Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1386/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 16 stycznia 2019 r. II SA/Rz 1162/18 w sprawie ze skargi J. M.na uchwałę Rady Miejskiej w Baranowie Sandomierskim z dnia 31 stycznia 2018 r. nr XLVIII/407/18 w przedmiocie zmiany granic sołectw:

1. I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały;
2. II. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Uchwałą z 31 stycznia 2018 r. nr XLVIII/407/18, Rada Miejska w Baranowie Sandomierskim, działając na podstawie art. 3 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz § 9 ust. 2 uchwały nr II/5/2002 Rady Miejskiej w Baranowie Sandomierskim z dnia 30 listopada 2002 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Baranów Sandomierski (Dz. Urz. Woj. Podk. z 2003 r., nr 8 poz. 165 ze zm.) w § 1: 1.

1. 1) zmieniła granicę sołectwa Dymitrów Duży poprzez odłączenie części jego terenu przylegającego do zabudowań w sołectwie Skopanie,
2. 2) zmieniła granicę sołectwa Skopanie poprzez przyłączenie części przysiółka "Gęsia Krzywda" zaliczanego do sołectwa Dymitrów Duży, przylegającego do zabudowań w sołectwie Skopanie,
3. 2. wskazała, że granica obszaru wyłączanego z sołectwa Dymitrów Duży oraz włączanego do sołectwa Skopanie wraz z wyszczególnieniem poszczególnych działek ewidencyjnych zaznaczona została na kopii z mapy ewidencyjnej obrębu Dymitrów Duży, stanowiąc załącznik nr 1 do uchwały,
4. 3. wskazała, że protokół z przeprowadzonych konsultacji stanowi załącznik nr 2 do uchwały.

Uchwała nr XLVIII/407/18 z 31 stycznia 2018 r. zmieniona została uchwałą RM z 21 czerwca 2018 r. nr LIV/446/18 w zakresie:

1. - tytuł uchwały otrzymał brzmienie "w sprawie zmiany granic osiedla Skopanie i sołectwa Dymitrów Duży",
2. - w § 1 ust. 1 pkt 1) i 2) i ust. 2 otrzymały brzmienie:
3. 1) zmienia się granicę sołectwa Dymitrów Duży poprzez odłączenie z obszaru sołectwa Dymitrów Duży części jego terenu przylegającego do zabudowań w osiedlu Skopanie,
4. 2) zmienia się granicę osiedla Skopanie poprzez przyłączenie do obszaru osiedla Skopanie części przysiółka "Gęsia Krzywda" zaliczanego do sołectwa Dymitrów Duży, przylegającego do zabudowań w osiedlu Skopanie,
5. 2. granica obszaru wyłączanego z sołectwa Dymitrów Duży oraz włączanego do osiedla Skopanie wraz z wyszczególnieniem poszczególnych działek ewidencyjnych zaznaczona została na kopii z mapy ewidencyjnej obrębu Dymitrów Duży, stanowiąc załącznik nr 1 do uchwały.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na uchwałę nr XLVIII/407/18 z 31 stycznia 2018 r. J. M. zarzuciła naruszenie § 9 ust. 3 Statutu Gminy Baranów Sandomierski, poprzez podjęcie uchwały bez uzyskania pozytywnej opinii organów stanowiących sołectwa Dymitrów Duży i osiedla Skopanie. Wskazała na dokonane zaskarżoną uchwałą naruszenie jej interesu prawnego wywodzonego z prawa własności działek nr [...], [...] i [...], które dotychczas położone były w Dymitrowie Dużym, a po podjęciu zaskarżonej uchwały "działka nr [...] położona jest w Skopaniu". W celu zaktualizowania danych w księdze wieczystej w odniesieniu do działki nr [...] będzie musiała złożyć stosowny wniosek o dokonanie wpisu, z czym wiąże się obowiązek poniesienia opłaty sądowej oraz zapłaty wynagrodzenia adwokatowi (radcy prawnemu) za sporządzenie takiego wniosku.

W odpowiedzi na skargę reprezentujący Radę Miasta Burmistrz Miasta i Gminy Baranów Sandomierski wniósł o jej odrzucenie.

Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 16 stycznia 2019 r. II SA/Rz 1162/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca zarzuciła podjęcie uchwały nr XLVIII/407/18 z naruszeniem § 9 ust. 3 Statutu Gminy Baranów Sandomierski, tj. bez uzyskania pozytywnej opinii organów stanowiących sołectwa Dymitrów Duży i osiedla Skopanie, który to zarzut Sąd I instancji podzielił.

