Uzasadnienie
Wyrokiem z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II SAB/Po 126/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi K. G. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu w przedmiocie zwolnienia ze służby: I. zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; II. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z 25 kwietnia 2017 r. podkomisarzowi celnemu K. G., pełniącemu służbę na stanowisku młodszego eksperta Służby Celnej, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.; zwanej dalej "p.w.KAS") Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu przedstawił propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnego w Izbie Administracji Skarbowej w Poznaniu w ramach umowy o pracę na czas nieokreślony na stanowisku eksperta skarbowego. Propozycja powyższa została przyjęta przez skarżącego w dniu 10 maja 2017 r.
Pismem z 28 sierpnia 2018 r. skarżący wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia ze służby Celno–Skarbowej, a następnie pismem z 26 września 2018 r. nazwanym ponagleniem skarżący powtórzył powyższe żądanie.
W dniu 23 sierpnia 2018 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia go ze służby.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wnosząc o odrzucenie skargi organ wskazał, że jest ona niedopuszczalna, albowiem przepisy p.w.KAS nie wprowadziły obowiązku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, gdyż w niniejszej sprawie skutek powyższy nastąpił z mocy prawa, z uwagi na brak przedstawienia skarżącemu nowej propozycji służby.
Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że istota organizacyjnej reformy służb podatkowych i celnych zajmujących się gromadzeniem dochodów budżetowych w ramach administracji rządowej realizowana przez ustawodawcę w drodze ustaw z 16 listopada 2016 r.: o Krajowej Administracji Skarbowej oraz przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, sprowadza się m.in. do ograniczenia liczby funkcjonariuszy wykonujących swe obowiązki w ramach stosunku służby. Analiza regulacji przyjętych przez ustawodawcę w p.w.KAS pozwala na wskazanie, że ustawodawca przewidział następujące rozwiązania dotyczące stosunku służbowego funkcjonariuszy:
- - kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 p.w.KAS);
- - przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS);
- - wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS).
W przedmiotowej sprawie doszło do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy poprzez złożenie dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS).
Sąd przytoczył art. 45 ust. 1, art. 60 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz przywołał orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Podniósł, że analiza kompetencji właściwych organów (w realiach sprawy – dyrektora izby administracji skarbowej) odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (w tym m.in. skarżącego) pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego stosunek służbowy wygasł wskutek jego przekształcenia w stosunek pracy. Wskazał, że skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej (art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 508; zwanej dalej: "uKAS")), a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej, który przyjął propozycję zatrudnienia złożoną mu przez organ.
Zatem podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 p.w.KAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 uKAS - interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu powyższy sposób interpretacji regulacji art. 170 ust. 3 p.w.KAS jest ponadto uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP należałoby bowiem uznać brak objęcia ochroną sądową tych funkcjonariuszy, którym z nieznanych im przyczyn ustawodawca przekształca (a w istocie wygasza) stosunki służbowe, nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do takiej zmiany w obrębie tych stosunków.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji powołane wyżej przepisy stanowią źródło kontroli sądowej zarzucanej przez skarżącego bezczynności organu (zob. art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a.")). Z kolei podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego pełniących do 31 sierpnia 2017 r. funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stanowił w niniejszej sprawie art. 170 ust. 3 p.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 2 uKAS (decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby).
Sąd pierwszej instancji uznał, że Dyrektor był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego, co oznacza, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd ten zobowiązał organ do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w następstwie uprawomocnienia się wyroku Dyrektor zobowiązany będzie uwzględnić przedstawiony wyżej wywód prawny, rozważyć wszelkie okoliczności sprawy i dokonać rozstrzygnięcia w zakresie stosunku służbowego skarżącego poprzez wydanie stosownej decyzji. Dyrektor ma w związku z tym możliwość wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego, jeśli rozważywszy wszelkie okoliczności sprawy oceni złożenie propozycji zatrudnienia w stosunku do skarżącego jako odpowiadające przesłankom ustawowym. Taka ocena powinna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. Nie jest jednak wykluczone, by w przypadku stwierdzenia podstaw do tego, by złożyć skarżącemu propozycję kontynuowania służby, taka propozycja została złożona. Byłaby ona równoznaczna z uchyleniem się od skutków braku propozycji (oferty) zatrudnienia - zgodnym z wolą skarżącego.
W ocenie Sądu upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 p.w.KAS (31 maja 2017 r.) nie wyłącza możliwości złożenia skarżącemu propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Zdaniem Sądu ograniczenie sztywnym terminem takiej możliwości – z pominięciem skutków kontroli sądowej bezczynności organu administracji celno-skarbowej w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza naruszałoby zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, a także art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP – czyniąc kontrolę sądową czysto pozorną.
