Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1299/18, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.D. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A.D. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i bezzasadne zastosowanie art. 151 p.p.s.a. oraz sporządzenie nieprawidłowego uzasadnienia w sprawie, naruszającego art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz niedostrzeżenie naruszenia przez organy administracyjne nieprawidłowego zastosowania art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a.") oraz wadliwego niezastosowania art. 104 § 1 k.p.a., a przejawiającego się w uznaniu, że postępowanie administracyjne nie może się toczyć, podczas gdy istniały podstawy do wydania decyzji w sprawie;
- 2) art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "p.w.k.a.s.") w zw. z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm., dalej w skrócie "u.k.a.s.") w zw. art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez ich nieprawidłową wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu, że w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza KAS propozycji nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego, gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisów winna doprowadzić do wniosku, że taka podstawa prawna z tych przepisów wynika.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Ponadto oświadczyła, że wnosi o wyznaczenie rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Powołując fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SAB/Po 170/18 stwierdziła, że w niniejszej sprawie nieprawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego doprowadziła do nieprawidłowego zastosowania przepisów postępowania. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, organ nieprawidłowo uznał, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., podczas gdy winien znaleźć zastosowanie art. 104 § 1 k.p.a. i sprawa powinna zakończyć się decyzją merytoryczną. Tych uchybień nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji i z naruszeniem art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a zamiast skargę uwzględnić, w sposób bezzasadny ją oddalił. W przedmiotowej sprawie obowiązek wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego wynika z art. 170 ust. 3 p.w.k.a.s. w zw. z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 u.k.a.s. w zw. art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz z art. 104 § 1 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji.
W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Wprawdzie, co do zasady, w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tej sprawie, z uwagi na powiązanie naruszeń przepisów postępowania z naruszeniami określonych przepisów prawa materialnego, do tych zarzutów należało odnieść się łącznie.
Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał, że skoro Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] złożył A.D. propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...], która została przez nią przyjęta na mocy oświadczenia z dnia 7 czerwca 2017 r., to tym samym stosunek służby skarżącej w Służbie Celno-Skarbowej został przekształcony z mocy przepisów p.w.k.a.s. w stosunek pracy. Nie nastąpiło zatem wygaszenie stosunku służbowego, które obliguje organ do wydania deklaratoryjnej decyzji o zwolnieniu ze służby. Oznacza to, że Szef Krajowej Administracji Skarbowej prawidłowo, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby – z uwagi na brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia wniosku skarżącej w trybie administracyjnym (art. 104 § 1 k.p.a.).
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, iż ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (ta przesłanka nie miała w tej sprawie zastosowania). Drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie jednak rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Innymi słowy, muszą być one oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem takie, których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Do przyczyn tych należą w szczególności okoliczności, które doprowadziłyby do wszczęcia postępowania wymagającego po jego zakończeniu wznowienia postępowania (art. 145-145b k.p.a.) lub stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.).
Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej. Tym samym z art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, zbadania wymagało, czy w obowiązującym stanie prawnym rzeczywiście brak jest – jak przyjął Sąd pierwszej instancji – podstaw normatywnych do merytorycznego załatwienia w drodze decyzji administracyjnej wniosku A.D. o wydanie decyzji w sprawie jej zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej.
Wyjaśnić należy, iż z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie reforma struktury administracji skarbowej, która na mocy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji wprowadziła Krajową Administrację Skarbową. W jej wyniku doszło do konsolidacji administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej. Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy Krajowej Administracji Skarbowej wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby (art. 165 ust. 3 p.w.k.a.s.).
Przy czym użyte w tym przepisie słowo "odpowiednio" przyporządkowywało pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby. Ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Jednocześnie podał, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.
Ustawodawca w ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Trafność powyższego stwierdzenia potwierdza także treść art. 169 ust. 3 p.w.k.a.s., w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza to zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji.
Jednocześnie zauważyć należy, iż ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 p.w.k.a.s.). W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł – co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017 r. – co jest traktowane jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w.k.a.s.).
Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia prowadziło do przekształcenia z mocy prawa stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o Służbie cywilnej (art. 171 ust. 1 p.w.k.a.s.).