Zgodnie ze Statutem Gminy Baranów Sandomierski (§ 94 ust. 1), "Sołectwa (osiedla) tworzy się, znosi, dzieli i łączy w Gminie w drodze uchwały Rady". W myśl § 94 ust. 3 "Rada podejmuje uchwałę w sprawach określonych w ust. 1:

1. 1) z własnej inicjatywy po konsultacjach z mieszkańcami,
2. 2) z inicjatywy mieszkańców, tj. na wniosek co najmniej 1/5 stałych mieszkańców uprawnionych do głosowania w zainteresowanych sołectwach, wyrażony w trybie określonym w statucie sołectwa". Wynik konsultacji nie jest wiążący dla Rady (§ 94 ust. 5).

O ile regulacje § 94 ust. 3 Statutu pozostają zgodne z wcześniejszymi zapisami jego § 9 ust. 2, że "Zmiana granic sołectwa lub osiedla, ich łączenie, podział, znoszenie i tworzenie może nastąpić w drodze uchwały Rady Gminy po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, lub z ich inicjatywy", kluczowa w okolicznościach sprawy pozostaje treść wskazanego przez skarżącą § 9 ust. 3, zgodnie z którą "Rada Miejska może podjąć uchwałę o czynnościach o których mowa w ust. 2, jeżeli wypowiedzą się o tym pozytywnie organy stanowiące sołectw (osiedla), których zmiana dotyczy, w trybie przewidzianym statutem sołectwa (osiedla)".

W aktach sprawy znajduje się "Protokół w konsultacji społecznych przeprowadzonych w dniach 18-20.10.2017 roku w sprawie zmian granic miejscowości w Gminie Baranów Sandomierski", wg którego pkt 5, w sołectwie Dymitrów Duży konsultacje odbyły się 18 października 2017 r. (zebranie wiejskie w II terminie), zaś w sołectwie Skopanie miało to miejsce 20 października 2017 r. (pkt 7). Traktując zgodnie z powyższym wynik konsultacji jako równoznaczny ze stanowiskiem zebrania wiejskiego, organ stanowiący sołectwa Dymitrów Duży pozytywnej opinii w sprawie zmiany jego granic nie wyraził (18 osób za projektowaną zmianą, 36 osób przeciwko, 1 osoba wstrzymująca się i 5 głosów nieważnych).

W tej sytuacji bez znaczenia pozostaje pozytywne stanowisko konsultacji (zebranie wiejskie w II terminie) "w głosowaniu dotyczącym włączenia części terenów Dymitrowa Dużego do Skopania", uzyskane w sołectwie Skopanie (41 głosujących za projektowaną zmianą, 4 głosy nieważne).

Podsumowując, Sąd I instancji stwierdził, że do podjęcia zaskarżonej uchwały doszło z ewidentnym naruszeniem przewidzianego w Statucie Gminy Baranów Sandomierski wymogu uprzedniego uzyskania w przypadku zamierzonej zmiany granic jej jednostek pomocniczych pozytywnych opinii sołectwa i osiedla, których ta zmiana dotyczy.

W związku z zawartym w odpowiedzi na skargę wnioskiem o jej odrzucenie, Sąd I instancji wyjaśnił, że przepisem uprawniającym skarżącą do jej wniesienia jest art. 101 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak z powyższego wynika, badanie legitymacji skarżącej do wniesienia skargi w trybie tego przepisu wiąże się z ustaleniem po jej stronie nie tylko istnienia interesu prawnego, ale także jego naruszenia, gdyż dopiero ono uprawnia do merytorycznego rozpoznania skargi.

Skarżąca będąc właścicielką położonych na terenie Gminy Baranów Sandomierski – sołectwo Dymitrów Duży – działek, z których jedna po dokonaniu zaskarżoną uchwałą zmiany jego granic włączona została do obszaru osiedla Skopanie, ma prawo kwestionować dotyczące wewnętrznego ustroju Gminy postanowienia tej uchwały jako kształtujące w sposób wiążący jej podział administracyjny, przesądzający w konsekwencji o przynależności nieruchomości do jej konkretnych jednostek pomocniczych. Zmiana zatem granic jednostek w których położone są należące do skarżącej nieruchomości bezpośrednio kształtuje jej sytuację prawną, przesądzając o naruszeniu interesu prawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska w Baranowie Sandomierskim, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. 1. przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 101 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zarzut polega na niewłaściwym przyjęciu istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego, co wypełnia dyspozycję art.174 pkt 1 p.p.s.a.);
2. 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to dyspozycji art. 7, art. 10 i art. 77 k.p.a., w szczególności polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego w sprawie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, a także zasądzenie na rzecz strony postępowania kosztów procesu zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, gdzie podniesiono między innymi, że stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego tę skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w dyspozycji art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego - art. 101 ust. 1 u.s.g. Argumenty skarżącej co do wykazania interesu prawnego w zakresie poniesienia ewentualnych kosztu wpisu do księgi wieczystej jak również wynagrodzenia za świadczenie usług w tym względzie przez ewentualnego radcę prawnego lub adwokata nie uzasadniają posiadania przez skarżącą tegoż interesu, bowiem dotyczą sytuacji przyszłej, a nie aktualnie istniejącej w dacie podjęcia uchwały.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. M. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przepis art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.), stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Jak bowiem wskazano w punkcie pierwszym uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r. II GPS 5/09, w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, nawet przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego.

