Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 stycznia 2019 r. II SA/Wa 1918/18, oddalił skargę B. B. na postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. B. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 lipca 2015 r. w sprawie stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia (rozporządzenie MNiSW z 2015 r.), jak również załącznika do rozporządzenia poprzez ich zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy w niniejszej sprawie z uwagi na konkursowy charakter postępowania w przedmiocie przyznania wniosku o stypendium Ministra, jak również datę złożenia wniosku o stypendium Ministra, zastosowanie znajdują przepisy rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 1 września 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania studentom stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia (rozporządzenie MNiSW z 2011 r.), tj. przepisy obowiązujące w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie stypendium ministra za wybitne osiągnięcia, co wprost wynika również z uzasadnienia wydanego w niniejszej sprawie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2016 r. I OSK 1328/16;
- 2. art. 187 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (psw) w zw. z § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 1 września 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania studentom stypendiów ministra za wybitne osiągniecia, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że ustanowiony w ww. przepisie termin do złożenia przez rektora uczelni wniosku o przyznanie studentowi stypendium ministra jest zawitym terminem materialnoprawnym, którego przekroczenie powoduje utratę prawa do złożenia wniosku o przyznanie stypendium ministra, podczas gdy ustawiony w ww. przepisie termin jest jedynie terminem instrukcyjnym;
- 3. art. 70 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 173 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo o Szkolnictwie Wyższym, poprzez pozbawienie skarżącego prawa do skorzystania z systemu indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów tworzonego przez władze publiczne, w postaci prawa skarżącego do otrzymania stypendium Ministra za wybitne osiągnięcia.
Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Przypomnieć jedynie należy istotę sprawy.
Otóż, B. B. 14 października 2014 r. złożył do uczelni wniosek o stypendium za wybitne osiągnięcia (art. 173 ust. 1 pkt 4 i art. 178 ust. 1 psw) za rok akademicki 2014/15. Uczelnia stwierdziła, że wniosek został złożony za późno i odmówiła jego rozpatrzenia, bo do 15 października 2014 r. był termin przekazania wniosku pozytywnie zaopiniowanego przez organ uczelni ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego (§ 3 ust. 3 rozporządzenia MNiSW z 2011 r.).
Odmowa rozpatrzenia została zaskarżona do sądu administracyjnego i pismo uznane za postanowienie zostało uchylone. Następnie organ uczelni najpierw zaopiniował wniosek negatywnie, ale ostatecznie (po orzeczeniu sądu) [...] kwietnia 2017 r. Rada Wydziału pozytywnie zaopiniowała wniosek o stypendium i został on przesłany Ministrowi, który odmówił wszczęcia postępowania, uznając, że wniosek o stypendium za rok 2014/15 powinien być złożony do 15 października 2014 r., a wpłynął w 2017 r. Termin z rozporządzenia Minister uznał za materialny i stwierdził, że po jego upływie nie mógł rozpatrywać wniosku, z uwagi na to, że wnioski są konkurencyjne, a konkurs już został rozstrzygnięty.
Sąd I instancji oddalił skargę, podzielając pogląd o materialnym charakterze terminu z § 3 ust. 3 rozporządzenia z 2011 r.
Odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej zauważyć przede wszystkim należy, że autor tej skargi nie wskazuje, w oparciu o którą podstawę kasacyjną (z pkt 1, czy z pkt 2 art. 174 p.p.s.a.) owe zarzuty stawia, co utrudnia prawidłowe odniesienie się do nich.
Rozważania zacząć należy od najbardziej zasadniczego zarzutu odnoszącego się do hierarchicznej zgodności norm prawnych na gruncie Konstytucji. Skarżący kasacyjnie uważa bowiem, że wbrew art. 70 ust. 4 Konstytucji RP (w zw. z art. 173 ust. 1 pkt 4 psw), został pozbawiony prawa do skorzystania z systemu indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów tworzonego przez władze publiczne, w postaci prawa do otrzymania stypendium Ministra za wybitne osiągnięcia. Przepis art. 70 ust. 4 Konstytucji stanowi, że "Władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Warunki udzielania pomocy określa ustawa." Wobec ostatniego zdania tego przepisu, skarżący kasacyjnie twierdzi, że akt podustawowy (rozporządzenie) nie może określać warunku w postaci terminu do składania wniosku o stypendium, który mógłby pozbawić go w ogóle prawa do pomocy finansowej państwa, jaką gwarantuje art. 70 ust. 4 Konstytucji.
Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie nie podziela tego poglądu. Odwołać trzeba się bowiem do funkcji, jaką w systemie prawa pełni art. 70 ust. 4 Konstytucji. W jednym z orzeczeń Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "[n]ależąc (...) do kategorii przepisów konstytucyjnych adresowanych do ustawodawcy zwykłego, które zobowiązują do wydania ustawy, lecz bez wskazania jej zakresu, art. 70 ust. 4 zd. 2 Konstytucji (i inne podobne mu unormowania Konstytucji) służy więc uporządkowaniu stosunków w zakresie podziału materii normowania w drodze Konstytucji i ustawy zwykłej. Nie jest to jednak przepis z którego wynikałoby - po pierwsze - prawo podmiotowe dla jednostek (w postaci żądania wydania przepisów kreujących system pomocy materialnej) i - po drugie - jakiekolwiek wskazanie co do niższego szczebla podziału materii normowania: między ustawą i rozporządzeniem. W tym ostatnim zakresie oczywiście istnieją specjalne reguły konstytucyjne, którym poddana jest relacja ustawa - rozporządzenie, i to niezależnie od tego, czy i jak szczegółowo materia macierzystej ustawy rozporządzenia jest zakotwiczona w Konstytucji. (...) Przepis ten nie może także służyć jako bezpośrednie kryterium oceny rozporządzenia wydanego na podstawie ustawy wydanej jako realizacja nakazu sformułowanego dla ustawodawcy zwykłego w art. 70 ust. 4 Konstytucji" (zob. wyrok TK z 2.07.2002 r. U 7/01, OTK-A 2002, nr 4, poz. 48).