Analiza przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wskazuje, że ustawodawca wprowadził trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej.
Pierwsze rozwiązanie przewiduje możliwość kontynuacji stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w.k.a.s.).
Drugie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i pod warunkiem jej przyjęcia. Wskutek takiego przekształcenia dotychczasowy stosunek służbowy uległ przekształceniu w nowy stosunek pracy (art. 171 ust. 1 p.w.k.a.s.). Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz przekształcony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego.
Trzecie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie. W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.k.a.s. w związku z art. 276 ust. 1-3 u.k.a.s.
Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że organy Krajowej Administracji Skarbowej, tj. Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości – otrzymały możliwość dokonania wyboru jednego spośród trzech wyżej wymienionych rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Taki sposób regulacji tej kwestii mieści się w szeroko ujętej dyskrecjonalności administracji, które jest określane mianem fakultatywnych działań organu. Fakultatywność ta polega na możliwości dokonania wyboru pomiędzy podjęciem a powstrzymaniem się od podjęcia działań w formach typowych dla organów administracji publicznej (np. decyzji, o której mowa w art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s.).
Tym samym jest to wybór pomiędzy dokonaniem a niedokonywaniem konkretyzacji prawa materialnego w określonej formie. Specyfika działań fakultatywnych względem działań obligatoryjnych polega jedynie na tym, że działanie fakultatywne może zostać legalnie niepodjęte. W takiej sytuacji organ posiada pewien zakres swobody w ustaleniu, czy podjąć takie działanie – czy jest ono uzasadnione np. z punktu widzenia celów Państwa, wykonywania zadań przez organ, celów służby itp. Tym samym organ administracyjny ma swobodę w prowadzonym procesie decyzyjnym, w ramach którego będzie oceniał, czy zaistniały prawnie relewantne fakty (tj. posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania) skutkujące przedstawieniem pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, czy też brakiem przedstawienia takiej pisemnej propozycji.
Ustawodawca przyznał organom Krajowej Administracji Skarbowej autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji (lub jej braku), która ma być przedstawiona konkretnej osobie, także funkcjonariuszowi dotychczasowej Służby Celno-Skarbowej.
Odnośnie do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., ustawodawca nie zastrzegł dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4-7 p.w.k.a.s.).
Przedstawione regulacje wskazują, że dla propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ustawodawca przewidział jedynie określone konsekwencje występujące w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza tego rodzaju propozycji, poprzez wprowadzenie instytucji ustawowej o charakterze przejściowym – przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 pkt 2), a w przypadku odmowy jej przyjęcia w określonym terminie (art. 170 ust.
2) – wygaśnięcia stosunku służbowego po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 2). Przy czym w tym przypadku, zgodnie z art. 170 ust. 3, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 uznał, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s., dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie podziela stanowisko zawarte w powołanej uchwale.
Powyższe rozważania prowadzą zatem do wniosku, że skoro art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s. nie stanowi, że przekształcenie stosunku służby jest równoznaczne z wygaśnięciem stosunku służbowego, to brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, czego domaga się skarżąca. A.D. – na mocy oświadczenia z dnia 7 czerwca 2017 r. – przyjęła złożoną jej w piśmie z dnia 19 maja 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., propozycję zatrudnienia. W konsekwencji stosunek służby skarżącej został przekształcony z mocy prawa w stosunek pracy. Oznacza to, że w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, w świetle art. 61a § 1 k.p.a., zachodziła przyczyna uzasadniająca odmowę wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego co do wydania decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby – z powodu braku podstawy materialnoprawnej w tym zakresie, a zatem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Czyni to zarzut naruszenia podniesionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego niezasadnym.
Ponadto wskazać należy, iż niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten dotyczy bowiem uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ i nie był w tej sprawie – dotyczącej skargi na postanowienie organu – przez Sąd pierwszej instancji stosowany.
Oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na stwierdzenie, że zawiera ono wszystkie elementy, o których mowa w tym przepisie. Przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, dlaczego przyjął, iż w sytuacji określonej wskazanymi przepisami p.w.k.a.s. organ powinien był odmówić wszczęcia postępowania i w sposób wystarczający swoje stanowisko uzasadnił.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.
Sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).