw o charakterze indywidualnym, wpływających do organu w krótkim terminie - technicznie i organizacyjnie niewykonalne mogło być zachowanie terminów, mających charakter uniwersalny, a zamieszczonych w k.p.a. (konieczność reorganizacji, przesunięć kadrowych, zatrudnienia pracowników - co jest poprzedzone konkursem itd.). Zadaniem organu było jednak w takim przypadku zorganizowanie pracy tak, aby w rozsądnym czasie zlikwidować zaległości, zaś sprawy były załatwione w możliwie najkrótszym terminie w kolejności wpływu, bądź wedle innych, jasno sprecyzowanych i racjonalnie uzasadnionych reguł - np. w sprawach dotyczących świadczeń emerytalnych z uwzględnieniem wieku uprawnionych do świadczeń, z pierwszeństwem osób najstarszych.

Gdy obiektywnie nie jest możliwe zachowanie terminów, strona powinna być informowana o regułach, co do kolejności załatwiania spraw oraz o realnej dacie rozpatrzenia jej dotyczącej. W ocenie WSA w rozpatrywanej sprawie w sposób oczywisty nie uczyniono temu zadość. Wniosek wpłynął do organu w lipcu 2017 r. Zadaniem organu było prowadzenie sprawy tak, aby strona mogła realnie oczekiwać jej załatwienia w ramach przyjętej kolejności. Nie mogło temu służyć kierowanie kolejnych pism, informujących o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, zwłaszcza gdy w pierwszym nie wskazano żadnego terminu jej zakończenia, zaś w kolejnym - przesłanym po pół roku - wskazywano na potrzebę wyjaśnienia tożsamych kwestii.

Z kolei - po upływie zakreślonego terminu (lipiec 2018 r.) - nadal nie rozpatrzono sprawy. WSA podkreślił, że jeżeli - wobec obiektywnych ograniczeń technicznych czy organizacyjnych - nie mogą być dochowane terminy zakreślone w k.p.a., obowiązkiem organu jest takie komunikowanie się ze stroną, aby mogła mieć ona pewność, że - pomimo przekroczenia terminów - sprawa jej zostanie ostatecznie załatwiona w rozsądnym czasie, zwłaszcza gdy dotyczy ona sfery stosunkowo wrażliwej z perspektywy życia codziennego - świadczeń emerytalnych. Niedochowanie terminów załatwienia sprawy, w połączeniu z bezczynnością przy podejmowaniu dalszych działań, mogło rodzić po stronie skarżącej uzasadnione wątpliwości, czy jej sprawa w ogóle zmierza ku zakończeniu. Znaczne przekroczenie terminu załatwienia sprawy (14 miesięcy wobec maksimum 2), w powiązaniu z brakiem rzetelnej informacji dla wnioskodawcy, kiedy sprawa zostanie ostatecznie załatwiona, uzasadnia ocenę, że bezczynność organu miała charakter rażący.

WSA wyjaśnił, że bez znaczenia jest podnoszona przez organ kwestia skierowania stosownego pytania do Trybunału Konstytucyjnego, odnośnie przepisu stanowiącego podstawę orzekania. Nie miało to bowiem żadnego wpływu na termin załatwienia sprawy. W realiach niniejszej sprawy, decyzja została podjęta pomimo braku stosownego orzeczenia przez Trybunał.

Wobec wystąpienia rażącego naruszenia prawa WSA uznał za zasadne wymierzenie organowi grzywny. Wprawdzie w sprawie nie ujawniono celowego przeciągania załatwienia sprawy, jednak na równi z taką sytuacją należy traktować brak rzetelnej informacji dla strony o terminie załatwienia sprawy, gdy rodzić to może wątpliwości, czy zostanie ona w ogóle załatwiona. Dlatego też WSA wymierzył sankcję w wysokości 100 zł za każdy miesiąc pozostawania w bezczynności (6 x 100 zł). Ustalając grzywnę w tej kwocie, WSA miał na uwadze, że generalnie powodem zwłoki w załatwieniu danej sprawy był znaczny, równoczesny napływ wielu wniosków.