Z tego powodu nie jest uzasadniona teza, że "warunki", jakie ma określić ustawa realizując normę z art. 70 ust. 4 Konstytucji, to także wszystkie "proceduralne przeszkody", w tym odnoszące się do trybu przyznawania oraz wypłacania stypendium ministra za wybitne osiągnięcia, które mogą prowadzić do odmowy przyznania stypendium. Wszak z upoważnienia do wydania rozporządzenia, zawartego w art. 187 psw wynika, że "Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki i tryb przyznawania oraz wypłacania stypendium ministra za wybitne osiągnięcia, liczbę stypendiów i maksymalną wysokość stypendium oraz wzór wniosku o przyznanie stypendium ministra, uwzględniając rodzaje osiągnięć naukowych oraz innych osiągnięć studenta poświadczających ich wybitny poziom oraz sposób udokumentowania tych osiągnięć." Gdyby przyjąć rozumowanie skarżącego kasacyjnie, to sama zasada wynikająca z upoważnienia ustawowego do określenia w akcie wykonawczym warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania stypendium (a także inne warunki w upoważnieniu wymienione) byłaby bezprzedmiotowa.
Skoro jednak z art. 70 ust. 4 Konstytucji nie wynika prawo podmiotowe dla jednostek, ani jakiekolwiek wskazanie co do niższego szczebla podziału materii normowania: między ustawą i rozporządzeniem (co przytoczono wyżej za wyrokiem TK z 2.07.2002 r. U 7/01), to nie było przeszkód, aby w akcie wykonawczym, w ramach określania trybu przyznawania oraz wypłacania stypendium, wskazać termin przekazania wniosku Ministrowi. Pierwotne upoważnienie ustawowe (sprzed 1 października 2012 r.) zawierało zresztą wprost wskazanie do określenia terminu przekazywania wniosków.
Co prawda Sąd I instancji uznając, że termin przekazywania wniosku ma charakter materialny, najpierw odwoływał się do § 3 ust. 3 rozporządzenia z 2011 r., by na końcu swoich rozważań stwierdzić, że podziela pogląd organu, że postępowania, które nie zostały wszczęte przed 1 lipca 2015 r., prowadzić należy w oparciu o rozporządzenie z 2015 r. Skarga kasacyjna nie zawiera jednak zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., niezależnie od tego, czy byłby on w takiej sytuacji skuteczny. Obydwa rozporządzenia (§ 3 ust. 3 rozporządzenia MNiSW z 2011 r. oraz § 5 ust. 1 i § 6 ust. 4 rozporządzenia MNiSW z 2015 r.) zawierają bowiem podobne normy, co do trybu i terminu przekazywania wniosków do właściwego Ministra.
Niezależnie zatem od tego, które rozporządzenie miało w sprawie zastosowanie, tryb i termin przekazywania wniosków były w obydwu wypadkach identyczne. Podstawą oddalenia skargi przez Sąd I instancji na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie było natomiast to, że wniosek nie został złożony na określonym wzorze (o tym wspomniał jedyne organ), ale fakt, że termin przekazania wniosku nie został dochowany, co sprawia, że zarzut zawarty w pkt 1 skargi kasacyjnej nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy.
Jeśli zaś chodzi o termin przekazywania wniosku właściwemu Ministrowi, to jest on elementem trybu przyznawania oraz wypłacania stypendium (o czym była mowa wyżej), który miał w ramach upoważnienia ustawowego określić akt wykonawczy. Rację należy przyznać Sądowi I instancji, że skoro postępowanie w sprawie przyznania stypendium ma charakter konkursowy, w ramach którego studenci rywalizują o świadczenie w postaci stypendium Ministra na jednakowych warunkach, to możliwość składania wniosków musi być ograniczona czasowo. Wnioski poddawane ocenie muszą stanowić grupę zamkniętą, aby możliwe było wyłonienie najlepszych kandydatów do stypendium. Przesłanie wniosku o przyznanie stypendium na dany rok akademicki w dowolnym terminie, zwłaszcza po zakończeniu procedury wyłaniania stypendystów, naruszałoby zasady równego traktowania kandydatów, chociażby ze względu na brak odniesienia do innych, rywalizujących wniosków.
Wyłącznie zaś materialnoprawny charakter terminu złożenia wniosku zapewnia sprawiedliwy przebieg postępowania w sprawie przyznania stypendium. Tym bardziej, że obowiązek przekazania wniosku do Ministra (pozytywnie zaopiniowanego) ciąży na Rektorze, a ewentualnym beneficjentem (stypendystą) ma byś student. Jeżeli organy uczelni (Rektor, organ opiniujący) nie wywiązują się właściwie ze swoich obowiązków, to – jak słusznie zauważył Sąd I instancji – może to rodzić wyłącznie roszczenia odszkodowawcze. Materialny charakter terminu do przekazania wniosku Ministrowi przesądza zaś o tym, że jego uchybienie sprawia, że wniosek nie może być rozpoznany co do istoty. Odmowa wszczęcia postępowania miała zatem uzasadnioną przyczynę, na gruncie art. 61a § 1 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 187 psw w zw. z § 3 ust. 3 rozporządzenia MNiSW z 2011 r. nie ma zatem także usprawiedliwionych podstaw.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. Odstąpiono przy tym od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2 wyroku), w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze przedmiot sprawy i wynik postępowań z udziałem skarżącego, od momentu złożenia przez niego wniosku o stypendium. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.