Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1358/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 16 października 2018 r. II SA/Rz 759/18, oddalił skargę Wojewody Podkarpackiego na zarządzenie Wójta Gminy [...] z 23 maja 2017 r. nr 54.2017, w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Publicznego Gimnazjum [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. P. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1. 1. prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, to jest art. 36a ust. 2 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (dalej: "u.s.o."), oraz § 4 ust 2 pkt 2 i 3 w zw. z § 8 ust. 2 pkt 1 i 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2010 r., Nr 60, poz. 373 ze zm.; dalej "rozporządzenie konkursowe"), poprzez:
2. - błędne przyjęcie, że oferta kandydata nie spełnia wymogów dokumentów wskazanych w ogłoszeniu konkursu;
3. - niezakwalifikowanie dosłownego powtórzenia w ogłoszeniu konkursowym postanowienia § 1 ust. 2 pkt 4 lit. j) rozporządzenia konkursowego, jako innej nieprawidłowości mającej wpływ na wynik konkursu w sytuacji, gdy ze względu na taką treść ogłoszenia niejawnym i nieznanym dla kandydata zamiarem organu było oczekiwanie złożenia informacji zgodnej ze skomplikowaną procedurą ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990 oraz treści tych dokumentów;
4. - niezakwalifikowanie uczestnictwa w pracach Komisji Konkursowej i sprawowaniu funkcji jej przewodniczącego przez przedstawiciela organu prowadzącego, tj. zastępcę wójta, w osobie Ł. D., jako innej nieprawidłowości mającej wpływ na wynik konkursu, w sytuacji gdy ww. pełnił równocześnie jako zastępca funkcję organu prowadzącego szkołę, co uniemożliwiało zachowanie bezstronności w stosunku do skarżącego jako kandydata na stanowisko dyrektora podległej Ł. D. szkoły;
5. 2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
6. - art. 3 § 1 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 oraz 9 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że zaskarżone zarządzenie jest nie do zaakceptowania z powodu poprzedzających jego wydanie działań lub zaniechań organu (wójta) polegających na sformułowaniu niejasnego i wprowadzającego w błąd ogłoszenia o konkursie poprzez dosłowne powtórzenie w treści ogłoszenia konkursowego postanowienia § 1 ust. 2 pkt 4 lit. j) rozporządzenia konkursowego, w celu wypełnienia przez kandydata obowiązków z ustawy lustracyjnej, jak również niewezwaniu skarżącego do uzupełniania przedstawianych przez organ braków zgłoszenia konkursowego, dotyczących obowiązków z ustawy lustracyjnej, ani nie udzielenie żadnych niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w tej mierze, podczas gdy organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek;
7. - art. 3 § 1 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 4 k.p.a., przejawiające się tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że wójt wbrew istniejącemu w sprawie materiałowi dowodowego oraz faktom znanym mu z urzędu, świadczących o kumulacji funkcji przewodniczącego komisji konkursowej, organu prowadzącego szkołę i zastępcy wójta w osobie Łukasza Dzioka, nie odniósł się zupełnie do tej kwestii, błędnie ustalając, że konkurs został przeprowadzony prawidłowo, w efekcie zatwierdzając go zaskarżonym zarządzeniem;
8. - art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na uznaniu zaskarżonego zarządzenia jako odpowiadającemu przepisom prawa, podczas gdy dotknięte było ono nieważnością wynikającą z art. 147 § 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, a także zrzekł się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, przeprowadzenie rozprawy oraz dowodów z dokumentów dołączonych do odpowiedzi na skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Zauważyć na początku należy, że jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W tej sprawie jednak zarzuty z obydwu podstaw kasacyjnych (przynajmniej co do wypowiadanych tez o sposobie naruszenia prawa) częściowo się pokrywają, dlatego też muszą one zostać rozpatrzone łącznie.

Przede wszystkim zauważyć należy, że skarga kasacyjna w żaden sposób nie wyjaśnia, jak ma się art. 36a ust. 2 u.s.o. (stanowiący o tym, że kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu i że wyłonionemu w ten sposób kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora) do dalszych tez zamieszczonych w pierwszym zarzucie (z których dwie pierwsze mają związek wyłącznie z rozporządzeniem konkursowym), mając przy tym na uwadze, że konkurs nie wyłonił kandydata na dyrektora szkoły. Naczelny Sąd Administracyjny do tak skonstruowanego zarzutu odnieść się nie jest w stanie.

Jeśli zaś chodzi o zarzut dotyczący tego, że w składzie komisji konkursowej uczestniczył zastępca wójta w osobie Ł. D. (który to zarzut powtarzany jest w dwóch wariantach, w ramach obydwu podstaw kasacyjnych) zauważyć należy, że problem ten został już rozstrzygnięty w orzecznictwie. "Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1458/08 (LEX nr 512719), powierzenie wykonywania określonych czynności przez wójta zastępcy lub sekretarzowi gminy nie oznacza jednak, że dochodzi do przeniesienia tych kompetencji na ten podmiot. Podmiot, na rzecz którego nastąpiła dekoncentracja kompetencji nie staje się organem, a działa zawsze w jego imieniu. Powyższe - wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - oznacza, że do składu komisji konkursowej może być powołany zastępca burmistrza. Jest on bowiem "przedstawicielem organu" działającym w jego imieniu, a nie organem (piastunem organu).