Organ wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, gdy w rzeczywistości sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a w przedmiotowej sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie pozostawał w bezczynności (decyzja z dnia [...] września 2018 r. nr [...]). Ponadto podjęcie przez organ administracji czynności procesowych uzasadnia umorzenie postępowania ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. "Z chwilą wydania przez organ aktu lub dokonania czynności, o których mowa w tym przepisie ustaje tak stan bezczynności, jak i stan przewlekłości postępowania, a w konsekwencji sąd I instancji nie ma podstaw do wydania merytorycznego orzeczenia w kwestii prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób przewlekły" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2016 r., II GSK 410/15),
2. 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącą wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do ZER z zapytaniem, czy skarżąca pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżąca podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do IPN - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżąca pełniła służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącej pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z dnia [...] lipca 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. co prawda po wydaniu przez organ emerytalno- rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącej oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącej ([...] maja 2017 r.), ale przed uzyskaniem wiedzy przez organ o dacie zwolnienia ze służby, wydanych decyzjach, wysłudze strony oraz informacji o przebiegu służby z IPN ([...] lipca 2017 r.). Ponadto informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał w dniu [...] października 2017 r., a informację o przebiegu służby w Policji w dniu [...] stycznia 2018 r.,
3. 3) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny w kwocie 600 zł, w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.

Wskazując na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał na rozbieżności w orzecznictwie WSA w Warszawie odnośnie dopuszczalności skarg na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosków w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Następnie organ podał, że w dniu [...] września 2018 r. wydał decyzję nr [...], a ponieważ sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie pozostawał w bezczynności.

Dalej organ podkreślił, że w chwili wniesienia wniosku przez skarżącą nie dysponował materiałem dowodowym. W tym zakresie organ był zależny od sprawności i szybkości przekazywania właściwych dokumentów przez inne organy właściwe w sprawie, tj. ZER, IPN oraz właściwe formacje, w których skarżąca pełniła służbę. Organ wskazał, że nie mógł procedować wniosku do czasu uzyskania informacji o ewentualnym wydaniu przez organ emerytalno-rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącej oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącej.

W związku z powyższym trudno mówić o bezczynności organu przynajmniej w okresie od dnia złożenia wniosku, tj. od dnia [...] lipca 2017 r. do dnia otrzymania informacji o wydaniu decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącej oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącej. Decyzje te zostały wydane w dniu [...] maja 2017 r., a wiedzę o nich organ uzyskał w dniu [...] lipca 2017 r., co oznacza, że wniosek z dnia [...] lipca 2017 r. został złożony przedwcześnie. Ponadto informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał w dniu [...] października 2017 r., a informację o przebiegu służby w Policji w dniu [...] stycznia 2018 r.

Przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych organ stwierdził, że biorąc pod uwagę stan faktyczny oraz prawny (wynikający z ww. ustawy i zobowiązujący organ do przeprowadzenia szeregu czynności w sprawie zanim organ wyda decyzję na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej) przedmiotowej sprawy, wydłużenie terminu załatwienia sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebował - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia. Ponadto do organu wpłynęła znaczna ilość spraw wniesionych na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Organ podniósł również, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a obiektywnie weryfikowalnymi czynnikami, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych.

Odnosząc się natomiast do wymierzenia grzywny w kwocie 600 zł organ podkreślił, że nie unikał celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ale dokonywał zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi zebrania materiału dowodowego koniecznego do wydania decyzji, zaś zebranie całego materiału dowodowego dotyczyło znacznej ilości spraw, w których zostały wniesione wnioski na podstawie art. 8a ww. ustawy. Organ wskazał również, że w przedmiocie wysokości grzywny ustawodawca wprowadził pełną swobodę określając jedynie jej górną granicę, a zatem jej wysokość w pozostałym zakresie została pozostawiona uznaniu sądu.

W związku z tym koniecznym w sprawie było wskazanie nie tylko przyczyn wymierzenia grzywny, ale i uzasadnienie jej wysokości i miarkowania jej do stopnia zawinienia organu. Wskazując, że skarżąca wniosła wniosek przedwcześnie, to w tym stanie rzeczy ewentualne poprzestanie jedynie na stwierdzeniu, że organ dopuścił się bezczynności, bez orzekania o wymierzeniu grzywny byłoby zdaniem organu wystarczające, również z uwagi na fakt, że informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał w dniu [...] października 2017 r., a informację o przebiegu służby w Policji w dniu [...] stycznia 2018 r. Ponadto w sprawie została wydana decyzja z dnia [...] września 2018 r. Nr [...].

