Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt: II SA/Po 488/18 oddalił skargę D.C. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu z dnia 9 kwietnia 2018 r., nr 2/2018, znak: OI/OP.0143.5.2018.JJ w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Skarżący zwrócił się w dniu 27 grudnia 2017 r. z wnioskiem do Dyrektora Zakładu Karnego w K. o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie:
- 1) wyposażenia kuchni w Zakładzie Karnym w K., z wyszczególnieniem każdego rodzaju sprzętu elektrycznego i gazowego oraz wskazaniem ceny, za jaką został zakupiony ten sprzęt i przedstawienia faktury lub innego dowodu zakupu tego sprzętu a także wskazania daty jego zakupu,
- 2) sposobów dostarczania posiłków na poszczególne oddziały mieszkalne,
- 3) liczby zatrudnionych osób przy rozwożeniu posiłków oraz używanego sprzętu lub pojazdu,
- 4) kto przygotowuje audycje radiowe w tutejszej jednostce i o jakiej tematyce są przedmiotowe audycje.
Pismem z dnia 17 stycznia 2018 r. udzielono skarżącemu odpowiedzi w zakresie punktów 2, 3 i 4. Natomiast w zakresie punktu 1 poinformowano skarżącego, że kuchnia główna wyposażona jest w sprzęt kuchenny elektryczny odpowiedni dla prawidłowego jej funkcjonowania w zakresie przygotowywania posiłków dla osadzonych w Zakładzie Karnym w K.. Kuchnia nie jest wyposażona w sprzęt gazowy. W pozostałym zakresie, tj. wskazania skarżącemu dat zakupu sprzętu używanego w kuchni głównej, przedłożenia dat oraz kopii faktur zakupu podano, że administracja jednostki penitencjarnej nie dysponuje gotową informacją, o udostępnienie której wniesiono. Udzielenie informacji we wnioskowanej formie wymaga więc wytworzenia nowej jakościowo informacji. Wnioskowana informacja jest zatem informacją przetworzoną.
W świetle powyższego pismem z dnia 17 stycznia 2018 r. wezwano skarżącego do wykazania, iż uzyskanie informacji, o której mowa we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Poinformowano skarżącego, iż w przypadku niewykazania w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego pisma, że uzyskanie informacji objętej wnioskiem jest szczególnie istotne dla interesu publicznego wydana zostanie decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Na powyższe pismo skarżący nie udzielił odpowiedzi Dyrektorowi Zakładu Karnego w K..
Mając to na uwadze Dyrektor Zakładu Karnego w K. decyzją nr 2/2018 z dnia 7 lutego 2018 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie pytania nr 1. Organ uznał, że informacja ta ma charakter informacji przetworzonej. Przygotowanie jej wymaga bowiem wytworzenia nowej jakościowo informacji, do której przetworzyć należy pewną sumę informacji prostych, którymi dysponuje Zakład Karny w K. Po rozpoznaniu odwołania, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Poznaniu decyzją z 9 kwietnia 2018 r. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Organ wskazał, że zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem sądów administracyjnych, suma informacji prostych może być traktowana jako informacja przetworzona, jeżeli powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. Wobec ustalenia, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, organ I instancji słusznie wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego do jej uzyskania.
Takie działanie ma swoje oparcie w treści art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro wnioskodawca nie wykazał, że uzyskanie żądanej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, brak było podstaw do jej udzielenia.
D.C. zaskarżył decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu i poprzedzającą ją decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podając, że szczegółowe podanie powodów nastąpi po uzyskaniu informacji prawnej na stanowisku komputerowym. Wniósł jednocześnie o zwolnienie od uiszczenia wpisu w całości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
We wniosku z dnia 27 czerwca 2018 r. skarżący wniósł o zwolnienie od kosztów sądowych i o ustanowienie adwokata. Starszy Referendarz Sądowy postanowieniem z 28 czerwca 2018 r. zwolnił skarżącego od kosztów sądowych i ustanowił dla niego pełnomocnika - adwokata.
