Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skarg [...] uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z [...] kwietnia 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
Uwzględniając skargi Sąd I instancji przedstawił przebieg postępowania toczącego się od 2014 r. oraz wydane w tym czasie decyzje administracyjne, które były przedmiotem wyroków uchylających Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem kontroli była obecnie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z [...] kwietnia 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2017 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie i eksploatacji farmy wiatrowej, tj. 6 turbin wiatrowych o mocy pojedynczej turbiny nieprzekraczającej 2,5 MW oraz wysokości wieży od 80 do 130 m i średnicy wirnika od 82,5 do 120 m, przy całkowitej wysokości siłowni nie większej niż 190 m wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą (kable elektroenergetyczne średniego napięcia, kable światłowodowe, drogi dojazdowe, place manewrowe i montażowe).
Sąd I instancji wyjaśnił, że zarzuty wniesionych skarg koncentrują się na kwestii, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zastosowały przepisy ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 – dalej: ustawa środowiskowa) zamiast przepisów ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961 ze zm.). W ocenie organu odwoławczego, art. 15 ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie można rozpatrywać bez odwołania się do art. 13 ust. 2 i 3 tej ustawy. W tej sprawie doszło już do wydania pozwolenia na budowę dla 5 turbin, a dla 6 turbiny wszczęto postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego, przepis ten dotyczy postępowań w sprawie pozwolenia na budowę, ale ze względu na wszczęte już postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę uzasadnione jest stwierdzenie, że art. 4 ust. 1 ustawy o wiatrakach nie będzie miał zastosowania.
Sąd I instancji nie podzielił tego stanowiska. Analiza art. 13 ust. 3 w związku z art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie daje podstawy do przyjęcia, że przepisy tej ustawy stosuje się tylko do spraw w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, które zostały wszczęte po dniu wejścia w życie ustawy. Brak jest w art. 13 ust. 3 tej ustawy odniesienia do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast z art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie można wyprowadzić wniosku, że przepisy ustawy stosuje się wyłącznie do postępowań wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy.
Sąd I instancji podkreślił, że art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w ogóle nie regulują kwestii intertemporalnych, tak jak art. 13 ust. 3 cyt. ustawy. Natomiast art. 6 pkt 7 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nakazuje organowi wydającemu decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach uwzględniać odległości określone w art. 4 tej ustawy. Przepis ten wprowadza obostrzenia w zakresie możliwości usytuowania elektrowni wiatrowych, a zwłaszcza w zakresie wymaganej odległości od budynków mieszkalnych i budynków o funkcji mieszkalnej.
Zdaniem Sądu I instancji, w tej sprawie zastosowanie mają przepisy nowe. Oznacza to, że konieczne było zbadanie, czy planowane przedsięwzięcie spełnia wymagania, o których stanowi art. 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych weszła w życie przed wydaniem przez organ I instancji decyzji z [...] czerwca 2017 r. Ustawodawca nie wskazał wyraźnie, że w sprawach dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, które nie zostały zakończone przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych mają zastosowanie przepisy dotychczasowe. Zgodnie z zasadą bezpośredniego działania prawa należy przyjąć, że w tych sprawach mają zastosowanie przepisy nowe. Organ bierze pod uwagę stan prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, chyba że samo prawo wprowadza inną regułę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka).
Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Po pierwsze, art. 15 ust. 3 w związku z art. 13 ust. 2 i 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, przez przyjęcie, że przepisy intertemporalne tej ustawy nie wyłączają zastosowania przepisów art. 4 oraz art. 6 pkt 7 do stanów faktycznych, przed dniem wejścia w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, "których dotyczy postępowanie, zostały wybudowane lub postępowanie w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę było już w toku".
Po drugie, art. 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w związku z art. 5 dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z 9 września 2015 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego oraz art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej jak i art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Polegało to na przyjęciu, że art. 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych ma zastosowanie w sprawie, pomimo braku dochowania przez Polskę obowiązku notyfikacji art. 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, jako przepisu technicznego.