Sąd ten stwierdził również, że na tym etapie nie ma kompetencji do merytorycznej oceny zasadności stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego, stąd też nie zastosował art. 149 § 1b p.p.s.a. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, biorąc pod uwagę podniesione w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości co do wykładni wybranych regulacji zawartych w p.w.KAS, jak i ich konstytucyjności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
- I. w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania organ zarzucił:
- 1) na podstawie art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. nieważność postępowania, z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie droga sądowa [była] niedopuszczalna, zatem skarga zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. winna podlegać odrzuceniu, bowiem działanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu nie stanowi aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., jak również w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a-7 p.p.s.a. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - tym samym skarga funkcjonariusza celnego na brak decyzji w przedmiocie stosunku służbowego i bezczynność w tym zakresie - jest niedopuszczalna;
- 2) naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1 a oraz § 1 b w zw. z art. 133 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji osadzającego się na błędnym przyjęciu jakoby w ramach rozpatrywanej sprawy zachodziły przesłanki do uznania bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu oraz istnienia obowiązku wydania skarżącemu decyzji określającej stosunek służbowy czego Sąd wyraz dał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podczas gdy z akt sprawy wynika, że powyższe przesłanki i skorelowane z nimi obowiązki w sprawie nie zachodzą;
- 3) naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a oraz § 1b w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność oraz orzeczenie o obowiązku wydania decyzji określającej stosunek służbowy skarżącego – co znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i w efekcie w braku odrzucenia skargi, względnie braku jej oddalenia, pomimo że nie doszło do naruszenia przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu żadnych przepisów w tym także przepisów postępowania, a w szczególności w sprawie nie dopuszczono się bezczynności;
- 4) naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1 b w zw. z art. 133 § 1, art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne orzeczenie w ramach niniejszej sprawy o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku (art. 149 § 1 b p.p.s.a.), ponieważ nie pozwala na to charakter rozpoznawanej sprawy, a także okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (brak materialnoprawnej podstawy prawej);
- 5) naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1 b p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a., poprzez nałożenie na Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu obowiązku wydania decyzji określającej stosunek służbowy skarżącego (pkt. I zakażonego wyroku), w sytuacji gdy przepisy prawa, a w szczególności p.w.KAS takiej możliwości nie przewidują, w szczególności wobec przyjęcia przez skarżącego propozycji dalszego zatrudnienia w jednostce KAS;
- 6) naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1 b w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 151 poprzez uwzględnienie skargi, co znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, pomimo że nie doszło do naruszenia przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu żadnych przepisów postępowania, wobec nieistnienia podstawy prawnej do wydania wnioskowanej przez skarżącego decyzji oraz braku istnienia sprawy (o charakterze administracyjnym - art. 1 i 2 k.p.a), którą można byłoby załatwić poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty;
- 7) naruszenie art. 153 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę prawną i błędne wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, które miałyby wiązać w sprawie organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia;
- 8) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku do argumentów podnoszonych przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu, a mających uzasadnić prawidłowość stanowiska o braku podstaw do wydania decyzji;
- 9) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie stanu faktycznego sprawy osadzającego się stwierdzeniu, że pomimo faktu przyjęcia przez Skarżącego proponowanych mu warunków dalszego zatrudnienia, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu naruszył prawo pozostając bezczynnym, ponieważ powinien wydać również skarżącemu decyzję w przedmiocie jego stosunku służbowego, podczas gdy organ prawidłowo przyjął, że nie ma ku temu podstawy prawnej;
- 10) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe, nieodpowiadające wymogom formalnym uzasadnienie wyroku w wyniku wadliwego przyjęcia, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu naruszył prawo, chociaż czynności dokonane przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu nie były dotknięte żadną wadą;
- 11) naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wobec braku odrzucenia skargi bowiem, sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, względnie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skarga jako bezzasadna winna zostać oddalona.