Powołanie zastępcy burmistrza w skład komisji konkursowej nie koliduje więc z wynikającymi z przepisów prawa kompetencjami organu w zakresie postępowania konkursowego i nie wpływa na bezstronność tego postępowania" (wyrok NSA z 27.06.2019 r. I OSK 603/19, LEX nr 2722273). "Określenie "organ prowadzący szkołę" nie jest synonimem pojęcia "przedstawiciel organu prowadzącego szkołę". Tym samym należy przyjąć, ze skoro burmistrz ma obowiązek wyznaczenia osób reprezentujących ten organ w komisji konkursowej i żaden z przepisów nie określa, jakie to mają być osoby, to należy przyjąć, że taką osobą może też być zastępca burmistrza, o ile zostanie wskazana do takiej komisji przez organ wykonawczy gminy" (wyrok NSA z 28.01.2022 r. III OSK 2815/21, LEX nr 3330920). Orzecznictwo to jest obecnie ugruntowane i skład orzekający w niniejszej sprawie je w pełni podziela, przy czym stawiając przeciwną tezę autor skargi kasacyjnej nawet nie odwołał się do przepisu stanowiącego o składzie komisji konkursowej, a "Przepisy rozporządzenia z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373) określają szczególny tryb postępowania administracyjnego, wyłączający możliwość zastąpienia go przepisami k.p.a." (wyrok NSA z 27.06.2012 r. I OSK 680/12, LEX nr 1217372). Ta ostatnia uwaga odnosi do drugiego i trzeciego zarzutu w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, co czyni obydwa te zarzuty, odwołujące się do przepisów k.p.a. nieskutecznymi.

Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia § 1 ust. 2 pkt 4 lit. j) rozporządzenia konkursowego, wyjaśnić należy, że przepis ten stanowi, że ogłoszenie o konkursie powinno zawierać wskazanie wymaganych dokumentów, w tym oświadczenia o dopełnieniu obowiązku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 i ust. 3a ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów. Niewątpliwie ogłoszenie o konkursie w niniejszej sprawie taką informację zawierało. Skarżący kasacyjnie stawia natomiast zarzut, że przytoczenie w ogłoszeniu o konkursie dosłownej treści rozporządzenia konkursowego w powyższym zakresie mogło być niezrozumiałe i naruszało art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. Jak wyjaśniono już wyżej przepisy k.p.a. do procedury konkursowej nie miały zastosowania, a zatem nie mogły zostać naruszone. Samą zaś procedurę składania oświadczenia lustracyjnego lub informacji o wcześniejszym złożeniu już oświadczenia lustracyjnego określa ustawa z 18 października 2006 r., która została powołana w punkcie ogłoszenia o konkursie tego dotyczącym.

Skarżący kasacyjnie mógł się więc z tą procedurą ustawową zapoznać, co nie może być wymaganiem nieakceptowalnym dla kandydata na dyrektora szkoły publicznej. Wszak przyswajanie treści normatywnych na takim stanowisku nie może być niczym nadzwyczajnym.

W okolicznościach tej sprawy bezsporne jest, że skarżący kasacyjnie nie dopełnił obowiązku z art. 7 ust. 3a ustawy lustracyjnej z 18 października 2006 r. S. P. złożył wprawdzie w swojej ofercie skierowanej do komisji konkursowej oświadczenie wymagane w ogłoszeniu o konkursie o dopełnieniu obowiązku złożenia informacji o wcześniejszym złożeniu "oświadczenia lustracyjnego", ale okazało się, że takiej informacji w rzeczywistości do organu właściwego (kuratora oświaty) nie złożył. W 2008 r. złożył oświadczenie lustracyjne, ale w 2017 r. (w chwili przystąpienia do konkursu) nie złożył informacji o wcześniejszym złożeniu oświadczenia lustracyjnego.

Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia konkursowego, Komisja podejmuje uchwałę o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, jeżeli:

1. 1) oferta została złożona po terminie;
2. 2) oferta nie zawiera wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu konkursu;
3. 3) z oferty wynika, że kandydat nie spełnia wymagań wskazanych w ogłoszeniu konkursu.

Sąd I instancji oddalając skargę stwierdził, że oświadczenie złożone przez S. P. Komisji nie jest prawdziwe, bo sam obowiązek złożenia "informacji lustracyjnej" kuratorowi oświaty nie został spełniony, a zatem należy uznać, że oferta nie zawierała wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu, co uzasadniało zatwierdzenie konkursu z wynikiem nierozstrzygniętym (§ 8 ust. 2 rozporządzenia konkursowego). Pogląd ten należy podzielić. Problem zasadniczy sprowadza się do tego, że oświadczenie o wykonaniu obowiązku lustracyjnego składa kandydat do Komisji Konkursowej, ale przed tym musi złożyć "oświadczenie lustracyjne" lub informację o złożeniu już oświadczenia lustracyjnego (art. 7 ust. 1 i 3a ustawy lustracyjnej) do właściwego organu (tu: kuratora oświaty). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego te dwa dokumenty "nie mogą się rozminąć", tzn. nie można uznać za wypełniony obowiązek wobec Komisji oświadczenia o złożeniu "informacji lustracyjnej", jeśli sama informacja nie została złożona do właściwego organu.

Z tego powodu uznać należy, że rzeczywiście wystąpił przypadek braku wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu konkursu (§ 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia konkursowego). Konkluzja organu prowadzącego szkołę na gruncie § 8 ust. 2 rozporządzenia konkursowego o zatwierdzeniu konkursu z wynikiem nierozstrzygniętym była więc poprawna.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały wcześniej poinformowane.