Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 1343/22

Uzasadnienie

A.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w postaci wykluczenia go – jako posła – z obrad [...] posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, które miało miejsce w dniu [...] kwietnia 2021 r. Skarżący wskazał, że przedmiotowa czynność została dokonana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.:

1. 1) § 25 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 w zw. z § 25 ust. 3 pkt 4 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 512 ze zm., dalej w skrócie "rozporządzenie"), poprzez wykluczenie w dniu [...] kwietnia 2021 r. posła A.B. z obrad [...] posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na brak zakrywania, przy pomocy maseczki, ust i nosa podczas, gdy wobec posła zachodzi jedna z przesłanek wyłączających obowiązek zakrywania przy pomocy maseczki ust i nosa;
2. 2) art. 175 ust. 3 i 4 w zw. z art. 175 ust. 5 Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wykluczenie z posiedzenia posła A.B. w sytuacji, gdy nie zachodziły żadne podstawy do jego wykluczenia z posiedzenia, gdyż zachowywał się on zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem, tj. nie miał zakrytych ust i nosa za pomocą maseczki, gdyż zalicza się do grupy osób zwolnionych z tego obowiązku na podstawie § 25 ust. 3 pkt 4 lit. c rozporządzenia;
3. 3) art. 3 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1799 ze zm.), poprzez uniemożliwienie wykonywania posłowi A.B. wynikających z ustawy obowiązków czynnego udziału w posiedzeniach Sejmu.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie i stwierdzenie dokonania czynności Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z naruszeniem prawa oraz uznanie za bezskuteczny § 4 zarządzenia nr 7 Marszałka Sejmu z dnia 12 kwietnia 2021 r. w sprawie szczególnych rozwiązań porządkowych dotyczących [...] posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej jako sprzeczny z rozporządzeniem w zakresie, w jakim nie przewiduje zwolnienia z zakrywania ust i nosa tych samych grup osób, które określa rozporządzenie.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w trakcie [...] posiedzenia Sejmu został wykluczony przez Marszałka Sejmu z obrad w trybie art. 175 ust. 5 Regulaminu Sejmu, po dwóch uprzednich napomnieniach. Przedmiotowe napomnienia, a także odebranie miesięcznego uposażenia, spowodowane były brakiem założonej maseczki przez skarżącego z uwagi na treść § 4 w zw. z § 1 w/w zarządzenia. Na mocy tego przepisu posłowie przebywający podczas obrad we wskazanych w zarządzeniu salach, obowiązani są do zakrywania ust i nosa przy pomocy maseczki. Zdaniem skarżącego, w zamyśle Marszałka Sejmu regulacja ta miała stanowić realizację zasad epidemiologicznych wskazanych w powołanym rozporządzeniu, gdyż – co do zasady – jej treść jest zgodna z treścią obowiązku nałożonego przez § 25 rozporządzenia. Przy czym zarządzenie nie przewiduje żadnych wyjątków, co do nałożonego obowiązku zakrywania ust i nosa za pomocą maseczki.

Według skarżącego w/w przepis zarządzenia (na podstawie którego wykluczono go z obrad Sejmu) jest jednak sprzeczny z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, tj. rozporządzenia, a co za tym idzie działalnie Marszałka Sejmu w postaci wykluczenia skarżącego z posiedzenia stanowiło bezprawne działanie organu administracji. Bezprawność ta przejawia się w zastosowaniu art. 175 ust. 3 i 4 Regulaminu Sejmu, czyli dwukrotnego napomnienia skarżącego, a następnie wykluczenia go z posiedzenia na podstawie art. 175 ust. 5 Regulaminu Sejmu bez żadnej prawidłowej podstawy prawnej.

Ponadto, w trakcie udzielania napomnień oraz wykluczania skarżącego nie został udzielony mu głos i nie mógł się on swobodnie wypowiedzieć. Skarżący podkreślił, że ograniczenie prawa do udziału posła w posiedzeniu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej nie może być ustanowione w Regulaminie Sejmu, a tym bardziej w zarządzeniu Marszałka Sejmu wydanym na jego podstawie (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

W ocenie skarżącego, niniejsza sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."). Skarżący upatruje swoich obowiązków, a także i praw, w brzmieniu art. 3 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora (obowiązek czynnego udziału w posiedzeniach właściwych izb i ich organów). Obowiązki wynikające z tego przepisu to obowiązek obecności oraz obowiązek czynnego udziału w posiedzeniach właściwych izb i organów. Istnienie tych obowiązków wynika zarówno z samego charakteru mandatu przedstawicielskiego, jak i ze szczególnej roli reprezentanta, jaką pełnią posłowie i senatorowie. Skoro są oni traktowani jako przedstawiciele narodu, wykonując swoje uprawnienia w jego imieniu, to taki czynny udział w pracach parlamentu i jego organów jest niczym innym jak po prostu realizowaniem woli suwerena.

Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ewentualnie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. W przypadku niepodzielenia przez Sąd stanowiska co do zasadności odrzucenia skargi, organ wniósł o jej oddalenie w całości w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

W obszernym uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Marszałek Sejmu przedstawił argumentację na poparcie swojego stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 27 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1281/21 odrzucił skargę, uznając ją za niedopuszczalną.

W uzasadnieniu postanowienia powołał treść art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. Wskazał, że pojęcie "administracji publicznej", jak słusznie zwrócił uwagę organ, nie posiada definicji legalnej, nie zostało zdefiniowane ani w przepisach ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, ani w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jednak występuje na gruncie p.p.s.a. w przepisach wyznaczających granice właściwości sądów administracyjnych. W oparciu o koncepcje klasyczne doktryny prawa administracyjnego należy przyjąć, że działalność administracji publicznej to bezpośrednia, praktyczna realizacja zadań państwa przez powołane do tego organy państwa, zgodnie z przepisami prawa materialnego, które normują treść zadań państwa, a w następstwie konsekwencje prawne dla stosunków prawnych bądź przez ich kształtowanie z mocy prawa, bądź jako podstawy władczej indywidualizacji w przewidzianej w przepisach prawa materialnego formie (por. postanowienie NSA z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1875/12).

Istotą kontroli administracji publicznej jest rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej rozumianej jako wywołany przed sądem administracyjnym spór między adresatem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej a organem administracji publicznej, którego przedmiotem jest zarzut naruszenia prawa przez organ administracji, który wydał rozstrzygnięcie dotyczące wolności lub praw adresata zaskarżonego aktu. Rezultat sądowoadministracyjnej kontroli wyraża się więc w ocenie zaskarżonego działania administracji publicznej, a w konsekwencji tej oceny, w realizacji pożądanych skutków, tj. eliminacji działań wadliwych albo potwierdzeniu działań prawidłowych (por. J. Zimmermann, Z podstawowych zagadnień sądownictwa administracyjnego [w:] Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980 – 2005, red. J. Góral, R. Hauser, J. Trzciński, Warszawa 2005, s. 493 i n.; K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, Postępowanie administracyjne, egzekucyjne i sądowoadministracyjne, Kraków 2004, s. 295; wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 875/20).

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w rozważaniach dotyczących możliwości zaskarżenia działania Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, a ściślej – jego decyzji polegającej na wykluczeniu posła A.B. z [...] posiedzenia Sejmu w dniu [...] kwietnia 2021 r., nie można pominąć ważnego aspektu związanego ze statusem prawnym Marszałka Sejmu, na co prawidłowo zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę, popierając swoje stanowisko bogatym dorobkiem doktryny i literatury. W tym kontekście, w pierwszej kolejności należy wskazać, że Marszałek Sejmu nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 w zw. z art. 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Marszałek Sejmu jest w świetle postanowień konstytucyjnych, jak i regulaminowych, konstytucyjnym, wewnętrznym, jednoosobowym organem izby, który posiada uprawnienia o charakterze kierowniczym i reprezentacyjnym. Nakaz wyboru Marszałka Sejmu przez izbę niewątpliwie nadaje mu silną pozycję w izbie, legitymującą do działania, bowiem pozycja marszałka znajduje oparcie w postanowieniach konstytucyjnych, czego nie posiadają inne organy (M. Zubik Organizacja wewnętrzna Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej, Warszawa 2003, s. 51).

Przepis art. 110 ust. 2 Konstytucji RP wskazuje trzy sektory zadań Marszałka Sejmu: przewodniczenie obradom Sejmu, strzeżenie praw Sejmu oraz reprezentowanie Sejmu na zewnątrz. Rozwinięcie tych postanowień musi nastąpić w przepisach regulaminu. Inne kompetencje związane z kierowaniem pracami izby wynikają natomiast z konkretnych unormowań konstytucyjnych (art. 119 ust. 3, art. 121 ust. 1, art. 224 ust. 1, art. 235 ust. 6 i 7 Konstytucji RP). Wspomnieć też należy o kompetencjach Marszałka Sejmu dotyczących statusu posłów i wykonywania przez nich obowiązków parlamentarnych. Dają temu wyraz postanowienia art. 105 ust. 5 zd. 2 i art. 107 ust. 2 Konstytucji RP. Ustrojodawca przesądził więc, że zadania Marszałka Sejmu polegające na "przewodniczeniu obradom Sejmu" i "strzeżeniu praw Sejmu", jak również całokształt zagadnień związanych z organizacją wewnętrzną i porządkiem prac Sejmu, przynależą do materii objętej autonomią parlamentarną (art. 112 w zw. z art. 110 ust. 2 Konstytucji RP).