W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a., zarówno z urzędu jak i z uwagi na podniesione w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi.

Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. "Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego." "W odniesieniu do skargi na te akty art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. przewiduje zatem ocenę legitymacji skargowej jako warunku dopuszczalności skargi. Legitymacja ta ma jednak inny charakter, oparta jest bowiem na przepisie szczególnym (art. 101 ust. 1 u.s.g., art. 87 ust. 1 u.s.p. i art. 90 ust. 1 u.s.w.), który warunkuje legitymację skargową od naruszenia interesu prawnego skarżonym aktem. W przypadku legitymacji skargowej opartej na art. 101 ust. 1 u.s.g. sekwencja działań sądu obejmuje w pierwszym etapie zbadanie legitymacji skargowej (naruszenia interesu prawnego) i dopiero w przypadku stwierdzenia, że do naruszenia doszło – etap drugi, tj. ocenę, czy wraz z naruszeniem tego interesu naruszony został również porządek prawny.

Ocena taka jest w pełni zasadna na gruncie nowelizacji Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wprowadzenia do art. 58 § 1 pkt 5a ustawą z 9.04.2015 r. Przepis ten stwierdza, że sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Wobec tego należy uznać, że ocena legitymacji, a więc naruszenia interesu prawnego, powinna zostać obecnie dokonana na wstępnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego" (A. Górska, Gravamen jako przesłanka dopuszczalności skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PS 2019, nr 2, s. 88-102). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji błędnie doszukał się naruszenia interesu prawnego po stronie skarżącej J. M..

Skarżąca powoływała się bowiem na naruszenie jej interesu prawnego wywodzonego z prawa własności działek nr [...], [...] i [...], które dotychczas położone były w Dymitrowie Dużym, a po podjęciu zaskarżonej uchwały działka nr [...] znalazła się w Skopaniu (innym niż dotychczas sołectwie). Skarżąca twierdzi, że w celu zaktualizowania danych w księdze wieczystej w odniesieniu do działki nr [...] będzie musiała złożyć stosowny wniosek o dokonanie wpisu, z czym wiąże się obowiązek poniesienia opłaty sądowej oraz zapłaty wynagrodzenia adwokatowi (radcy prawnemu) za sporządzenie takiego wniosku.

Skoro skarżąca wywodzi naruszeni jej interesu prawnego z prawa własności do działki nr [...], to powinna wykazać, że w jakikolwiek sposób owa własność doznała uszczerbku na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały lub że uszczerbku doznały określone atrybuty własności. Tymczasem ewentualne koszty związane ze zmianą wpisu w dziale I księgi wieczystej (których skarżąca de facto nie musi ponosić, o czym jeszcze będzie mowa), mogą co najwyżej stanowić o naruszeniu jej interesu faktycznego, a nie prawnego. Kryterium posiadania interesu prawnego ma charakter materialnoprawny i wymaga ustalenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącej, a kwestionowaną w skardze do Sądu I instancji uchwałą. Dlatego też posiadanie interesu prawnego także w tej sprawie oznacza powołanie się na przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu.

Ponadto powinien to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Dlatego też ustalenie istnienia interesu prawnego ma na celu ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązująca normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Z okoliczności wskazanych przez skarżącą nie wynika nic takiego, co wskazywałoby na naruszenie jej interesu prawnego wywodzonego z konkretnej normy prawnej.

Co zaś się tyczy ewentualnych kosztów związanych ze zmianą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej, co jak wspomniano wyżej może być oceniane tylko w kategoriach interesu faktycznego, zauważyć należy, że stosownie do art. 27 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2022 r., poz. 1728) sprostowanie, o którym mowa w ust. 1, może być dokonane także z urzędu, na skutek bezpośredniego sprawdzenia danych w bazie danych katastru nieruchomości lub zawiadomienia jednostki prowadzącej kataster nieruchomości. Organ prowadzący kataster nieruchomości zapewni nieodpłatnie sądom prowadzącym księgi wieczyste, w celu sprawdzenia oznaczenia nieruchomości, bezpośredni dostęp do bazy danych katastru nieruchomości poprzez zintegrowany system informacji o nieruchomościach. Z tego tytułu nie muszą więc wynikać żadne koszty ani obowiązki po stronie skarżącej.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 189 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. W oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono również od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, z uwagi na charakter niniejszej sprawy. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.