Pełnomocnik skarżącego pismem z dnia 3 stycznia 2019 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika skarżącego zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Wniosła również o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci załączonych pism z dni: 22 maja 2018 r., 22 czerwca 2018 r. i 28 grudnia 2018 r. na okoliczność uprzedniego udostępnienia skarżącemu przez organ informacji publicznej w zakresie podobnym do zakresu informacji będącej przedmiotem niniejszego postępowania, a w konsekwencji uznania tożsamego zakresu informacji za informację prostą. Pełnomocnik zarzuciła bezzasadne uznanie, że przedmiotowa informacja ma charakter informacji przetworzonej. Podała, że konieczność podjęcia czynności związanych z anonimizacją i sięgnięciem do materiałów archiwalnych nie stanowi podstawy do uznania, że informacja, o której udostępnienie zwraca się podmiot uprawniony jest informacją przetworzoną.
Z daleko idącej ostrożności wskazała, że nawet gdyby uznać, że zakres informacji, których udostępnienia domaga się skarżący stanowi informację przetworzoną, to w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka szczególnego znaczenia dla interesu publicznego. Uzyskane informacje pozwolą bowiem na swojego rodzaju kontrolę społeczną wywiązywania się przez ZK w K. z powierzonych mu zadań w zakresie zapewniania osadzonym właściwej diety w czasie odbywania kary. Istotnym elementem wywiązywania się z tych zadań jest informacja czy ZK w K. posiada urządzenia zapewniające przygotowywanie, przechowywanie i dostarczanie przygotowywanych posiłków w odpowiednich warunkach. Informacje te powinny być transparentne i udostępniane osadzonym, którzy po stwierdzeniu prawidłowości lub nieprawidłowości w przebiegu tego procesu i przekazaniu w/w spostrzeżeń odpowiednim organom mogliby przyczynić się do usprawnienia i ulepszania działania ZK w K. w zakresie wykonywania w/w zadań.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że ocena dokonana przez organ administracyjny odpowiada obowiązującemu prawu. Informacje, o które zwrócił się skarżący w punkcie 1 wniosku z dnia 27 grudnia 2017 r. mają charakter przetworzony. Sąd wyjaśnił, że przez informację przetworzoną należy rozumieć jakościowo nową informację, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Dlatego nawet zbiór informacji prostych może być uznany za informację przetworzoną w sytuacji, gdy ich udostępnienie wiąże się z koniecznością wyboru, odnalezienia i anonimizacji, co wpłynie niewątpliwie na bieżące wykonywanie ustawowych zadań przez organ zobowiązany do udostępnienia. Jeśli utworzenie zbioru informacji prostych wymagałoby takiego nakładu środków i zaangażowania sił podmiotu zobowiązanego, które negatywnie wpływałoby na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego, a w szczególności, gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych żądanych przez wnioskodawcę, bądź wymaga odnalezienia i posegregowania wielu informacji prostych, to jest to informacja przetworzona.
W rozpoznawanym przypadku organ administracyjny wykazał, że nie zachodzą przesłanki dla udzielenia informacji przetworzonej. Wskazania dotyczące każdego sprzętu w kuchni zakładu karnego, przedstawienia faktur lub innych dowodów zakupu, cen i dat zakupu słusznie zostało uznane przez organ za informację przetworzoną. Udzielenie skarżącemu informacji w tym zakresie wymagałoby bowiem sporządzenia informacji nowej w oparciu o analizę dokumentacji zakupowej dotyczącej każdego sprzętu wyposażenia kuchni, tj., przetworzenia szeregu informacji prostych odnoszących się do każdego ze sprzętów będących na wyposażeniu zakładu karnego. Zakład karny nie jest zobowiązany do sporządzania informacji zbiorczej dotyczącej aktualnego wyposażenia kuchni z cenami i datami nabycia konkretnych sprzętów i produktów, co wskazuje, że nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji w zakresie wskazanej przez skarżącego.