Zgodnie z art. 112 Konstytucji RP, organizację wewnętrzną i porządek prac Sejmu oraz tryb działalności jego organów określa regulamin Sejmu, uchwalony przez Sejm (Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – t.j.: M.P.2019, poz. 1028).

W art. 10 ust. 1 Regulaminu Sejmu ustanowiono katalog zadań i uprawnień Marszałka Sejmu. W świetle postanowień powołanej regulacji (na dzień 12 kwietnia 2021 r.) Marszałek Sejmu:

1. 1) stoi na straży praw, godności i powagi Sejmu;
2. 2) reprezentuje Sejm;
3. 3) zwołuje posiedzenia Sejmu;
4. 4) przewodniczy obradom Sejmu;
5. 5) czuwa nad tokiem i terminowością prac Sejmu i jego organów;
6. 6) kieruje pracami Prezydium Sejmu i przewodniczy jego obradom;
7. 7) zwołuje Konwent Seniorów i przewodniczy jego obradom;
8. 8) nadaje bieg inicjatywom ustawodawczym i uchwałodawczym oraz wnioskom organów państwa skierowanym do Sejmu, po zasięgnięciu opinii Prezydium Sejmu;

8a) nadaje bieg dokumentom przedkładanym w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej;

8b) nadaje bieg petycjom złożonym do Sejmu;

1. 9) prowadzi sprawy z zakresu stosunków z Senatem;
2. 10) prowadzi sprawy z zakresu stosunków Sejmu z parlamentami innych krajów;

10a) prowadzi sprawy z zakresu stosunków Sejmu z instytucjami oraz innymi organami Unii Europejskiej;

1. 11) przedstawia okresowe oceny wykonania przez organy administracji państwowej obowiązków wobec Sejmu i jego organów oraz posłów; wnioski w tym zakresie przekazuje Prezesowi Rady Ministrów, prezydiom komisji sejmowych oraz posłom;
2. 12) udziela posłom niezbędnej pomocy w ich pracy, w tym czuwa nad wykonaniem wobec posłów przez organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego oraz inne jednostki organizacyjne obowiązków określonych w ustawie o wykonywaniu mandatu posła i senatora;
3. 13) sprawuje pieczę nad spokojem i porządkiem na całym obszarze należącym do Sejmu oraz wydaje stosowne zarządzenia porządkowe, w tym o użyciu w razie konieczności Straży Marszałkowskiej;
4. 14) nadaje, w drodze zarządzenia, statut Kancelarii Sejmu;
5. 15) ustala projekt budżetu Kancelarii Sejmu, po zasięgnięciu opinii Komisji Regulaminowej, Spraw Poselskich i Immunitetowych i Prezydium Sejmu, oraz nadzoruje jego wykonanie;
6. 16) powołuje i odwołuje Szefa Kancelarii Sejmu, po zasięgnięciu opinii Komisji Regulaminowej, Spraw Poselskich i Immunitetowych;
7. 17) powołuje i odwołuje zastępców Szefa Kancelarii Sejmu, po zasięgnięciu opinii Szefa Kancelarii Sejmu;
8. 18) podejmuje inne czynności wynikające z Regulaminu Sejmu.

Zgodnie natomiast z art. 10 ust. 2 Regulaminu, Marszałek Sejmu wykonuje także inne zadania przewidziane w Konstytucji i w ustawach.

Przepis art. 175 Regulaminu Sejmu stanowi konkretyzację funkcji Marszałka Sejmu z art. 110 ust. 2 Konstytucji RP oraz stanowi o formach realizacji jego zadań, ujętych w w/w art. 10 ust. 1 Regulaminu. Przede wszystkim Marszałek Sejmu ma czuwać w czasie obrad Sejmu nad przestrzeganiem regulaminu, powagi i porządku na sali posiedzeń (art. 175 ust. 1). Kompetencja do czuwania nad przestrzeganiem w toku obrad Regulaminu Sejmu ma na celu przede wszystkim czuwanie nad przewidzianymi w nim procedurami i środkami, jak również zapewnienie takiego toku obrad, aby mogły się one toczyć w sposób przewidziany Regulaminem, uporządkowany, zapewniający izbie powagę. Zrealizowanie tego postulatu wymaga wyposażenia kierującego obradami nie tylko w uprawnienia o charakterze czysto technicznym, ale także decyzyjnym. Przepisy art. 175 ust. 2-6 Regulaminu stanowią katalog środków dyscyplinujących, które może użyć przewodniczący izby, aby realizować powierzone mu zadania.

