Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 lutego 2019 r. II SAB/Wa 398/18, po rozpoznaniu skargi L. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] sierpnia 2017 r.:
- 1. zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącej L. D. z [...] sierpnia 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
- 2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3. przyznał od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej L. D. sumę pieniężną w kwocie 1000 złotych;
- 4. zasądził koszty postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art.149 § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia szeregu czynności wyjaśniających. W przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącą wniosku z [...] sierpnia 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA z zapytaniem, czy skarżąca pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/ rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżąca podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z [...] sierpnia 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. co prawda po wydaniu przez organ emerytalno - rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego ([...] lipca 2017 r.), ale przed uzyskaniem wiedzy o dacie zwolnienia ze służby, wydanej decyzji, wysłudze strony oraz Informacji o przebiegu służby z IPN ([...] września 2017 r.). Ponadto informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał w dniu [...] marca 2018 r., a informację o przebiegu służby z Policji w dniu [...] kwietnia 2018 r.;
- 2. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyznanie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej L. D. sumy pieniężnej w kwocie 1000 (tysiąc) złotych, w sytuacji, gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona, a suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zażądał też przeprowadzenia rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. D. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zrzekła się też rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zakres zaskarżenia opisanego na wstępie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (który organ kwestionuje w całości), nie pokrywa się w istocie z postawionymi w skardze kasacyjnej zarzutami, gdyż odnoszą się one wyłącznie do punktu 2 i 3 zaskarżonego orzeczenia. Co do punktu pierwszego zaskarżonego wyroku skarga kasacyjna nie zawiera żadnych zarzutów i nie kwestionuje podstaw do zobowiązania organu do wydania decyzji. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak sformułowanych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Formułując zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. skarżący kasacyjnie podjął próbę podważenia dokonanej przez Sąd I instancji oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości postępowania jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie kwestionuje przy tym dokonanej przez Sąd Wojewódzki wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w powyższym przepisie, lecz ocenę stopnia przewlekłości prowadzenia postępowania organu, która przekłada się na treść orzeczenia co do rażącego naruszenia prawa przez organ w realiach niniejszej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w takiej sytuacji koniecznym było wskazanie przepisów, które regulują terminy załatwienia spraw, aby następnie wykazać, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, naruszenie tych przepisów nie nastąpiło w stopniu rażącym (por. np. wyroki NSA z 12 stycznia 2018 r. I OSK 296/16; z 19 stycznia 2018 r. I OSK 1649/17). Strona konstruując zatem zarzut naruszenia powołanego przepisu powinna mieć na względzie, że jest on zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, bowiem sam art. 149 § 1a p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy), a tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (m.in. wyroki NSA z: 5 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 3017/18; 28 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2437/18; 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1596/14; 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1088/14, 8 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 71/15; 9 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 638/14).
W niniejszej sprawie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przytoczył i zinterpretował te przepisy, tj. art. 12 k.p.a. oraz art. 35 - 36 k.p.a., dochodząc do wniosku, że zwłoka w wydaniu decyzji, jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie stanowi o rażącym naruszeniu art. 35 § 1 k.p.a. Sam organ przyznaje, że materiał dowodowy w tej sprawie został zebrany już 12 kwietnia 2018 r. Stwierdzając powyższe uchybienie Sąd wydał zatem orzeczenie zgodne z dyspozycją art. 149 § 1a p.p.s.a. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie może uzupełniać zarzutów skargi kasacyjnej, zarzut błędnej oceny stopnia przewlekłości prowadzenia postępowania, ograniczony do wskazania jako naruszonego wyłącznie przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a., nie mógł zatem zostać uznany za usprawiedliwiony.
Nietrafny okazał się również zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyznanie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz L. D. sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł. W sytuacji gdy stwierdzone przez Sąd przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zaistniały podstawy do przyznania stronie sumy pieniężnej w ww. wysokości, która mieściła się w ustawowo określonych granicach. Wedle bowiem treści art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony.
Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Suma pieniężna, w przeciwieństwie do grzywny, jedynie akcesoryjnie pełni funkcję prewencyjno-represyjną względem organu. W orzecznictwie przyjmuję się, że stanowi ona swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania.
Nieuzasadnione oczekiwanie w przedmiotowej sprawie przez skarżącą na zakończenie postępowania administracyjnego przemawiało za wymierzeniem wskazanej sankcji. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Sąd I instancji miał na uwadze, że przyznanie sumy pieniężnej winno zrekompensować stronie dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek wadliwego działania organu. Należy zauważyć, że rozpoznawana sprawa w swych ekonomicznych następstwach dotyczy podstawowych dochodów skarżącej. W takich sytuacjach organ winien więc wykazywać się szczególną wrażliwością i troską o jednostkę, dążąc do jak najszybszego załatwienia jej wniosku, który dotyczy fundamentów jej egzystencji. Z uwagi zatem na czas i okoliczności prowadzenia postępowania, odstępy w czasie pomiędzy złożeniem wniosku przez skarżącą a podjęciem czynności przez organ oraz brak należytego monitorowania terminowości przekazania dokumentów przez instytucje, do których organ się zwracał, zasadnie przyznano skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 1000 zł.
Nie mógł odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia art. 154 § 6 p.p.s.a., Sąd Wojewódzki nie wymierzył bowiem zaskarżonym wyrokiem organowi grzywny, o której mowa w ww. przepisie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.