O tym, że jest to informacja przetworzona świadczy także to, iż nie jest ona dostępna wprost z systemu informatycznego czy innych zestawień. Zakład karny, w którym funkcjonuje kuchnia i inne pomieszczenia służące osadzonym nie ma w zakresie swoich obowiązków sporządzania zestawień aktualnie używanych sprzętów kuchennych z datami ich zakupu i cenami w postaci jednej zbiorczej informacji. Sąd podkreślił, że nawet z wiedzy ogólnej wynika, że okres użytkowania poszczególnych sprzętów może być różny, a tym samym faktury dotyczące zakupów poszczególnych sprzętów nie stanowią jednej zbiorczej na dany dzień informacji. Informacja dotycząca kosztów i dat zakupu poszczególnych sprzętów wymaga analizy i sporządzenia nowej jakościowo informacji, co zdaniem Sądu z uwagi na wyżej wskazane argumenty, które nie sprowadzają się jedynie do czasochłonności sporządzenia nowej informacji, a wynikają z faktu, że stanowi ona informację jakościowo nową w oparciu o szereg dokumentów i ich analizę, jakiej organ nie dokonuje na bieżąco w ramach swoich obowiązków i nie posiada w swoich zasobach, uzasadnia uznanie jej za informację przetworzoną.
Jako taka wymaga wykazania interesu publicznego, skoro zaś skarżący tego nie wykazał, organ był uprawniony do odmowy udostępnienia żądanej informacji. Występowanie kwalifikowanego istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji nie wynikało z treści wniosku skarżącego. Wobec powyższego zasadne było wezwanie przez organ do wykazania, że uzyskanie wskazanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skoro natomiast skarżący nie wykonał wskazanego wezwania, tzn. nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Zasadne było zatem wydanie decyzji odmownej. Organ nie miał obowiązku samodzielnie, za wnioskującego poszukiwać argumentów za występowaniem kwalifikowanego interesu publicznego.
Sąd zauważył także, że sama treść przedstawionej przez pełnomocnika strony skarżącej argumentacji, mającej wskazywać na istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego, nie jest przekonywująca. Wątpliwości Sądu wzbudziło twierdzenie, że indywidualny wniosek skarżącego w analizowanym zakresie może stanowić swoisty rodzaj kontroli społecznej. Biorąc pod uwagę wspomnianą przez pełnomocnika organu ilość skierowanych przez skarżącego w 2018 r. wniosków do Dyrektora Zakładu Karnego w K. o udostępnienie informacji publicznej - a przy tym brak zaprezentowania przez skarżącego jasnych motywów towarzyszących stawianym przezeń żądaniom - Sąd uznał, że skarżący nie czyni tego w interesie publicznym. Tym bardziej zatem zasadna była w badanym przypadku odmowa udostępnienia wspomnianych informacji, ze względu na konieczność ochrony interesu publicznego w sprawnym i efektywnym realizowaniu przez organ administracyjny jego ustawowych zadań.
Sąd stwierdził, że okoliczność, że organ udzielał informacji w innym zakresie skarżącemu nie ma żadnego znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy, która dotyczy zupełnie innej (a nie tożsamej) informacji niż ta, która została wcześniej skarżącemu udostępniona.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł D.C. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zasądzenie na rzecz pełnomocnika zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) niewłaściwe zastosowanie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz niezastosowanie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi na Decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu z dnia 9 kwietnia 2018 r., nr 2/2018 w sytuacji, w której decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji przetworzonej, podczas gdy informacja, o której udostępnienie zwrócił się skarżący stanowi informację prostą,
- 2) niewłaściwe zastosowanie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz niezastosowanie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi na Decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu z dnia 9 kwietnia 2018 roku nr 2/2018 w sytuacji, w której decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że skarżący nie wykazał szczególnego interesu prawnego dla uzyskania informacji publicznej, podczas gdy skarżący wykazał szczególny interes prawny dla uzyskania informacji publicznej.
