Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 179/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi P. Z. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu w przedmiocie "braku podjęcia czynności": I. zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; II. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Skarżący na podstawie aktu mianowania do służby z dniem 8 listopada 2007 r. rozpoczął służbę jako funkcjonariusz Służby Celnej. Do 28 lutego 2017 r. pełnił służbę w Referacie Akcyzy i Gier w Urzędzie Celnym [...] na stanowisku starszego specjalisty Służby Celnej. Na mocy art. 165 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.; zwanej dalej "p.w.KAS") z dniem 1 marca 2017 r. stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, zachowując dotychczasowe stanowisko i stopień.
Pismem z 28 kwietnia 2017 r. skarżący otrzymał od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu pismo określające nowe warunki zatrudnienia, zgodnie z którym złożono mu propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Poznaniu, którą to propozycję przyjął.
Pismem z 28 sierpnia 2017 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora IAS o wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby z uzasadnieniem.
Pismem z 6 września.2018 r. Dyrektor IAS stwierdził, że przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza, jak również nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi.
Pismem z 28 września 2018 r., na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2016 r., poz. 23, ze zm., dalej k.p.a.), skarżący złożył do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej ponaglenie na bezczynność Dyrektora IAS w Poznaniu oraz wniósł o niezwłoczne załatwienie sprawy i wydanie stosownej decyzji administracyjnej.
Pismem z 9 października 2018 r. Szef KAS potwierdził stanowisko Dyrektora IAS, że w niniejszej sprawie nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a., w tym dotyczące terminów załatwiania sprawy oraz stwierdził brak podstaw do stosowania w tej kwestii art. 37 k.p.a.
W powyższych okolicznościach skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu, polegającą na braku podjęcia czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym oraz wniósł o stwierdzenie bezczynności organu, a także o wyznaczenie organowi terminu zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji potwierdzającej rozwiązanie stosunku służbowego, tj. zwalniającej ze służby w Służbie Celnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.
Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności przyjął, że niniejsza sprawa dotyczy bezczynności Dyrektora IAS w Poznaniu w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego. Sąd ten stanął na stanowisku, że w takim stanie faktycznym, jak w niniejszej sprawie, występuje kognicja sądu administracyjnego do merytorycznego rozpoznania skargi.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że organizacyjna reforma służb podatkowych i celnych zajmujących się gromadzeniem dochodów budżetowych w ramach administracji rządowej realizowana jest przez ustawodawcę w drodze wdrożenia p.w.KAS oraz ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1947, ze. zm., dalej uKAS). Jej istota sprowadza się między innymi do ograniczenia liczby funkcjonariuszy wykonujących swe obowiązki w ramach stosunku służby. Analiza regulacji p.w.KAS pozwala na wskazanie, że ustawodawca przewidział następujące rozwiązania dotyczące stosunku służbowego funkcjonariuszy:
- - kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 p.w.KAS);
- - przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS);
- - wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS).
Sąd ten zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie skarżący pismem z 12 maja 2017 r. odwołał się od złożonej mu propozycji zatrudnienia wnosząc o kontynuowanie służby. W dniu 18 maja 2018r. wezwał Dyrektora IAS w Poznaniu do wydania wobec niego decyzji zawierającej propozycję służby w Służbie Celno–Skarbowej. Podjął więc działania w celu otrzymania propozycji służby. Pismem z 28 sierpnia 2018 r. wezwał organ do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia go ze służby. Z pisma tego wynika także, że przyjął złożoną mu propozycję zatrudnienia. Złożona skarżącemu propozycja zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej nie zawierała uzasadnienia wyjaśniającego przyczyny, dla których skarżącemu przedstawiono propozycję zatrudnienia, a nie przedstawiono propozycji pełnienia służby. Organ nie poinformował go ponadto o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację zgodności z prawem podjętych względem niego działań.
Sąd pierwszej instancji powołał się na art. 45 ust. 1, art. 60 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Wskazał, że zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z kolei zgodnie z art. 276 ust. 2 uKAS w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa KAS. Analiza kompetencji właściwych organów (tu: Dyrektora Izby) odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (w tym m.in. skarżącego) pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego stosunek służbowy wygasł wskutek jego przekształcenia w stosunek pracy. Skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego obciąża organ obowiązek wydania takiej decyzji, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej, który przyjął propozycję zatrudnienia złożoną mu przez organ.
Zatem podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 p.w.KAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 uKAS - interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższy sposób interpretacji regulacji art. 170 ust. 3 p.w.KAS jest ponadto uzasadniony tym, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwy, naruszający gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP należałoby bowiem uznać brak objęcia ochroną sądową tych funkcjonariuszy, którym z nieznanych im przyczyn ustawodawca przekształca (a w istocie wygasza) stosunki służbowe, nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do takiej zmiany w obrębie tych stosunków. Zdaniem tego Sądu powołane powyżej przepisy stanowią źródło kontroli sądowej zarzucanej przez skarżącego bezczynności organu.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że z regulacji zawartych w p.w.KAS wynika, że funkcjonariuszom celnym pracodawca mógł złożyć (przy uwzględnieniu kryteriów ustawowych – art. 165 ust.