Do zastosowania środków dyscyplinujących wobec posła wystarczy, że marszałek, prowadząc obrady izby, stwierdzi naruszenie przez niego Regulaminu Sejmu (J. Mordwiłko Podstawa prawna karania posłów za czynne zakłócanie realizacji porządku dziennego posiedzenia Izby, Ekspertyzy i Opinie Prawne. Biuletyn 2002, nr 2, s. 31, 499). Wspomniane środki dyscyplinujące to: po pierwsze, zwrócenie uwagi posłowi, który w swoim wystąpieniu odbiega od przedmiotu obrad określonego w porządku dziennym i przywołanie posła "do rzeczy". Po dwukrotnym przywołaniu posła "do rzeczy" Marszałek Sejmu może odebrać przemawiającemu głos (art. 175 ust. 2). Marszałek Sejmu, po uprzednim zwróceniu uwagi, ma prawo przywołać posła "do porządku", jeżeli uniemożliwia on prowadzenie obrad (ust. 3). W przypadku niezastosowania się przez posła do polecenia Marszałka Sejmu, o którym mowa w ust. 3, art. 175 ust. 4 stanowi, że w przypadku gdy poseł – mimo uprzedniego przywołania go przez Marszałka do porządku – nadal uniemożliwia prowadzenie obrad, wówczas Marszałek ma prawo ponownie przywołać posła "do porządku", stwierdzając jednocześnie, że uniemożliwia on prowadzenie obrad.

Postanowienia regulaminowe przewidują także prawo podjęcia przez Marszałka decyzji o wykluczeniu z posiedzenia Sejmu posła, który nadal uniemożliwia prowadzenie obrad i na tym samym posiedzeniu został już upomniany w trybie art. 175 ust.

4. Poseł, który został wykluczony z posiedzenia, obowiązany jest natychmiast opuścić salę posiedzeń. Jeżeli tego nie uczyni, Marszałek Sejmu zarządza przerwę w obradach (art. 175 ust. 5). Od decyzji o wykluczeniu z posiedzenia poseł może odwołać się do Prezydium Sejmu, które niezwłocznie przystępuje do rozstrzygnięcia sprawy, po zasięgnięciu opinii Komisji Regulaminowej, Spraw Poselskich i Immunitetowych. Do czasu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia poseł nie bierze udziału w posiedzeniu (art. 175 ust. 6). O sposobie załatwienia odwołania Prezydium Sejmu ma obowiązek niezwłocznie powiadomić Sejm, nie później jednak niż na następnym posiedzeniu. Decyzja Prezydium Sejmu jest ostateczna (art. 175 ust. 7). Do czasu wniesienia przez posła odwołania Marszałek Sejmu może uchylić swoją decyzję o wykluczeniu posła z posiedzenia Sejmu (art. 175 ust. 8).

Przepisy Regulaminu Sejmu wyznaczają relację pomiędzy posłami uczestniczącymi w posiedzeniu izby a Marszałkiem Sejmu jako wewnętrznym kierowniczym organem izby. Regulamin Sejmu określa materialne przesłanki "niewykonywania obowiązków poselskich", prowadzących do zakłócania obrad i uniemożliwiających Marszałkowi czuwanie nad przestrzeganiem toku obrad, wynikające ze spełniania funkcji przewodniczącego obradom. Przesłankami tymi są te wszystkie działania bądź zaniechania podejmowane przez posła, które prowadzą do zakłócenia na sali posiedzeń "porządku i powagi obrad" oraz "godności Sejmu" – art. 175, art. 23 ust. 1 i art. 10 ust 1 pkt 1 Regulaminu Sejmu (por. J. Mordwiłko, Regulamin Sejmu w opiniach Biura Analiz Sejmowych, Dział III, Rozdział I, Interpretacja art. 175 regulaminu Sejmu,, str. 420 i nast.; Wydawnictwo Sejmowe Kancelarii Sejmu, Warszawa 2010. Przepisy regulaminowe, określające materialne przesłanki nienależytego wykonywania przez posłów ich obowiązków implikują więc zarazem powinności Marszałka, a więc regulują sposoby i środki, za pomocą których Marszałek może znosić nieprawidłowe zachowania posłów lub im przeciwdziałać.

Przepisy te, mające zakotwiczenie w ustawie o wykonywaniu mandatu, określają również sankcje, które mogą być nałożone na posła w razie nienależytego wykonywania przez niego obowiązków wiążących się z uczestnictwem w obradach.