W ocenie skarżącego kasacyjnie, gdyby Sąd I instancji dokonał rzetelnej analizy przedmiotowej sprawy uznałyby, że wnioskowane informacje w istocie stanowią informacje proste i uchyliłby decyzję organu II instancji o odmowie ich udostępnienia. Nawet gdyby uznać, że informacje, których udostępnienia domaga się skarżący, stanowią informację przetworzoną, to w przedmiotowej sprawie niewątpliwie zachodzi przesłanka szczególnego znaczenia dla interesu publicznego. Informacja, której domaga się wnioskodawca jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców i nie dotyczy wyłącznie jego interesu. Informacje te powinny być transparentne i udostępniane osadzonym, którzy po stwierdzeniu prawidłowości lub nieprawidłowości w przebiegu tego procesu i przekazaniu ww. spostrzeżeń odpowiednim organom, mogliby przyczynić się do usprawnienia i ulepszenia działania ZK w K. w zakresie wykonywania ww. zadań.
W konsekwencji, nawet gdyby uznać przedmiotowe informacje publiczne za informacje przetworzone to zasadnym jest ich udostępnienie jako informacji będących szczególnie istotnych dla interesu publicznego. Gdyby Sąd I instancji dokonał rzetelnej analizy przedmiotowej sprawy uznałyby, że informacje te w istocie stanowią informacje proste.
Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Poznaniu, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podnosząc, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej sprowadzają się w istocie do polemiki z ustaleniami Sądu oraz wskazując, że błąd w postaci oddalenia skargi nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie. Niezależnie od powyższego, organ podniósł, iż wskazana przez skarżącego argumentacja w zakresie uznania żądanej informacji za informację prostą jest chybiona. Żądana przez skarżącego informacja wymaga sięgnięcia do dokumentacji źródłowej - faktur, które nie są dokumentami wytworzonymi przez zakład karny, dokonania analiz dotyczących aktualnie użytkowanego sprzętu, stworzenia nowego zestawienia ze wskazaniem nazwy sprzętu, daty i ceny zakupu, odnalezienia i przygotowania faktur za poszczególne sprzęty. O tym, że jest to informacja przetworzona świadczy także to, iż nie jest ona dostępna wprost z systemu informatycznego czy innych zestawień.
Organ wskazał także, że nie można skutecznie dowodzić błędu w subsumcji przez kwestionowanie prawidłowości dokonanych przez sąd ustaleń faktycznych. Organ ponadto wskazał, że skarżący w ubiegłym roku wystosował do Zakładu Karnego w K. ponad 140 wniosków o udostępnienie informacji publicznej (choć liczba ta może być nawet znacznie większa, jeśli uwzględni się też inne jednostki penitencjarne okręgu poznańskiego, w których skarżący był osadzony). Zakres wniosków nie był nawet zbliżony, dotyczył informacji publicznej, ale przedmiot tychże informacji dotyczył różnych, nawet bardzo szczegółowych sfer działalności zakładu. Udzielenie informacji na złożony wcześniej w innej sprawie wniosek nie przesądza o konieczności udzielenia jej w każdym przypadku. Wskazanie przez skarżącego na etapie postępowania sądowego argumentu w postaci rzekomej kontroli społecznej, jaką poprzez uzyskanie żądanej informacji miałby sprawować wnioskodawca - osadzony nad działalnością zakładu karnego, w którym odbywa karę pozbawienia wolności, nie stanowi wykazania szczególnego interesu dla dobra publicznego.
W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 24 stycznia 2022 r. poinformowano strony, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej bądź wyrazi zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Strony poinformowano także, że na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: uCOVID-19, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
W związku z brakiem odpowiedzi pełnomocnika organu na skierowane wezwanie, Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej skierowała sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarządzenie Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej o skierowaniu – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19, sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w pierwszej kolejności zobligowało Naczelny Sąd Administracyjny do zbadania dopuszczalności rozpoznania niniejszej sprawy na tego rodzaju posiedzeniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając wyrażone w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329) – dalej: p.p.s.a., zasady: jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a.) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 p.p.s.a.), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, zaistniały podstawy do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 15zzs4 ust. 1-3 uCOVID-19: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 1), "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu" (ust. 2), "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3).