Po trzecie, art. 13 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE w związku z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Polegało to na braku odmowy zastosowania art. 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, jako przepisu naruszającego określony w powołanym przepisie dyrektywy wymóg, żeby wszelkie krajowe przepisy dotyczące procedur autoryzacji, certyfikacji i licencjonowania były proporcjonalne i niezbędne.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w tej sprawie pomimo wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, w związku z intensyfikacją epidemii sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).
W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kluczowe znaczenie w tej sprawie ma zarzut podnoszący naruszenie art. 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w związku z art. 5 dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z 9 września 2015 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego oraz art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej jak i art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. W skardze kasacyjnej spółka wskazała bowiem, że przepis ten nie został notyfikowany Komisji Europejskiej na podstawie norm wynikających z dyrektywy Nr 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z 9 września 2015 r. oraz dyrektywy Nr 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 12 grudnia 2006 r. i dodatkowo jest sprzeczny z prawem unijnym. Kwestia ta była przedmiotem wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE lub Trybunał), który wyrokiem z 28 maja 2020 r., C-727/17 udzielił odpowiedzi na pytanie prejudycjalne zadane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z 12 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 337/17.
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczył wykładni art. 1 ust. 1 lit. f) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2015/1535, art. 15 ust. 2 lit. a) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2006/123/WE, a także art. 3 ust. 1 akapit pierwszy oraz art. 13 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE. Trybunał orzekł, że z art. 1 ust. 1 lit. f) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/1535 wynika, że wymóg zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych nie stanowi przepisu technicznego, który jest objęty obowiązkiem notyfikacji w rozumieniu art. 5 tej dyrektywy, o ile jego ustanowienie nie skutkuje jedynie marginalnym użytkowaniem turbin wiatrowych, czego sprawdzenie należy do sądu odsyłającego.
Ponadto art. 15 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym należy interpretować w ten sposób, że uregulowanie ustanawiające wymóg zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych nie należy do przepisów, które uzależniają podejmowanie lub prowadzenie działalności usługowej od ograniczenia terytorialnego, zwłaszcza w postaci limitów ustalonych w związku z minimalną odległością geograficzną pomiędzy usługodawcami, które to przepisy państwo członkowskie powinno notyfikować Komisji Europejskiej zgodnie z art. 15 ust. 7 tej dyrektywy.
Trybunał orzekł także, że art. 3 ust. 1 akapit pierwszy i art. 13 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE nie sprzeciwiają się uregulowaniu, które wprowadza wymóg zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych, jeśli to uregulowanie jest niezbędne i proporcjonalne w świetle wiążącego dane państwo członkowskie obowiązkowego krajowego celu ogólnego, którego sprawdzenie należy do sądu odsyłającego.
Jak wynika z treści zacytowanego wyroku TSUE, co do zasady przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie są przepisami o charakterze technicznym. Jednocześnie TSUE zastrzegł, że w pewnych sytuacjach kwestia notyfikacji tych przepisów może być konieczna, ale wymaga to dokonania wykładni tych przepisów przez sąd krajowy. Uwzględniając zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że oceny w tym zakresie powinien dokonać Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę i uwzględniając przesłanki wskazane przez Trybunał w uzasadnieniu cytowanego wyżej wyroku. W tym znaczeniu zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w związku z art. 5 dyrektywy (UE) 2015/1535 oraz art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej jak i art. 91 ust. 3 Konstytucji RP zasługiwał na uwzględnienie i uzasadniał uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Po drugie, spółka zarzuciła także błędne zastosowanie art. 15 ust. 3 w związku z art. 12 ust. 2 i 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Norma z art. 13 ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, stanowi, że postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Tego rodzaju rozwiązania ustawodawca nie przewidział w stosunku do postępowań w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, które wprawdzie poprzedzają wydanie pozwolenia na budowę, ale stanowią odrębne postępowanie administracyjne prowadzone w innym przedmiocie i na innej podstawie prawnej. Oznacza to, że norma intertemporalna z art. 13 ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie miała w tej sprawie zastosowania, nawet pomijając, że spółka uzyskała pozwolenie na budowę i użytkowanie dla pięciu turbin oraz wystąpiła o wydanie pozwolenia na budowę dla szóstej turbiny jeszcze przed wejściem w życiu ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.