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca za chybiony uznała zarzut naruszenia przez WSA art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wskazując przy tym, że zarzut został postawiony w sposób, który nie do końca odpowiada wymogom formalnym tak specjalistycznego środka zaskarżenia jakim jest skarga kasacyjna. Natomiast sam wywód organu mający zmierzać do uzasadnienia zarzutu należy uznać za nieaktualny, ponieważ w obecnym stanie prawnym sąd dokonuje oceny bezczynności organu na dzień wniesienia skargi, ponadto z bezczynnością mamy do czynienia w sytuacji, w której dany podmiot, mimo ciążącego na nim obowiązku, w terminie ustalonym przez obowiązujące przepisy nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności.

W ocenie skarżącej chybiony jest również zarzut naruszenia przez WSA art. 149 § 1a p.p.s.a. Brak zasadności tegoż zarzutu znajduje pełne potwierdzenie w zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji.

Skarżąca uznała zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. postawiony w połączeniu z art. 154 § 6 i art. 141 § 4 p.p.s.a. za niezrozumiały i nie spełniający wymogów formalnych, przez co Sąd nie jest władny domyślać się docelowego sensu tegoż zarzutu. Ponadto, skoro art. 149 § 2 p.p.s.a. jest przepisem fakultatywnym to zarzut taki nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej służącej kwestionowaniu wyniku kontroli dokonanej przez sąd I instancji.

Na marginesie skarżąca wskazała, że nawet przy daleko wyrozumiałym podejściu do terminu załatwienia jej sprawy przez organ, w sytuacji gdy posiadał on już pełną dokumentację w dniu [...] stycznia 2018 r. - to załatwienie sprawy i wydanie decyzji dopiero w dniu [...] września 2018 r. należy uznać jako rażące naruszenie prawa. Organ nie wykazał bowiem, jakie to realne przeszkody uniemożliwiały wydanie decyzji niezwłocznie po uzyskaniu kompletu akt, począwszy od dnia [...] stycznia 2018 r.

Naczelny Sąd Administracyjny, w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę.

We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Jeżeli wszystkie strony oświadczą zgodnie, że wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.

W związku z powyższym pismem z dnia [...] lutego 2022 r. zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W związku z brakiem odpowiedzi stron na pismo z [...] lutego 2022 r. Przewodnicząca Wydziału na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) zarządziła skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd II instancji, który w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności organ skarżący kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez stwierdzenie, że Minister dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, gdy w rzeczywistości Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a w przedmiotowej sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie był bezczynny, skoro w dniu [...] września 2018 roku wydał decyzję.

Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy sąd pierwszej instancji stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. To unormowanie orzecznicze dotyczy sytuacji, kiedy organ administracji publicznej pozostawał w dniu wniesienia skargi w stanie bezczynności lub przewlekle prowadził postępowanie i skarga ta była uzasadniona, jednakże w dacie orzekania przez sąd nie jest możliwe zobowiązanie go do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, ponieważ organ przed wydaniem przez sąd wyroku zakończył postępowanie w sprawie i wydał stosowny akt lub dokonał czynności (por. J. Jagielski, M. Jagielska, R. Stankiewicz, M. Grzywacz (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Komentarz, s. 614, i podobnie B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz, s. 447).

To rozwiązanie oparte jest na założeniu, że sąd, rozpatrując skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, rozstrzyga według stanu sprawy na dzień zaskarżenia (skoro skarga zostaje uwzględniona, a była zasadna właśnie w tej dacie), a nie na dzień orzekania – w tej kwestii zob. również uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19.

W doktrynie zwraca się uwagę, że w ten sposób ustawodawca rozstrzygnął - w sposób prawidłowy - spory w literaturze i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, jakie przed nowelizacją art. 149 nowelą kwietniową z 2015 r. dotyczyły tej kwestii, oraz rozstrzygnięcia, jakie orzeczenie powinien wydać sąd w sytuacji, jeżeli po wniesieniu skargi na bezczynność, a przed dniem orzekania w tej sprawie organ administracji publicznej wydał decyzję lub inny akt. Rozbieżność dotyczyła tego, czy skarga powinna zostać oddalona, ponieważ sąd nie może zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności, które przed dniem orzekania zostały wydane lub podjęte, czy też postępowanie sądowe powinno zostać umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowe, ponieważ organ przestał pozostawać w bezczynności (por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz (2012), s. 769-770; M. Szubiakowski, Bezczynność i przewlekłość w świetle art. 149 p.p.s.a., ZNSA 2013, nr 4, s. 39-42; J.P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, CASUS 2013/3 s. 15-16).

