Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracji z Warszawie wyrokiem z 8 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 140/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi C. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z 21 kwietnia 2017 r.,zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku skarżącego C. G. z 21 kwietnia 2017 r. w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 500 złotych.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Skarżący C. G. (dalej: "skarżący"), działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - w piśmie z 21 kwietnia 2017 r. skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister" lub "organ") wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia, że podlega on wyłączeniu stosowania wobec niego art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.
W uzasadnieniu wniosku skarżący opisał przebieg służby wskazując, że służbę w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych w Warszawie pełnił krótkotrwale (od 1 grudnia 1978 r. do lipca 1990 r.) na stanowisku kontrolera, a następnie referenta. Wskazał, że po ukończeniu w 1989 r. studiów na Uniwersytecie Warszawskim (Wydział [...]) oraz Akademii Spraw Wewnętrznych MSW i po pozytywnej weryfikacji w 1990 r. kontynuował służbę w Policji, pełniąc ją do 1 lipca 2007 r., w którym przeszedł na emeryturę z Biura [...] Komendy Głównej Policji.
Jednocześnie skarżący podkreślił, że pracując w MSW, nie wykonywał pracy w wydziałach operacyjnych, lecz jedynie wykonywał funkcje pomocnicze. Ponadto, podał, że nie realizował zadań polegających na zwalczaniu opozycji demokratycznej, związków zawodowych, stowarzyszeń, kościołów i związków wyznaniowych, łamaniu prawa do wolności i zgromadzeń, gwałceniu prawa do życia, wolności, własności i bezpieczeństwa obywateli. Skarżący zapewnił także, że nigdy nie dokonał jakiegokolwiek przestępstwa polegającego na "terroryzowaniu", "dławieniu", "gnębieniu", "biciu", czy też "działaniu na rzecz obcego państwa", jak również nie podejmował się czynności, które polegałyby na "działaniu na szkodę wolności i narodu polskiego".
W piśmie z 11 maja 2017 r. Minister, na podstawie art. 36 k.p.a., poinformował skarżącego o terminie załatwienia sprawy oraz o przyczynach leżących u podstaw jego wyznaczenia, związanych z koniecznością przeprowadzenia szeregu czynności wyjaśniających w celu wnikliwego jej zbadania.
Organ w piśmie z 11 maja 2017 r. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o informację, czy skarżący ma ustalone przez Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej, a także czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz jakie okresy pracy i służby i w jakich formacjach stanowią podstawę jego świadczenia.
W piśmie z 12 maja 2017 r. Minister poinformował skarżącego, że nie jest w stanie rozpatrzyć jego wniosku w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. Wskazał, że rozpoznanie wniosku będzie możliwe do 11 września 2017 r. Jednocześnie poinformował skarżącego, że konieczne będzie wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o przekazanie informacji dotyczącej przebiegu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Organ wskazał ponadto, że niezbędne będzie wystąpienie do formacji, w której skarżący pełnił służbę, z prośbą o weryfikację okresów służby pod kątem przedstawionego ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia.
W piśmie z 23 maja 2017 r. Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA poinformował Biuro Kadr, Szkolenia i Organizacji MSWiA, że skarżący ma ustalone prawo do emerytury. Poinformował, że został zwolniony ze służby w [...] 1 lipca 2007 r.
Organ 5 września 2017 r. wystąpił do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o spowodowanie przekazania informacji o przebiegu służby skarżącego do 31 lipca 1990 r. oraz przekazanie kopii dokumentów dotyczących przebiegu służby C. G. od 12 września 1989 r., które pozwolą ocenić spełnienie przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie.
W tej samej dacie organ skierował pismo do Komendanta Głównego Policji z prośbą o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby skarżącego, które pozwolą ocenić spełnienie przez niego przesłanki rzetelnie wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
W piśmie z 5 września 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował skarżącego, że nie jest w stanie rozpatrzyć jego wniosku w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. Wskazał, że rozpoznanie wniosku będzie możliwe do 2 marca 2018 r. Jednocześnie, organ poinformował skarżącego, że zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o przekazanie informacji dotyczącej przebiegu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Organ wskazał jednocześnie, że skierował także pismo do formacji, w której skarżący pełnił służbę, z prośbą o weryfikację okresów służby pod kątem przedstawionego ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia.