Postępowanie w tej sprawie toczy się od 2014 r., a wydane uprzednio decyzje środowiskowe (I i II instancji) zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 1029/14. Do wydania ostatecznej decyzji środowiskowej doszło jednak dopiero [...] kwietnia 2018 r. (obecnie zaskarżona do Sądu I instancji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie) i wobec braku przepisu intertemporalnego zastosowanie miały przepisy obowiązujące w dacie wydania tej decyzji, a nie przepisy obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania. Oceny tej nie podważa powołane w skardze kasacyjnej orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych, ponieważ powołane wyroki zostały wydane w odmiennym stanie faktycznym i prawnym (przykładowo wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 11 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 251/17 dotyczył zmiany decyzji środowiskowej, a nie wydania nowej decyzji w tym przedmiocie). Oznacza to, że zarzut kasacyjny podniesiony w tym zakresie nie zasługiwał na uwzględnienie.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE w związku z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 26 września 2009 r., sygn. II OSK 2646/17, zgodnie z którym w art. 13 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2009/28/WE państwa członkowskie zostały zobowiązane do podjęcia działań niezbędnych do zapewnienia "obiektywności, przejrzystości, proporcjonalności i niedyskryminacyjnego charakteru zasady autoryzacji, certyfikacji i licencjonowania oraz uwzględniania w nich charakterystyki poszczególnych technologii energii odnawialnej". Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, brak jest podstaw do stwierdzenia, że uregulowanie minimalnych odległości lokalizowanych elektrowni wiatrowych od zabudowy mieszkaniowej narusza zasady proporcjonalności, niezbędności, obiektywności, przejrzystości i niedyskryminacyjnego charakteru w zakresie wprowadzanych przepisów.
Wprowadzenie omawianych przepisów miało na celu zabezpieczenie zdrowia i życia ludzi oraz stworzenia określonych wymagań lokalizacyjnych wykluczających uznaniowość w wydawaniu rozstrzygnięć przez organy. Poza przedmiotem tej sprawy jest brak podobnych uregulowań w odniesieniu do innego rodzaju przedsięwzięć. Powołany przez spółkę wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 21 lipca 2011 r. sprawie C-2/10 został wydany w odmiennym stanie faktycznym i prawnym, bowiem dotyczył całkowitego zakazu lokalizacji turbin wiatrowych na obszarach Natura 2000, której to zresztą możliwości Trybunał Sprawiedliwości nie wykluczył, pozostawiając sądowi odsyłającemu zbadanie czy w danym przypadku nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności i niedyskryminacji.
Natomiast uregulowanie w przepisach ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, warunków i trybu lokalizacji i budowy elektrowni wiatrowych oraz warunków lokalizacji elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie istniejącej albo planowanej zabudowy mieszkaniowej nie jest sprzeczne z art. 13 ust. 1 lit. d dyrektywy 2009/28/WE oraz nie może być interpretowane jako wykluczające możliwość budowy lądowych elektrowni wiatrowych. Uchwalenie i wejście w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych było elementem realizacji obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego, zgodnie z art. 74 ust. 1 Konstytucji RP.
Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji będzie zobowiązany dokonać wykładni przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych z uwzględnieniem wyroku TSUE z 28 maja 2020 r. Natomiast w zakresie pozostałych kwestii podnoszonych w ramach zarzutów kasacyjnych Sąd I instancji będzie związany oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.
Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.