Niezależnie jednak od powyższego, zarzut skargi kasacyjnej sformułowany jako zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie mógł być skuteczny w niniejszej sprawie. Wskazany przepis ma bowiem charakter ogólny i kompetencyjny. Przepis ten odnosi się do fazy orzekania przez sąd administracyjny i określa kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, nie mógł zatem podważyć stanowiska Sądu orzekającego, który oceniał podejmowane przez organ w sprawie działania lub ich brak przy uwzględnieniu obowiązujących organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że przepisy art. 149 § 1, 1a, 2 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy), a tego typu przepisy zasadniczo nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, tj. poza np. przypadkami, gdy strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość wykładni tych przepisów przez sąd pierwszej instancji, co w niniejszej sprawie nie ma jednak miejsca.

Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, gdy wytyka wadliwość kontroli sądowoadministracyjnej dokonanej w ramach kompetencji wyznaczonych normami wynikającymi z tych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy, błędnie oceniając działanie organu jako naruszające przepisy prawa (w niniejszej sprawie stosowane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego). Tymczasem zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej oceny bezczynności organu nie zawiera takiego powiązania. Uzasadnienie skargi kasacyjnej również nie wyjaśnia podstaw prawnych uznania przez organ, że nie pozostawał on w bezczynności, a więc że niedochowanie terminu załatwienia sprawy mogło znajdować uzasadnienie w skrupulatnym podejmowaniu przez organ wszelkich czynności zmierzających do jak najszybszego załatwienia sprawy.

Z tych samych przyczyn nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. Skoro bowiem Sąd pierwszej instancji ocenił - na gruncie powołanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, tj. art. 12, art. 35-38 k.p.a. - bezczynność organu jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa zarzucić naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. jednak nie powołano (por. wyroki NSA z: 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14; 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14; 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14; 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14; 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15; 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).

Brak wskazanych wyżej odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nietrafny jest także zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ naruszenia tych przepisów upatruje w wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 600 zł w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna być uzasadniona.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Odesłanie zawarte w art. 149 § 2 p.p.s.a. do art. 154 § 6 p.p.s.a. oznacza, że na podstawie art. 149 § 2 cyt. ustawy grzywnę wymierza się w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W zakresie orzeczenia o wysokości sumy pieniężnej ustawodawca wprowadził zatem pewną swobodę określając jedynie górną granicę tej sumy. W sytuacji zatem, gdy Sąd - któremu w realiach niniejszej sprawy nie zarzucono skutecznie błędnej oceny bezczynności organu - znajdując podstawy do wymierzenia grzywny w wysokości mieszczącej się w ustawowo wskazanych granicach (600 zł), zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. nie może odnieść skutku.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej w ramach tego zarzutu zwrócił uwagę na fakultatywność wymierzenia grzywny oraz konieczność jej uzasadnienia. Niewątpliwie konieczne jest indywidualizowanie zarówno oceny rażącego naruszenia prawa, jak i wysokości zarówno grzywny, jak i sumy pieniężnej (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2013 r., I OSK 2005/12, LEX nr 1341460; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). W tym zakresie Sąd I odwołał się do dokonanej we wcześniejszej części uzasadnienia oceny podejmowanych przez organ czynności, jako braku dołożenia należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję. Taka argumentacja Sądu I instancji, nawiązująca wprost do dokonanych w sprawie przez ten Sąd ustaleń i ocen dotyczących konkretnych przejawów zachowania organu w toku postępowania, spełnia wymóg zindywidualizowania oceny rażącego naruszenia prawa oraz w związku z tym wymierzonej organowi grzywny.

Nieefektywnego i nieterminowego postępowania Ministra nie usprawiedliwia przedwczesne złożenie wniosku. Po pierwsze, organ ten argument podniósł dopiero w skardze kasacyjnej. Po wtóre, okoliczność ta nie stała na przeszkodzie w podejmowaniu przez organ czynności przed wydaniem decyzji przez organ emerytalno-rentowy o ponownym ustaleniu wysokości emerytury i renty wnioskodawcy, zmierzających do ustalenia stanu faktycznego – tak również NSA w wyroku z dnia 20 listopada 2020 r., I OSK 171/19.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).