7) zarówno pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby (w formie decyzji – zgodnie z art. 169 ust. 4), jak też zatrudnienia (która to propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej ani aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a.")). Konstatacja ta wynika w sposób bezpośredni z treści art. 169 ust. 3 i ust. 7 p.w.KAS. Złożenie powyższych propozycji nie ma charakteru obligatoryjnego, co wynika z treści art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS. Dyrektor IAS w Poznaniu, dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, winien był uwzględnić wskazane w treści art. 165 ust. 7 p.w.KAS determinanty ewentualnej propozycji w postaci posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Z drugiej strony złożenie określonemu funkcjonariuszowi i przyjęcie przez tego funkcjonariusza propozycji zatrudnienia obligowało ten organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby. Uzasadnienie takiej decyzji powinno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek, z powodu których zaniechano złożenia propozycji dalszego pełnienia służby i skorzystano z możliwości złożenia propozycji zatrudnienia.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd ten stwierdził, że podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego pełniących do dnia 31 sierpnia 2017 r. funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stanowią art. 169 ust. 4 p.w.KAS (decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby) względnie art. 170 ust. 3 p.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 2 uKAS (decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby). Na tym etapie Sąd nie ma kompetencji do merytorycznej oceny zasadności stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego. W okolicznościach sprawy DIAS w Poznaniu był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego. Dlatego też skarga na bezczynność zasługiwała na uwzględnienie.
Wobec powyższego, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał organ do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego. Wskazał, że w konsekwencji niniejszego wyroku Dyrektor Izby zobowiązany będzie uwzględnić wywód prawny tego Sądu, rozważyć wszelkie okoliczności sprawy, a w szczególności te związane z posiadanymi kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej służby skarżącego zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS i dokonać rozstrzygnięcia w zakresie jego stosunku służbowego poprzez wydanie stosownej decyzji. Dyrektor Izby ma w związku z tym możliwość wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej, jeśli rozważywszy wszelkie okoliczności sprawy oceni złożenie propozycji zatrudnienia w stosunku do skarżącego jako odpowiadające przesłankom ustawowym.
Sąd podkreślił również, że nie jest jednak wykluczone, by w przypadku stwierdzenia podstaw do tego, by złożyć skarżącemu propozycję kontynuowania służby, taka propozycja została złożona. Byłaby ona równoznaczna z uchyleniem się od skutków propozycji zatrudnienia - zgodnym z wolą skarżącego. Zdaniem tego Sądu ani upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 p.w.KAS (31 maja 2017 r.), ani złożenie i przyjęcie propozycji zatrudnienia (z działaniami wskazującymi na wolę zachowania statusu funkcjonariusza) nie wyłączają możliwości złożenia skarżącej propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji ograniczenie sztywnym terminem takiej możliwości – z pominięciem skutków kontroli sądowej bezczynności organu administracji celno-skarbowej w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza – naruszałoby zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, a także art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, czyniąc kontrolę sądową czysto pozorną.
Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd ten stwierdził, iż organ dopuścił się bezczynności, zobowiązując go jednocześnie - stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 i § 1b p.p.s.a. - do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na niejednoznaczną, rodzącą szereg wątpliwości interpretacyjnych treść przepisów p.w.KAS.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- I. naruszenie przepisów postępowania:
- 1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 3 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi pomimo niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej (przedmiot niniejszej sprawy nie dotyczy spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a.), co skutkuje nieważnością postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.;
- 2. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi pomimo braku legitymacji skargowej skarżącego, co skutkuje nieważnością postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.;
- 3. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 5 pkt 2 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi pomimo wyłączenia właściwości sądów administracyjnych w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, co skutkuje nieważnością postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.;
- 4. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego w terminie 14 dni od otrzymania przez organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, pomimo braku obowiązku - wynikającego z obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariuszowi w związku z reformą związaną z powstaniem Krajowej Administracji Skarbowej, a także brakiem kognicji sądu administracyjnego;
- 5. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia, które nie spełnia wymogów tego przepisu, a mianowicie skarżone kasacyjnie orzeczenie w sposób niewystarczający wyjaśnia podstawy prawne podjętego rozstrzygnięcia;
- II. naruszenie prawa materialnego:
- 1. art. 170 ust. 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 2 uKAS - interpretowanego zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że stanowi on podstawę do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariuszowi, któremu w związku z reformą nie przedstawiono pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w przypadku gdy z przepisów nie wynika wprost ten obowiązek organu;
- 2. art. 276 ust. 2 uKAS poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż ma on zastosowanie również przy tworzeniu Krajowej Administracji Skarbowej w tym tworzenia jej struktur mimo, że wszystkie kwestie dotyczące powstania Krajowej Administracji Skarbowej zostały uregulowane w ustawie p.w.KAS. W przedmiotowej sprawie ten przepis nie powinien być w ogóle zastosowany;
- 3. art. 165 ust. 3 p.w.KAS poprzez jego niezastosowanie, a tym samym przyjęcie, że w stosunku do funkcjonariusza, który otrzymał pisemną propozycję określającej nowe warunki zatrudnienia, mają zastosowanie przepisy uKAS, mimo że z niniejszego przepisu jednoznacznie wynika, iż w sprawach wynikających ze stosunku pracy stosuje się przepisy dotychczasowe;
- 4. art. 169 ust. 4 p.w.KAS poprzez uznanie, że niniejszy przepis jest podstawą do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego pełniących do dnia 31 sierpnia 2017 r. funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, tymczasem gdy skarżący otrzymał w dniu 28 kwietnia 2017 r. propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu. Zgodnie z zapisem zawartym w punkcie 7 propozycji nowe warunki zatrudnienia obowiązywały skarżącego od dnia 10 maja 2017 r., tj. od dnia następnego po dniu ich przyjęcia;
- 5. art. 83 Konstytucji RP poprzez przyjęcie przez skład orzekający, że pomimo braku regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, a zgodnie z przywołanym artykułem organ jest zobowiązany do przestrzegania prawa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odniósł się do powyższych zarzutów.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Zarządzeniem z 4 stycznia 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwróciła się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W związku z tym, że żadna ze stron nie udzieliła odpowiedzi na ww. pismo, zarządzeniem z 7 lutego 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ww. ustawy z 2 marca 2020 r., skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 189 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09).