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy, Sąd pierwszej instancji wskazał, że korzystając z prerogatywy wynikającej z art. 10 ust. 1 pkt 13 Regulaminu Sejmu, Marszałek Sejmu w dniu 12 kwietnia 2021 r. wydał (na podstawie tego przepisu) zarządzenie nr 7 w sprawie szczególnych rozwiązań porządkowych dotyczących [...] posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z § 1 zarządzenia, podczas [...] posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej posłowie zajmują miejsca według rozdziału miejsc ustalonego przez Marszałka Sejmu, w porozumieniu z przedstawicielami klubów parlamentarnych, kół poselskich, koła parlamentarnego oraz posłami niezrzeszonymi w: 1) sali posiedzeń Sejmu;

1. 2) salach znajdujących się w budynku C-D: nr 101, 102, nr 106 i nr 118;
2. 3) sali konferencyjnej nr F02 znajdującej się w budynku F;
3. 4) sali nr 307 znajdującej się w budynku B. W § 2 zarządzenia ustalono limity miejsc w sali posiedzeń: dla członków Prezydium Sejmu (pkt 1) oraz posłów (pkt 2). W § 3 zarządzenia, Marszałek Sejmu zobowiązał posłów do przestrzegania: 1) rozdziału miejsc, o którym mowa w § 1 oraz niezmieniania tych miejsc w czasie trwania obrad;

1. 2) limitów zajmowania miejsc w sali posiedzeń Sejmu, o których mowa w § 2 pkt 2 (...). Natomiast w § 4 zarządzenia – wobec posłów przebywających podczas obrad w salach, o których mowa § 1, Marszałek Sejmu wprowadził obowiązek zakrywania ust i nosa przy pomocy maseczki.

Poseł A.B., z uwagi na brak zakrywania ust i nosa przy pomocy maseczki podczas obrad [...] posiedzenia Sejmu – po uprzednio wyżej opisanej procedurze wynikającej z Regulaminu Sejmu – został przez Marszałka Sejmu wykluczony z obrad.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, decyzja Marszałka Sejmu była w pełni legitymowana prawnie. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy powyższa czynność Marszałka Sejmu zalicza się do czynności, do których nawiązuje przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i może zostać poddana kontroli sądu administracyjnego. Chociaż, ze względu na użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kryteria, trudno dokładnie scharakteryzować wymienioną w nim kategorię działań administracji, to z całą pewnością można jednak powiedzieć, że są to akty lub czynności, które:

1. 1) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.;
2. 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych;
3. 3) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych;
4. 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność.

Taką charakterystykę prezentuje się w orzecznictwie sądowym, czego wyrazem jest uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13. Ten kierunek prezentowało także wcześniejsze orzecznictwo sądowe. Podkreśla się również, że akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być one skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie i służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (por. postanowienie NSA z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 8/10).

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria oceny, zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można przyjąć, że decyzja organu, o której mowa w art. 175 ust. 5 Regulaminu Sejmu, tj. wykluczenie posła z obrad [...] posiedzenia Sejmu (w przypadku naruszenia nakazu wynikającego z § 4 powołanego zarządzenia) ma charakter władczy, w rozumieniu władztwa administracyjnego. Władztwo administracyjne stanowi atrybut organu władzy publicznej, który polega na możności jednostronnego określenia praw i obowiązków drugiego podmiotu, jako uczestnika stosunku publicznoprawnego. Konstrukcja tego władztwa opiera się na nierównorzędności podmiotów, wyrażającej się w możliwości kształtowania przez organ administracji publicznej sytuacji drugiego podmiotu, niezależnie od jego woli, ale zgodnie z prawem przedmiotowym. Jeżeli treścią stosunku prawnego jest obowiązek – władztwo publiczne polega na możności stosowania przez organ władzy publicznej własnych środków przymusu do wyegzekwowania tego obowiązku.

O takim władztwie publicznym, wbrew stanowisku skarżącego, nie można mówić w przedmiotowej sprawie. Po pierwsze, wynika to ze statusu prawnego organu, jakim jest Marszałek Sejmu, po drugie, z całą stanowczością podkreślić należy, że podjęta w wyżej opisanej sytuacji czynność wykluczenia posła z [...] posiedzenia Sejmu wynikała wyłącznie z faktu wyposażenia Marszałka Sejmu w kompetencje porządkowe. Nie jest to władztwo związane z wykonywaniem zadań publicznych. Jest to kompetencja wynikająca z Regulaminu Sejmu, skorzystanie z której umożliwia Marszałkowi zapewnienie sprawnego toku obrad, co zostało wyjaśnione powyżej.

Ponadto Sąd zauważył, że akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Niewątpliwie adresatem decyzji dotyczącej wykluczenia z posiedzenia Sejmu był konkretny poseł, jednakże – co istotne – przedmiotem tej czynności nie był zindywidualizowany stosunek administracyjny. Cechą jego jest bowiem to, że z jednej strony podmiotem jest tu zawsze organ administracji publicznej, posiadający uprawnienia władcze wobec drugiego podmiotu. Jak już wyżej wskazano, taki przypadek w niniejszej sprawie nie występuje. Wykluczenie skarżącego zostało bowiem dokonane przez organ, którym jest Marszałek Sejmu, a działanie to było jego kompetencją kierowniczą, opartą w Regulaminie Sejmu – wynikającą z naruszenia przez posła postanowień § 4 zarządzenia.

