Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 708/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.J. (dalej: "skarżący") na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "organ") w przedmiocie rozpatrzenia wniosku – zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2017 r. w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzył organowi grzywnę w kwocie 500 zł; oddalił skargę w pozostałym zakresie.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Skarżący zwrócił się wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. (doręczonym organowi w dniu [...] lipca 2017 r.) o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c ust. 1 - 3, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (dalej: "ustawa zaopatrzeniowa").
Organ pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] poinformował skarżącego, że na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do dnia [...] stycznia 2018 r., po zwróceniu się do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW (dalej – "ZER") z zapytaniem, czy skarżący ma ustalone przez prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenia oraz za jakie okresy i w jakich formacjach, a także o ustalenie, czy podlega regulacjom ustawy zaopatrzeniowej. Ponadto organ wniósł o wskazanie, jakie okresy pracy i służby i w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia. Organ przyjął, iż w przypadku potwierdzenia powyższego koniecznym będzie zwrócenie się do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Nardowi Polskiemu z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, a także przekazanie informacji pozwalającej na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. organ wystąpił do ZER z zapytaniem, co przedstawiono skarżącemu wyżej, zaś odpowiedź na powyższe otrzymał w dniu [...] sierpnia 2017 r. Następnie pismami z dnia [...] września 2017 r. organ zwrócił się do Komendanta Głównego Policji oraz do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z zapytaniem, jak wyżej, zaś odpowiedź Prezesa IPN otrzymał w dniu [...] grudnia 2017 r., a Komendanta Głównego Policji w dniu [...] stycznia 2018 r.
Następnie organ pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] poinformował skarżącego, że wystąpił do wyżej wymienionych formacji i niezwłocznie po otrzymaniu od nich odpowiedzi, zostanie wydana decyzja w sprawie, a powinno to nastąpić do dnia [...] kwietnia 2018 r.
Z kolei pismem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] organ poinformował skarżącego, że została już zebrana dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, lecz termin na wydanie decyzji ustalono na dzień [...] lipca 2018 r.
Pismem z dnia [...] sierpnia nr [...] organ poinformował skarżącego, że rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do dnia [...] października 2018 r.
Skarżący pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r., na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 oraz § 3 pkt 2 k.p.a., wystosował do organu ponaglenie do rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] lipca 2017 r.
W odpowiedzi na powyższe organ pismem z dnia [...] września 2018 r. nr [...] wyjaśnił skarżącemu, że musiał zebrać całość materiału dowodowego w sprawie.
W skardze do WSA z dnia [...] października 2018 r., skarżący zarzucił organowi przewlekłe prowadzenie sprawy w rozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. i wniósł o:
- 1) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 30 dni;
- 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) wymierzenie organowi grzywny;
- 4) przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w kwocie [...] zł;
- 5) zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne, prawne oraz na stanowisko judykatury i przepisy ustawy zaopatrzeniowej podał, że w sprawie nie mamy do czynienia z przewlekłością postępowania i to z rażącym naruszeniem prawa, tym bardziej, że do organu wpłynęła znaczna ilość spraw w tym przedmiocie. Reasumując organ stwierdził, że nie unikał celowego rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto organ zakwestionował żądanie stwierdzenia, że przewlekłość postępowania miała charakter rażący oraz żądanie wymierzenia grzywny, jak i zasądzenie sumy pieniężnej, tak co do zasady, jak i co do kwoty.
Jednocześnie, alternatywnie, organ wniósł o odrzucenie skargi, stwierdzając, że sprawy z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych i w związku z tym właściwe w tych sprawach są sądy powszechne.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA:
- 1) zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2017 r. w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
- 2) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) wymierzył organowi grzywnę w kwocie 500 zł;
- 4) oddalił skargę w pozostałym zakresie.
W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że do dnia wniesienia skargi, organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, bowiem pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce także w sytuacji, gdy organ nie podejmuje działań, mimo że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony.