- II. w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
- 1) błędną wykładnię art. 165 ust. 7 w związku art. 169 ust. 4 w związku z art. 170 ust. 3 p.w.KAS z odpowiednim stosowaniem art. 276 ust. 2 uKAS - polegającą na błędnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że w ramach niniejszej sprawy powyższe przepisy mogą stanowić podstawę prawną do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego interpretowane zgodnie z art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 45 ust. 1 w zw. art. 77 ust. 2 a także art. 60 Konstytucji - podczas gdy zastosowana w sprawie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu literalna wykładnia przepisów jest prawidłowa, bowiem nie istnieje w sprawie podstawa prawna do wydania żądanej przez skarżącego decyzji w stanie faktycznym niniejszej sprawy;
- 2) błędną wykładnię art. 165 ust. 7 w związku art. 169 ust. 4 w związku z art. 170 ust. 3 p.w.KAS z odpowiednim stosowaniem art. 276 ust. 2 uKAS, polegającą na przyjęciu, że ewentualne działanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu w ramach niniejszej sprawy winno stanowić akt lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bądź w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a-7 p.p.s.a., zatem winno być decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy działanie Dyrektora w niniejszej sprawie mające umocowanie w przepisach prawa nie stanowi takiego aktu lub czynności, tym samym skarga funkcjonariusza celnego na brak decyzji w przedmiocie jego stosunku służbowego nie przysługuje.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odniósł się do powyższych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz o przeprowadzenie rozprawy.
Zarządzeniem z 4 stycznia 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwróciła się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. W pismach z 12 stycznia 2022 r. zarówno organ, jak i skarzący wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 189 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu I instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09).
W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej zwolnienia funkcjonariusza ze służby i uznał, że organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności, bowiem z chwilą przyjęcia przez stronę skarżącą propozycji pracy, skierowanej do niej przez organ na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS obowiązkiem organu było wydanie także decyzji o wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Stanowisko Sądu pierwszej instancji było konsekwencją poglądu, iż z chwilą przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby przekształca się (z mocy prawa) w stosunek pracy, a na treść przekształcenia składają się dwa odrębne zdarzenia prawne, po pierwsze nawiązanie stosunku pracy, po drugie wygaśnięcie stosunku służbowego, a to traktowane jest jak zwolnienie ze służby, co z kolei nakłada na organ obowiązek wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Nie wydanie takiej decyzji oznacza, iż organ dopuszcza się bezczynności, co uzasadnia kognicję sądu administracyjnego do rozpoznania takiej skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji błędnie uznał swoją kognicję w tej sprawie, co czyni skargę kasacyjną uzasadnioną.
Szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych dokonana ustawą o Krajowej Administracji Skarbowej wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS (art. 11 ust. 1 cyt. ustawy). Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.
Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył więc prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Stosownie do art. 170 ust. 2 p.w.KAS pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Kolejnym rozwiązaniem prawnym pozostawionym uznaniu organu jest niezłożenie w terminie do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (art. 170 ust. 1 p.w.KAS).
Zgodnie z art. 170 ust. 3 p.w.KAS odmowa przyjęcia propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby, jak również niezłożenie w terminie do 31 maja 2017 r. przez organ pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby jest traktowana jak zwolnienie ze służby.
Powyższy pogląd odpowiada w pełni stanowisku prawnemu wyrażonemu w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie siedmiu sędziów w dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w jej uzasadnieniu, że p.w.KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej opisane już powyżej. Rozwiązanie polegające na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego następuje w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS). Tylko w takich przypadkach dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby.
Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, czy zwolnienia ze służby. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty.
Z kolei rozwiązanie sprowadzające się do przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia nie wymaga szczególnej formy prawnej oznaczającej koniec poprzedniego stosunku służbowego i początek nowego stosunku zatrudnienia. Przekształcenie w znaczeniu prawnym polega na tym, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia jest natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę.
Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron, a nie w drodze aktu administracyjnego. Skoro, w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w.KAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS).
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek zatrudnienia, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia.
Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że DIAS działając na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS przedstawił stronie skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, która została następnie przez nią przyjęta. Doszło tym samym do przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS Przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkowało nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. Wobec powyższego wadliwe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji przedstawione w zaskarżonym wyroku, który rozpoznał sprawę ze skargi na bezczynność w przedmiocie niewydania decyzji dotyczącej zwolnienia funkcjonariusza ze służby w sytuacji, w której przyjął on skierowaną do niego propozycję zatrudnienia. W przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia.
W sytuacji, gdy prawodawca wprost nie powiązał przedstawienia propozycji zatrudnienia ze skutkiem prawnym polegającym na obowiązku wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to niewydanie takiej decyzji nie może być oceniane w kategoriach bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W konsekwencji skarga w przedmiocie bezczynności organu w wydaniu takiej decyzji jest niedopuszczalna i winna zostać odrzucona. Sąd pierwszej instancji rozpoznał zatem skargę z naruszeniem przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
W związku z powyższym zarzuty I. 1, I.11 oraz II.1 i II.2 są uzasadnione. W tej sytuacji rozpoznanie pozostałych zarzutów jest bezprzedmiotowy.
Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.
Jednocześnie uwzględniając charakter sprawy Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.