Akt lub czynność może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jeżeli ma charakter publicznoprawny. Wynika to z tego, że zakresem w/w przepisu objęte są akty i czynności z zakresu "administracji publicznej". Skarga z tego przepisu może więc dotyczyć aktów i czynności tych państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych, które są uprawnione do prowadzenia działalności mieszczącej się w zakresie "działalności administracji publicznej", a więc zawierających element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie działanie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądzają jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. Tymczasem decyzja o wykluczenia posła z posiedzenia Sejmu nie miała charakteru publicznoprawnego, albowiem nie zawierała elementu władztwa administracyjnego. Czynność Marszałka Sejmu została podjęta wyłącznie w obszarze wewnętrznych relacji podmiotów w strukturach władzy ustawodawczej.

Następne kryterium dopuszczalności skargi związane jest z tym, czy akt lub czynność dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Odnosząc powyższe do zaskarżonej czynności Marszałka Sejmu podkreślić należy, że nie potwierdza ona, ani też nie zaprzecza, że dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego wprost z ustawy. Podejmując tę czynność, organ – korzystając z kompetencji porządkowych – wykluczył posła z posiedzenia wobec naruszenia dyscypliny obrad (art.175 ust. 5 Regulaminu Sejmu w zw. z § 4 zarządzenia). Wykluczenie z posiedzenia nie pozbawiło ponadto skarżącego uprawnienia do oceny tej kwestii przez Prezydium Sejmu.

Tym samym, niezasadnie skarżący wiąże to kryterium kontroli aktów – z art. 13 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, według którego "Posła i senatora obowiązuje obecność oraz czynny udział w posiedzeniach Sejmu (...)".

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, czynność wykluczenia skarżącego z [...] posiedzenia Sejmu nie jest również czynnością o charakterze zewnętrznym – nie wywołuje skutku zewnętrznego, co jest następnym elementem wyróżniającym akty i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tymczasem przedstawiony wyżej zakres uprawnień Marszałka Sejmu wobec posłów nie wykracza poza sferę relacji wewnętrznych władzy ustawodawczej, a jednocześnie daje podstawy do stwierdzenia, że przewodniczący izby w obecnym stanie prawnym jest zwierzchnikiem służbowym posłów.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona przez posła A.B. czynność Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej nie spełnia żadnych kryteriów aktu lub czynności do których nawiązuje art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jednocześnie wskazał, że organami administracji publicznej mogą być także organy władzy ustawodawczej lub sądowniczej, Prezydent lub organy niemieszczące się w podziale władzy (np. NIK, RPO, NBP), ale tylko w zakresie, w jakim działalność tego organu będzie polegała na wykonywaniu administracji publicznej. Innymi słowy, nawet jeśli przepisy nie nadają organowi władzy publicznej przymiotu organu administracji publicznej, to zdarza się, że przedmiot załatwianych spraw może wskazywać, że w istocie rzeczy w danym przypadku mówimy o wykonywaniu administracji publicznej. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Kierując się powyższą argumentacją, Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z uwagi na charakter rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odstąpił od merytorycznej oceny skargi w zakresie naruszenia: § 25 ust. 1 pkt 1-3 w zw. z § 25 ust. 3 pkt 4 lit. c rozporządzenia; art. 175 ust. 3 i 4 w zw. z ust. 5 Regulaminu Sejmu; art. 3 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora.

Ubocznie wyjaśnił, iż nawet gdyby uznać, zgodnie z oczekiwaniem skarżącego, że sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego, to zgodzić się należy z organem, że zaistniały podstawy do odrzucenia skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., tj. z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia. Jak już wskazano, Regulamin Sejmu przewiduje tryb odwoławczy od decyzji organu o wykluczeniu posła z posiedzenia. Wykluczony, może bowiem odwołać się do Prezydium Sejmu, które niezwłocznie przystępuje do rozstrzygnięcia sprawy, po zasięgnięciu opinii Komisji Regulaminowej, Spraw Poselskich i Immunitetowych. Do czasu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia poseł nie bierze udziału w posiedzeniu (art. 175 ust. 6). Z materiału dokumentacyjnego wynika, że poseł A.B. nie odwołał się do Prezydium Sejmu od wykluczenia go z obrad w dniu [...] kwietnia 2021 r. W ocenie Sądu, analiza treści pisma z dnia 20 kwietnia 2021 r., na które powołuje się skarżący, nie pozwala potraktować go jako odwołania.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A.B., zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji RP, polegające na wadliwym przyjęciu, że Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej nie jest organem administracji publicznej oraz że czynność Marszałka Sejmu w postaci wykluczenia posła z obrad Sejmu na podstawie przepisów Regulaminu Sejmu nie stanowi żadnego z aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej podlegających kognicji sądów administracyjnych, tj. nie ma charakteru jednostronnego, władczego i publicznoprawnego, co skutkowało błędnym przyjęciem, że wykluczenie skarżącego z obrad Sejmu nie jest objęte kognicją sądu administracyjnego, a w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia skargi.