Należy mieć na względzie, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m.in. przywołanych wyżej regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3, które zostały następnie znowelizowane przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2021.1090) zmieniającej uCOVID-19 z dniem 3 lipca 2021 r. Sens takiego działania ustawodawcy sprowadza się zatem do tego, że istniejący obecnie stan zagrożenia epidemicznego ogłoszony z powodu COVID-19 nie stanowi aktualnie przeszkody m.in. do działania przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym.
Dodanie w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy przewidziane w tych przepisach rozwiązania powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia.
Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie a także złożenia oświadczenia w przedmiocie możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej.
Skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem w obecnych realiach – w związku z cyt. wyżej nowelizacją uCOVID-19 - Naczelny Sąd Administracyjny orzeka wyłącznie na rozprawach online oraz na posiedzeniach niejawnych, sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z wcześniejszym poinformowaniem stron o regulacji art. 15 zzs4 uCOVID-19, przy czym wszystkie strony nie wskazały, czy mają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej, a zatem aktualnie nie jest możliwe przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania.
Oba podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczyły niewłaściwego zastosowania art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, podczas gdy w ocenie strony skarżącej kasacyjnie decyzja została wydana z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902) - dalej u.d.i.p. W skardze kasacyjnej podniesiono, że w sprawie niezasadnie przyjęto, że skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, podczas gdy informacja, o której udostępnienie zwrócił się skarżący stanowi informację prostą. Niezasadnie przyjęto też, że skarżący nie wykazał szczególnego interesu prawnego dla uzyskania informacji publicznej, podczas gdy skarżący istnienie tego interesu wykazał.
W odniesieniu do powyższych zarzutów należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że słusznie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że art. 151 p.p.s.a. stanowi przepis wynikowy, który nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, skoro błąd w postaci uchylenia zaskarżonego aktu albo oddalenia skargi Sąd I instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Skarżący kasacyjnie powiązał jednak zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., co pozwala na rozpoznanie tego zarzutu niezależnie od tego, że nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., którego Sąd nie stosował, a zatem nie mógł naruszyć. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15).
Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikuje zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdy strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazuje przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymóg ten skarga kasacyjna spełniła, skoro wskazano w niej również na naruszenie art. 151 p.p.s.a.
W ramach podniesionego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje zasadność oddalenia skargi uznając z powołaniem się na art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., że konkretna informacja, o którą wystąpił skarżący składając wniosek z dnia 27 grudnia 2017 r. ma charakter informacji prostej, a nie informacji przetworzonej, a także że skarżący swoją argumentacją prezentowaną w toku postępowania nie wykazał szczególnej istotności wnioskowanej informacji dla interesu publicznego. Niewątpliwie zatem strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego. Tymczasem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zgodnie z którym "Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego" ma charakter przepisu prawa materialnego, dotyczy bowiem treści publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej i przesłanki uzyskania informacji publicznej przetworzonej. Charakteru tego przepisu nie zmienia okoliczność powoływania się na ten przepis w ramach drugiej podstawy kasacyjnej.
Mając to na uwadze należy zatem stwierdzić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest możliwe skuteczne kwestionowanie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut naruszenia prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369).
W rozpatrywanej skardze kasacyjnej poza przepisami zawierającymi normy blankietowe, tj. art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i przepisem prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie powołano żadnych innych przepisów, w tym zwłaszcza tych, które dotyczą sposobu prowadzenia postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz oceny oświadczeń i dokumentów składanych w tym postępowaniu, a zatem m.in. treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Przepisów takich nie powołano również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Wynikająca z powyższych przyczyn nieskuteczność zarzutów skargi kasacyjnej skutkowała jej oddaleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
Stosownie do art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował w zaskarżonym wyroku błędne określenie znaku zaskarżonej decyzji, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.