WSA stwierdził, że czynności organu podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zwłoka jakiej dopuścił się organ w załatwieniu sprawy, nie może więc budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a. WSA wskazał, że od dnia wystąpienia w dniu [...] sierpnia 2017 r. do ZER, organ pozostawał bierny do dnia [...] września 2017 r., a więc przez okres 1 miesiąca, kiedy to wystąpił z pismem do Prezesa IPN. Następnie od dnia [...] stycznia 2018 r., kiedy to organ otrzymał odpowiedź od Komendanta Głównego Policji, a wcześniej od Prezesa IPN, organ poza skierowaniem do skarżącego pisma z dnia [...] stycznia 2018 r. w ogóle nie procedował i dopiero pismem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] poinformował skarżącego, że została już zebrana dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, lecz termin na wydanie decyzji ustalono na dzień [...] lipca 2018 r., po czym przedłużono go informując skarżącego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. Zatem do dnia złożenia skargi upłynęło 15 miesięcy, a wniosek nadal nie został rozpoznany.
Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. nie został zachowany. W ocenie WSA, nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. W aktach sprawy znajdują się pisma kierowane do skarżącego o przedłużeniu terminów jej załatwienia, jednakże we wskazanych terminach sprawa nie została przez organ załatwiona. Ponadto organ nadal nie poinformował, czy wydał decyzję w sprawie, a jest on zobowiązany do przesłania do Sądu kompletu akt sprawy administracyjnej i w tej sytuacji do chwili rozpoznania skargi na rozprawie upłynęło już przeszło 19 miesięcy, kiedy wniosek skarżącego nie został rozpoznany.
WSA podkreślił, że ustawa zaopatrzeniowa nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów, czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.
W świetle powyższego, zdaniem WSA, jest bezsporne, że organ pozostaje w przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego do dnia wniesienia skargi oraz do rozprawy przed Sądem, a owa przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie WSA, zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącego w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, tj. 15 miesięcy do złożenia skargi (a do dnia rozprawy - 19 miesięcy), jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, iż przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa. Tym bardziej, że organ poinformował skarżącego, iż sprawa powinna być załatwiona do [...] października 2018 r., zaś faktycznie decyzji nie wydano do dnia rozpoznania sprawy przed Sądem. Wobec powyższego WSA zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2017 r.
WSA zauważył, że w sprawie nie chodzi tylko o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy przepisu art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 k.p.a., bowiem doszło do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Skoro zaś doszło do rażącego naruszenia prawa, to należało organowi wymierzyć grzywnę w kwocie 500 zł, która z jednej strony ma charakter represyjny wobec organu, a z drugiej jej wysokość jej adekwatna - zdaniem Sądu - do stopnia zawinienia organu. W konsekwencji - skoro już wymierzono grzywnę - to przyznawanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowiłoby zbyt daleką idącą dolegliwość i w tym zakresie należało - zdaniem WSA - oddalić skargę.
WSA dodał, że jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie należącej do właściwości rzeczowej musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego WSA w pełni podzielił, jednakże czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i w efekcie nie wydawał decyzji administracyjnej.
Co zaś się tyczy wniosku organu o odrzucenie skargi, to zdaniem WSA nie zasługuje on na uwzględnienie, bowiem sprawa nie dotyczy ustalenia wysokości świadczenia emerytalno- rentowego.
Organ wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w zakresie pkt 1-3 i zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art.149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia szeregu czynności wyjaśniających. Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności zobowiązanym był wystąpić do ZER z zapytaniem, czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do IPN - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z dnia [...] lipca 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. co prawda po wydaniu przez organ emerytalno- rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącego ([...] czerwca 2017 r.), ale przed uzyskaniem wiedzy przez organ o dacie zwolnienia ze służby, wydanych decyzjach, wysłudze strony oraz informacji o przebiegu służby z IPN ([...] sierpnia 2017 r.). Ponadto informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał w dniu [...] grudnia 2017 r., a informację o przebiegu służby w Policji w dniu [...] stycznia 2018 r.
- 2) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 w zw. z art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny w kwocie 500 zł, w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.
Wskazując na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1-3 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał na rozbieżności w orzecznictwie WSA w Warszawie odnośnie dopuszczalności skarg na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosków w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.