W piśmie z 14 grudnia 2017 r. skarżący, działając na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa w sprawie wydania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji administracyjnej w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy o wyłączenie stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a wskazanej ustawy.
Ustosunkowując się do powyższego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, Minister w piśmie z 28 grudnia 2017 r. poinformował o przebiegu postępowania zmierzającego do zebrania stosownej dokumentacji niezbędnej do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Jednocześnie, organ wskazał, że sprawa zostanie rozpoznana nie później niż do 2 marca 2018r.
W piśmie z 25 stycznia 2018 r. skarżący skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z 21 kwietnia 2017 r
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd wskazał, że jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił 21 kwietnia 2017 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jako organu właściwego, o wydanie decyzji na podstawie przepisu art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przepis wszedł w życie 1 stycznia 2017 r.
Sąd wskazał, że chociaż zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do 25 stycznia 2018 r., tj. do dnia wniesienia skargi na przewlekłość, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji, a czynności w niej podejmowane, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. W tej sytuacji, zwłoka, jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a.
Na marginesie Sąd zaznaczył, że do dnia orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i wydania w niniejszej sprawie wyroku z 8 listopada 2018 r., organ nadal nie rozpatrzył wniosku skarżącego z 21 kwietnia 2017 r.
W ocenie Sądu, działania organu mieszczą się w zakresie pojęcia przewlekłości, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami oraz ich pozorność.
Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że złożona skarga jest w pełni uzasadniona, bowiem nie można przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco monitorował sprawę, np. poprzez ponaglanie innych organów do przekazania żądanych informacji (dokumentów). W aktach sprawy znajdują się co prawda zawiadomienia skierowane do strony skarżącej, w których organ informował, że sprawa zostanie załatwiona w późniejszym terminie, jednakże sprawa w kolejnych terminach wskazywanych przez Ministra nie została załatwiona. W ocenie Sądu, czynności podjęte po tym terminie świadczą w oczywisty sposób o przewlekłości organu.
Ponadto, Sąd zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie podejmowane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji czynności nie zmierzały do jej szybkiego rozstrzygnięcia.
Sąd podkreślił, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie zawiera odrębnych od Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów tego Kodeksu Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają organu administracji publicznej z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów, czy też środków pieniężnych. Poza tym, nie ulega wątpliwości, że strona skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.
W ocenie Sądu, zarówno dotychczasowy czas trwania postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jak i brak po stronie organu w toku trwania owego postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że Minister faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa.
Ponadto, Sąd uznał, że czas prowadzenia postępowania i ww. okoliczności dotyczące sposobu jego prowadzenia uzasadniały wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. W ocenie Sądu, wymierzona grzywna powinna zrealizować założenia sprawiedliwości naprawczej, przywracając zachwiane zaufanie skarżącego do władzy publicznej oraz skłaniając organ do właściwego procedowania w przyszłości.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, nie zgadzając się z wyrokiem Sądu pierwszej instancji, wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku skarżącego z 21 kwietnia 2017 r. w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, czyli przyjęcie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, gdy w rzeczywistości Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a w przedmiotowej sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie prowadził przewlekle postępowania (decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2018 r., nr [...]). Ponadto podjęcie przez organ administracji czynności procesowych uzasadnia umorzenie postępowania ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. "Z chwilą wydania przez organ aktu lub dokonania czynności, o których mowa w tym przepisie ustaje tak stan bezczynności, jak i stan przewlekłości postępowania, a w konsekwencji sąd I instancji nie ma podstaw do wydania merytorycznego orzeczenia w kwestii prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób przewlekły";
- 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 §1a p.p.s.a., poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15 c, art. 22 a i art. 24 a musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z 21 kwietnia 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15 c, art. 22 a, art. 24 a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13 b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań 1 obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto zdaniem Ministra, wniosek z 21 kwietnia 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno - rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego (8 lipca 2017 r.) oraz przed uzyskaniem wiedzy przez organ o dacie zwolnienia ze służby (24 maja 2017 r.), wydanej decyzji, wysłudze strony oraz Informacji o przebiegu służby z IPN (19 lipca 2017 r.). Ponadto informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał 4 grudnia 2017 r., a informację o przebiegu służby w Policji 8 stycznia 2018 r.