W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej zwolnienia funkcjonariusza ze służby i uznał, że organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności, bowiem z chwilą przyjęcia przez stronę skarżącą propozycji pracy, skierowanej do niej przez organ na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS obowiązkiem organu było wydanie także decyzji o wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Stanowisko Sądu pierwszej instancji było konsekwencją poglądu, iż z chwilą przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby przekształca się (z mocy prawa) w stosunek pracy, a na treść przekształcenia składają się dwa odrębne zdarzenia prawne, po pierwsze nawiązanie stosunku pracy, po drugie wygaśnięcie stosunku służbowego, a to traktowane jest jak zwolnienie ze służby, co z kolei nakłada na organ obowiązek wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Niewydanie takiej decyzji oznacza, iż organ dopuszcza się bezczynności, co uzasadnia kognicję sądu administracyjnego do rozpoznania takiej skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji błędnie uznał swoją kognicję w tej sprawie, co czyni skargę kasacyjną uzasadnioną.
Szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych dokonana ustawą o Krajowej Administracji Skarbowej wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS (art. 11 ust. 1 cyt. ustawy). Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.
Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył więc prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Stosownie do art. 170 ust. 2 p.w.KAS pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Kolejnym rozwiązaniem prawnym pozostawionym uznaniu organu jest niezłożenie w terminie do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (art. 170 ust. 1 p.w.KAS).
Zgodnie z art. 170 ust. 3 p.w.KAS odmowa przyjęcia propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby, jak również niezłożenie w terminie do 31 maja 2017 r. przez organ pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby jest traktowana jak zwolnienie ze służby.
Powyższy pogląd odpowiada w pełni stanowisku prawnemu wyrażonemu w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie siedmiu sędziów w dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w jej uzasadnieniu, że p.w.KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej opisane już powyżej. Rozwiązanie polegające na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego następuje w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS). Tylko w takich przypadkach dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby.
Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, czy zwolnienia ze służby. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty.
Z kolei rozwiązanie sprowadzające się do przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia nie wymaga szczególnej formy prawnej oznaczającej koniec poprzedniego stosunku służbowego i początek nowego stosunku zatrudnienia. Przekształcenie w znaczeniu prawnym polega na tym, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia jest natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę.
Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron, a nie w drodze aktu administracyjnego. Skoro, w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w.KAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS).
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek zatrudnienia, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia.
Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że DIAS działając na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS przedstawił stronie skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, która została następnie przez nią przyjęta. Doszło tym samym do przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS Przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkowało nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. Wobec powyższego wadliwe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji przedstawione w zaskarżonym wyroku, który rozpoznał sprawę ze skargi na bezczynność w przedmiocie niewydania decyzji dotyczącej zwolnienia funkcjonariusza ze służby w sytuacji, w której przyjął on skierowaną do niego propozycję zatrudnienia. W przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia.
W sytuacji, gdy prawodawca wprost nie powiązał przedstawienia propozycji zatrudnienia ze skutkiem prawnym polegającym na obowiązku wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to niewydanie takiej decyzji nie może być oceniane w kategoriach bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W konsekwencji skarga w przedmiocie bezczynności organu w wydaniu takiej decyzji jest niedopuszczalna i winna zostać odrzucona. Sąd pierwszej instancji rozpoznał zatem skargę z naruszeniem przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
W związku z powyższym zarzut I.
1. jest uzasadniony. Brak sprawy sądowoadministracyjnej winien skutkować odrzuceniem wniesionej skargi. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. W tej sytuacji rozpoznanie pozostałych zarzutów jest bezprzedmiotowy.
Jednocześnie uwzględniając charakter sprawy Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.