Następnie organ podał, że w chwili wniesienia wniosku przez skarżącego nie dysponował materiałem dowodowym. W tym zakresie organ był zależny od sprawności i szybkości przekazywania właściwych dokumentów przez inne organy właściwe w sprawie, tj. ZER, IPN oraz właściwe formacje, w których skarżący pełnił służbę. Organ wskazał również, że skarżący wprawdzie złożył wniosek po wydaniu decyzji przez organ emerytalno-rentowy w sprawie ponownego ustalenia wysokości jego emerytury oraz decyzji w sprawie ponownego ustalenia wysokości jego renty inwalidzkiej, ale organ nie mógł procedować wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. do czasu uzyskania informacji o ewentualnym wydaniu przez organ emerytalno-rentowy powyższych decyzji.
W związku z powyższym trudno mówić o przewlekłym prowadzeniu postępowania przynajmniej w okresie od dnia złożenia wniosku ([...] lipca 2017 r.) do dnia otrzymania przez organ informacji o wydaniu decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącego ([...] sierpnia 2017 r.). Zatem wniosek z dnia [...] lipca 2017 r. został złożony przedwcześnie. Ponadto informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał w dniu [...] grudnia 2017 r., a informację o przebiegu służby w Policji w dniu [...] stycznia 2018 r.
Przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych organ stwierdził, że wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy było uzasadnione, a organ potrzebował realnego - w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Organ zwrócił również uwagę, że do organu wpłynęła znaczna ilość spraw wniesionych na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Dlatego też w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a obiektywnie weryfikowalnymi czynnikami, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji.
Odnosząc się do wymierzenia grzywny w kwocie 500 zł, organ podniósł, że ustawodawca wprowadził pełną swobodę określając jedynie górną granicę grzywny, jej wysokość zatem w pozostałym zakresie została pozostawiona uznaniu sądu. W związku z tym koniecznym w sprawie jest wskazanie nie tylko przyczyn wymierzenia grzywny, ale i uzasadnienie jej wysokości i miarkowania jej do stopnia zawinienia organu. Zdaniem organu, wobec faktu, że skarżący złożył wniosek przedwcześnie, to ewentualne poprzestanie jedynie na stwierdzeniu, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, bez orzekania o wymierzeniu grzywny, byłoby wystarczające, także z uwagi na fakt, że informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał w dniu [...] grudnia 2017 r., a informację o przebiegu służby w Policji w dniu [...] stycznia 2018 r. Jednocześnie organ podkreślił, że w sprawie zostanie wydana decyzja niezwłocznie po wniesieniu skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny, w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę.
We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Jeżeli wszystkie strony oświadczą zgodnie, że wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.
W związku z powyższym pismem z dnia [...] lutego 2022 r. zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.
Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
W związku z brakiem odpowiedzi stron na pismo z [...] lutego 2022 r. Przewodnicząca Wydziału na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) zarządziła skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Natomiast treść art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązuje Sąd do jednoczesnej oceny, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Należy przypomnieć, że w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania sąd administracyjny kontroluje, co do zasady, tok i poprawność czynności organu, ich właściwe natężenie, koncentrację materiału dowodowego, prawidłowość i celowość z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by skończyło się ono w rozsądnym terminie. Innymi słowy, z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie to trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne do rozstrzygnięcia sprawy.
W piśmiennictwie prawniczym dotyczącym omawianej regulacji pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumie się sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez podejmowanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest w bezczynności (zob.: J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob.: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011).
W wyniku rozpoznawania skargi na przewlekłość Sąd bada, czy postępowanie organu prowadzone było w sposób prawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności i to bez względu na to, czy sprawa została zakończona wydaniem decyzji przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, czy nie. Sąd dokonuje oceny postępowania przed organem administracji, a ściślej działań organu pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania. Skoro przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać stwierdzone jedynie w przypadku, gdy organ mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa, to zarzut błędnego stwierdzenia przez Sąd przewlekłego postępowania w sprawie musi obejmować łączne wskazanie tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowiły podstawę do orzekania przez Sąd w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz przepisów, które naruszył organ, a których prawidłowe zastosowanie uwalniałoby go z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania.
Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej Sąd odnotowuje, że sprawy o analogicznym stanie faktycznym i prawnym były już przedmiotem rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego – vide wyroki z 18 maja 2021 r., III OSK 886/21, 30 września 2021 r., III OSK 950/21 oraz 20 kwietnia 2022 r. III OSK 1103/21 i III OSK 1078/21. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowane w nich oceny prawne.
Na wstępie zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części, tj. w zakresie pkt 1, 2, i 3, a więc także ten element rozstrzygnięcia, w którym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązano Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] lipca 2017 r. w określonym terminie. W skardze kasacyjnej podniesiono natomiast zarzuty dotyczące jedynie pkt 2 i pkt 3 zaskarżonego wyroku.
W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. podjęto próbę podważenia dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości w prowadzeniu postępowania, jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Wyjaśnić należy, iż skarżący kasacyjnie organ, chcąc powołać się na zarzut naruszenia powyższego przepisu, w sytuacji, gdy zarzuca błędną ocenę stopnia bezczynności przekładającą się na treść rozstrzygnięcia w kwestii przewlekłości w prowadzeniu postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów (w niniejszej sprawie przepisów k.p.a., które określają terminy załatwienia sprawy), aby następnie wykazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo przyjął, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji na gruncie powołanego w uzasadnieniu wyroku przepisu art. 35 k.p.a. ocenił przewlekłość w prowadzeniu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania, jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zarzucić naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie powołanego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. jednak nie powołano - por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, sygn. akt 1596/14,12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 296/16, 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1649/17.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak wskazanych wyżej odniesień oznacza, że zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a p.p.s.a. jest nieskuteczny. Sąd drugiej instancji nie jest bowiem uprawniony do przypisywania autorowi skargi kasacyjnej zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. - wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1329/14.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił również zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., którym kwestionowano wymierzenie organowi grzywny.
Zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą wymierzenie organowi grzywny (jak również przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej) jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Podstawowe znaczenie ma zastosowanie grzywny, która pełni względem organu funkcje prewencyjno-represyjne.
Jeżeli sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości, która rekompensuje, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek (krzywdy, straty itd.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje przesłanek, aby zakwestionować wysokość zasądzonej od organu grzywny, gdyż Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, jakie motywy skłoniły go do wymierzenia tego środka w przyjętej wysokości, a ustalenia te znajdują podstawy w przyjętym przez organ sposobie prowadzenia postępowania w sprawie oraz w braku merytorycznych argumentów przemawiających za takim sposobem prowadzenia tego postępowania, które, co należy podkreślić, stanowi nie tylko rażące naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przewidujących terminy rozpatrzenia spraw przez organ administracji publicznej, ale także konstytucyjnej zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 złotych wypełnia funkcję prewencyjno-represyjną i odpowiada poczuciu sprawiedliwości za niewłaściwe działanie organu.
Jest to usprawiedliwione także specyfiką rozpoznawanej sprawy. Należy pamiętać, że skarżący od dłuższego czasu otrzymuje świadczenie emerytalne w obniżonej wysokości. Rozpoznawana sprawa w swych ekonomicznych następstwach dotyczy więc podstawowych dochodów skarżącego, z których pokrywa on koszty swojego utrzymania. W takich sytuacjach organ winien więc wykazywać się szczególną wrażliwością i troską o jednostkę, dążąc do jak najszybszego załatwienia jej wniosku, który dotyczy fundamentów jego egzystencji. Nie został również naruszony przepis art. 154 § 6 p.p.s.a., gdyż grzywna została ustalona w granicach wyznaczonych tym przepisem.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu - por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13.
Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie wymagane elementy konstrukcyjne i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując kwestionowane orzeczenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, jaki stan faktyczny ustalił i przyjął za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji. Wskazał on wyraźnie, jakimi okolicznościami faktycznymi kierował się podejmując decyzję o wymierzeniu organowi grzywny i ustalając jej kwotę. Z tych względów zarzut ten nie mógł zostać oceniony jako zasadny.
Wykorzystane przez Sąd kompetencje do wymierzenia organowi grzywny w przypadku stwierdzenia prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, a co więcej w przypadku stwierdzenia, że postępowanie to miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie mogło być skutecznie zwalczane argumentacją wskazującą na okoliczność, że skarżący wniósł wniosek z dnia [...] lipca 2017 r. przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno-rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury oraz przed zebraniem przez organ wszystkich niezbędnych dokumentów w sprawie. Te argumenty mogłyby stanowić zarzut wobec rozstrzygnięcia Sądu o zaistniałej przewlekłości postępowania przed organem – pkt I wyroku WSA. Zarzutów w tym zakresie skarga kasacyjna jednak nie zawierała.
Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.