Wskazując na powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczył argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w niej zarzutu. Podał, że nie budzi wątpliwości, iż przewidziane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. pojęcie "przepisy prawa" nie oznacza wyłącznie przepisów prawa administracyjnego. Wymieniona regulacja nie wprowadza żadnych kwalifikatorów niezbędnych do odczytania znaczenia tego pojęcia, zaś każda zawężająca interpretacja może prowadzić do wyjęcia danego aktu lub czynności poza zakres właściwości sądów administracyjnych. W związku z powyższym pojęcie "przepisy prawa" oznacza więc również regulacje znajdujące się w innych niż Kodeks postępowania administracyjnego aktach prawnych, w tym w ustawie o wykonywaniu mandatu posła i senatora. Zakwalifikowanie zachowania organu do czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wymaga stwierdzenia, że będący jego podstawą przepis zawiera nakaz określonego działania, niemającego w zasadzie ustalonej formy.

Podjęcie tak rozumianej czynności nie wymaga autorytatywnej konkretyzacji, lecz jedynie potwierdzenia uprawnienia bądź obowiązku. Czynność taka dotyczy normy istniejącej i tylko wtedy można przyjąć, że odnosi się do uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdy bez tej czynności nie dochodzi do ich urzeczywistnienia. Podjęcie czynności wpływa na sytuację prawną podmiotu bądź przez to, że sytuację tę wyznacza, bądź przez to, że wywołuje określony skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z tą czynnością. Tak wykreowane zachowanie Marszałka Sejmu w sposób wiążący wpływa więc na sytuację prawną skarżącego kasacyjnie, bowiem uzależnione jest od niego wykonanie obowiązku uczestnictwa w obradach Sejmu. W związku z wykluczeniem skarżącego kasacyjnie z obrad Sejmu RP, nie mógł on wykonywać nałożonych na niego obowiązków na mocy art. 3 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora.

Chodzi o obowiązek obecności oraz obowiązek czynnego udziału w posiedzeniach właściwych izb i ich organów. Istnienie tych obowiązków wynika zarówno z samego charakteru mandatu przedstawicielskiego, jak i ze szczególnej roli reprezentanta, jaką pełnią posłowie i senatorowie. Skoro bowiem są oni traktowani jako przedstawiciele narodu, wykonując swoje uprawnienia w jego imieniu, to taki czynny udział w pracach parlamentu i jego organów jest niczym innym jak po prostu realizowaniem woli suwerena. Mandat ten zresztą w żadnym wypadku nie został posłom i senatorom narzucony, gdyż to oni sami dobrowolnie – wyrażając zgodę na kandydowanie w wyborach – zaakcentowali chęć pełnienia funkcji przedstawicielskiej.

W konsekwencji ewentualna nieobecność takich przedstawicieli w pracach organów czyni wolę wyrażoną przez te organy wolą niepełną, pomijającą stosowną część zbiorowego podmiotu suwerenności. Błędnie zatem Sąd pierwszej instancji w powyższym kontekście uznał, że wykluczenie posła z obrad Sejmu nie ma charakteru władczego, a jest jedynie czynnością w obszarze wewnętrznych relacji podmiotów w strukturach władzy ustawodawczej. Stosunek łączący Marszałka Sejmu z posłem ma charakter publicznoprawny, w szczególności w zakresie konstrukcji tego władztwa opisanej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Działanie dokonane przez Marszałka Sejmu należy uznać za działanie w indywidualnej sprawie administracyjnej, tj. dotyczącej zindywidualizowanego stosunku administracyjnego, w której organ administracji podejmuje władcze rozstrzygnięcie wobec drugiego podporządkowanego mu podmiotu. Nie jest możliwe traktowanie władczego, jednostronnego rozstrzygnięcia o wykluczeniu wyłącznie w kryteriach porządkowych, gdyż bezsprzecznym jest, iż poseł jest reprezentantem społeczeństwa, wobec którego rozstrzygnięcia winny zapadać ze szczególną roztropnością. Nie ulega także wątpliwości, że nie może być pozbawiony swoich uprawnień na podstawie dowolnych działań organu.

Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, wskazując, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W obszernym uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ przedstawił argumentację na poparcie swojego stanowiska w sprawie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym, orzeka w składzie jednego sędziego.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy, bowiem postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.

Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. 1) decyzje administracyjne;
2. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
4. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

1. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
2. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
3. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
4. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
5. 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).

Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii przesądzenia dopuszczalności wniesienia – w okolicznościach tej sprawy – skargi do sądu administracyjnego na czynność Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w postaci wykluczenia skarżącego – jako posła – z obrad [...] posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, które miało miejsce w dniu [...] kwietnia 2021 r., a więc czy w/w czynność podlega kognicji sądów administracyjnych.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, działanie Marszałka Sejmu w tej sprawie powinno przybrać formę aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał, że przytoczone w zaskarżonym postanowieniu uregulowania prawne dotyczące zadań i kompetencji Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej nie przyznają mu uprawnień do wydawania jednostronnych oraz władczych aktów administracyjnych w materii kwestionowanej przez skarżącego kasacyjnie, a zatem nie jest on – w tym zakresie – organem administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela szczegółowo wyrażone stanowisko Sądu pierwszej instancji. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, zaskarżona w tej sprawie czynność nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a niniejsza sprawa nie jest sprawą administracyjną. Działanie Marszałka Sejmu nie ma bowiem cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ani w znaczeniu procesowym, ani materialnym.

Pod pojęciem "sprawa administracyjna" powszechnie rozumie się sprawę powstałą wskutek żądania udzielenia jednostce uprawienia albo wszczęcia z urzędu postępowania bezpośrednio w celu ograniczenia, cofnięcia uprawnienia administracyjnego lub nałożenia, zwolnienia, ograniczenia lub rozszerzenia obowiązku administracyjnego. Wskazać należy, iż rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej jest działanie organu administracji publicznej podejmowane bezpośrednio w celu wywołania skutku prawnego i wywołujące ten skutek przez bezpośrednie władcze ukształtowanie sytuacji prawnej jednostki. Dla problematyki właściwości sądu administracyjnego w omawianym wyżej zakresie najistotniejsze znaczenie posiada pojęcie administracji publicznej w znaczeniu materialnym, a więc działalność administracji publicznej, której przedmiotem są sprawy administracyjne. Cechą wspólną form działania organu administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. jest to, iż mieszczą się one w zakresie działalności administracji publicznej.

Do kontroli decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności o takim charakterze uprawnione są bowiem wyłącznie sądy administracyjne. Takie formy działania organu podejmowane w sprawie indywidualnej, są skierowane do oznaczonego podmiotu, dotyczą jego uprawnienia lub obowiązku, które są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Przy czym, co istotne, kryterium wyznaczającym zakres dopuszczalności skargi na takie rozstrzygnięcie jest kryterium "z zakresu administracji publicznej". Kolejnym istotnym elementem takich form działania organu jest element władztwa administracyjnego. Władcze działanie to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, które z kolei jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego.

Powyższe przesłanki w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Zaskarżona czynność nie spełnia bowiem warunku do zakwalifikowania jej do jednej z form działania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż nie ma charakteru władczego i publicznoprawnego. Nie wywołuje ona bezpośrednio skutków zewnętrznych w sferze administracyjnoprawnej. Sama w sobie nie kreuje również nowej sytuacji prawnej oraz nie kształtuje bezpośrednio sfery praw i obowiązków skarżącego kasacyjnie – także w kontekście powołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 3 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora. Podkreślenia wymaga, iż przepisy Regulaminu Sejmu wyznaczają relację pomiędzy posłami uczestniczącymi w posiedzeniu izby a Marszałkiem Sejmu jako wewnętrznym kierowniczym organem izby i w okolicznościach niniejszej sprawy chodzi tu wyłącznie o kompetencje porządkowe Marszałka, a nie o wywołanie – przez jego działanie – skutku w sferze administracyjnoprawnej skarżącego kasacyjnie.

Brak jest tutaj zatem elementu władztwa administracyjnego. Podnoszona w tym kontekście w skardze kasacyjnej okoliczność charakteru mandatu przedstawicielskiego oraz szczególna rola reprezentanta, jaką pełni poseł, poprzez realizowanie woli suwerena – nie ma w omawianym zakresie znaczenia, bowiem skarżący kasacyjnie nie działa tutaj jako uczestnik stosunku publicznoprawnego. Innymi słowy, przedmiotem kwestionowanej czynności Marszałka Sejmu – a przez to przedmiotem niniejszej sprawy – nie jest zindywidualizowany stosunek administracyjny. Nie każdy bowiem organ państwa (jakim niewątpliwie jest Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej) – i nie w każdej sytuacji – wykazuje atrybuty organu administracji publicznej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).