- 3. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 2 w związku z art.154 § 6 w związku z art.141 § 4 p.p.s.a., poprzez wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w wysokości 500 złotych, w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.
Wskazując na powyższe naruszenia Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną w całości podtrzymał swoje argumenty oraz wnioski zawarte w skardze oraz pismach procesowych składanych w toku postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny, w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę.
We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Jeżeli wszystkie strony oświadczą zgodnie, że wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.
W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.
Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
W odpowiedzi na wezwanie skarżący w piśmie procesowym z 4 marca 2022 r. oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie spawy na posiedzeniu niejawnym.
W związku z brakiem odpowiedzi od organu, Przewodnicząca Wydziału na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) zarządziła skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej, dotyczącym art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., jego naruszenie skarżący kasacyjnie organ upatruje w zobowiązaniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 21 kwietnia 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, co pozwalało przyjąć, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, gdy w rzeczywistości Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a w niniejszej sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie prowadził przewlekle postępowania, gdyż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji [...] listopada 2018 r. wydał decyzję, co uzasadniało umorzenie postępowania ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania.
Tak określony zarzut zasługuje na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do dnia wydania zaskarżonego wyroku, tj. do 8 listopada 2018 r., nie otrzymał od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak i od skarżącego, jakiejkolwiek informacji o wydaniu decyzji w sprawie. Powołanie się na fakt wydania decyzji nastąpiło dopiero w skardze kasacyjnej, do której jako załącznik ją dołączono. Sąd pierwszej instancji nie mógł zatem wiedzieć, że po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wniosek skarżącego z 21 kwietnia 2017 r. został rozpoznany, a więc, że na dzień orzekania zobowiązanie organu do rozpoznania tego wniosku było bezprzedmiotowe. Ponieważ taką informację organ ujawnił dopiero składając skargę kasacyjną, nie można było wymagać od Sądu pierwszej instancji, aby ten z własnej inicjatywy dowodowej uzyskiwał informację w powyższym zakresie.
Ponieważ jednak brak jest podstaw do utrzymania w obrocie prawnym zobowiązania organu do wydania decyzji, która została już faktycznie wydana, rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części dotyczącej pkt 1 zaskarżonego wyroku należało uchylić, a wobec bezprzedmiotowości postępowania w tym zakresie koniecznym było jego umorzenie. We wskazanej części skarga kasacyjna podlegała zatem uwzględnieniu, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 189 w związku z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione.
W zarzucie skargi kasacyjnej – naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. - podjęto próbę podważenia dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości w prowadzeniu postępowania jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Wskazany przepis ma charakter ogólny i kompetencyjny. Odnosi się on do fazy orzekania przez sąd administracyjny i określa kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przez zarzut jego naruszenia nie można zatem podważyć stanowiska Sądu orzekającego, który oceniał podejmowane przez organ w sprawie działania lub ich brak przy uwzględnieniu obowiązujących organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że przepisy art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy), a tego typu przepisy zasadniczo nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, tj. poza np. przypadkami, gdy strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość wykładni tych przepisów przez sąd pierwszej instancji, co w niniejszej sprawie nie ma jednak miejsca. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, gdy wytyka wadliwość kontroli sądowoadministracyjnej dokonanej w ramach kompetencji wyznaczonych normami wynikającymi z tych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy błędnie oceniając działanie organu jako naruszające przepisy prawa.
Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dopatrzył się – w rozpoznawanej sprawie na gruncie powołanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, tj. art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. - rażącego naruszenia prawa w przewlekłym działaniu organu, to nie można Sądowi, stwierdzającemu przewlekłość oraz oceniającemu jej charakter jako zaistniałą z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji orzekającemu o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, zarzucić naruszenia omawianych przepisów, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanych przez Sąd pierwszej instancji norm prawnych. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. jednak nie powołano (por. wyroki NSA z: 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).
W przedmiotowej sprawie skarżący kasacyjnie organ nie kwestionuje wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., lecz ocenę stopnia przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ przekładającą się na treść orzeczenia w kwestii rażącego naruszenia prawa przez organ i w kwestii przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w realiach niniejszej sprawy. Nie powołuje jednak w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji dokonując wadliwej oceny stopnia przewlekłości działania organu, a także nie wykazuje, że naruszenia tych przepisów miałyby wpływ na wynik sprawy.
Należy bowiem przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z: 5 maja 2004 r., FSK 6/04, 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12).
Brak wskazanych wyżej odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14).
Niezasadny okazał się również drugi zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ naruszenia tych przepisów upatruje w wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 500 zł w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Odesłanie zawarte w art. 149 § 2 p.p.s.a. do art. 154 § 6 p.p.s.a. oznacza, że na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. można wymierzyć grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ustawodawca w zakresie orzeczenia o wysokości grzywny wprowadził zatem pewną swobodę określając jedynie jej górną granicę.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji – któremu w niniejszej sprawie nie zarzucono skutecznie błędnej oceny przewlekłości prowadzonego postępowania – znajdując podstawy do wymierzenia organowi grzywny ustalił ją w wysokości mieszczącej się w ustawowo wskazanych granicach (500 zł), zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 6 p.p.s.a. jest niezasadny.
Zasadność wymierzenia grzywny w określonej wysokości może być kwestionowana w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (został wskazany w powiązaniu z art. 149 § 2 i art. 154 § 7 w zw. z § 6 p.p.s.a.), z którego treści wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
W sprawie niniejszej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest jednak nietrafny. Autor skargi kasacyjnej w ramach tego zarzutu wskazał na fakultatywność wymierzenia organowi grzywny oraz konieczność jej uzasadnienia. Niewątpliwie konieczne jest indywidualizowanie zarówno oceny rażącego naruszenia prawa, jak i wysokości grzywny (por. wyroki NSA z: 8 stycznia 2013 r., I OSK 2005/12, 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). Podkreślenia jednak wymaga, że na całość uzasadnienia składają się zarówno tzw. część historyczna, czyli przedstawienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, jak i motywy, czyli rozważania merytoryczne Sądu z interpretacją przepisów mających zastosowanie w danej sprawie. Obie te części składowe uzasadnienia stanowią jego integralną całość i należy czytać je łącznie. Niewątpliwie argumentacja Sądu pierwszej instancji nie jest rozbudowana w odniesieniu do zasadności i wysokości wymierzonej organowi grzywny, ale nawiązuje do wcześniejszych ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd i przedstawionych w uzasadnieniu wyroku, wobec czego możliwe jest odtworzenie toku rozumowania Sądu i dokonania jego kontroli.
Motywy Sądu pierwszej instancji, nawiązujące wprost do dokonanych w sprawie przez ten Sąd ustaleń i ocen dotyczących konkretnych przejawów zachowania organu w toku postępowania, spełnia wymóg zindywidualizowania oceny rażącego naruszenia prawa oraz wysokości wymierzonej grzywny, której wysokość znalazła w tak ustalonym, i niezakwestionowanym skutecznie, toku postępowania usprawiedliwienie, a podstawy jej wymierzenia wynikały z oceny przewlekłości procedowania organu jako zaistniałej z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo wskazać należy, że wymierzenie grzywny w zasadzie w symbolicznej wysokości prowadzi do wniosku, że Sąd miarkował jej wysokość do stopnia zawinienia organu.
W rozpoznawanej sprawie skarżący 21 kwietnia 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wyłączenie wobec niego stosowania art. 15c i art. 22a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...). Organ poinformował o terminach załatwienia sprawy wskazując 12 maja 2017 r. – termin 11 września 2017 r., zaś 5 września 2017 r. termin ten określił na 2 marca 2018 r. W dacie wnoszenia do Sądu skargi na przewlekłe działanie organu decyzja rozstrzygająca wniosek skarżącego nie została wydana. Niewątpliwie czas i okoliczności prowadzenia postępowania, które zostało zakończone tuż przed wydaniem wyroku w przedmiotowej sprawie, odstępy w czasie pomiędzy złożeniem wniosku przez skarżącego a podjęciem czynności przez organ oraz brak należytego monitorowania terminowości przekazania dokumentów do instytucji, do których organ się zwracał, uzasadniały wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna w pozostałym zakresie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 207 § 1 p.p.s.a.
Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych.