Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1397/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1255/18 oddalił skargę J. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia zachowania prawa do lokalu mieszkalnego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Szef Biura Ochrony Rządu (dalej: "Szef BOR") decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 87 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2017 r. poz.985, dalej: "ustawa o BOR") odmówił J. P. (dalej: "skarżący") stwierdzenia zachowania prawa do lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że skarżący pismem z 15 grudnia 2017 r. wystąpił z wnioskiem do Szefa BOR, załączając kserokopię decyzji o ustaleniu prawa do emerytury policyjnej, o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zachowania prawa do lokalu mieszkalnego.

Szef BOR podniósł, że skarżący aktem notarialnym z [...] sierpnia 2011 r., nr [...], wykupił lokal mieszkalny nr [...] położony w G. przy ul. [...] przy zastosowaniu pomniejszeń wynikających z art. 58 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 206. poz. 1367, dalej: "ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP") z zasobów Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Do pomocy finansowej określonej w art. 84 ust. 2 pkt. 5 ustawy o BOR należy zaliczyć przeznaczone z budżetu państwa kwoty w postaci pomniejszenia ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego w określonym rozmiarze, o którym mowa w art. 58 ust 2 pkt 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Miedzy innymi takie pomniejszenie wartości rynkowej lokalu o kwotę 95% uzyskał skarżący i w tej sytuacji uprawnienie określone w art. 83 zostało zrealizowane.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister" lub "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z [...] maja 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2017 r., nr [...].

W uzasadnieniu, powołując się na opisany stan faktyczny sprawy, podał, że wybór formy realizacji prawa do lokalu należy do funkcjonariusza, a ponadto jeśli funkcjonariuszowi przysługiwało prawo do lokalu, to miał również prawo do jego zamiennej formy, tj. do ekwiwalentu pieniężnego, a wobec tego w sytuacji, gdy funkcjonariuszowi nie przysługiwało prawo do lokalu, to nie miał również prawa do jego zamiennej formy, tj. ekwiwalentu pieniężnego, a co wynika z treści art. 84 ust. 2 ustawy o BOR, w którym określone zostały przesłanki wyłączające przydział lokalu na rzecz funkcjonariusza BOR.

Ponadto w myśl postanowień rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 czerwca 2002 r. w sprawie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego dla funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu (Dz. U. Nr 108, poz. 955 ze zm.) funkcjonariusz, który złożył wniosek o wypłatę ekwiwalentu, a zajmował lokal mieszkalny będący w dyspozycji ministra właściwego ds. wewnętrznych lub podległych mu organów, jednostki samorządu terytorialnego. Wojskowej Agencji Mieszkaniowej oraz pracodawcy zobowiązany był do zwolnienia tego lokalu (§ 3 ust. 3 pkt 6, § 6 ust.

1. 1) w terminie do 6 miesięcy od dnia zawarcia umowy o wypłatę ekwiwalentu.

Minister podniósł, że w rozpoznawanej sprawie skarżący, będąc żołnierzem zawodowym resortu obrony narodowej, otrzymał na mocy decyzji z [...] lutego 2003 r., nr [...] przydział osobnej kwatery stałej w postaci lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...]. Następnie od 2 lutego 2009 r. skarżący pełnił służbę stałą w Biurze Ochrony Rządu i 6 lutego 2009 r. złożył wniosek w sprawie przyznania ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego. Jednakże na podstawie aktu notarialnego z [...] sierpnia 2011 r. (akt notarialny Rep A Nr [...]) skarżący z żoną A. P. nabyli od Skarbu Państwa lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] na zasadach preferencyjnych.

Zatem ustalona wartość lokalu na kwotę 137.400,00 zł po zastosowaniu 95% bonifikaty obniżona została do kwoty 6.870,00 zł i powyższa bonifikata mieści się w zakresie pojęciowym, o którym mowa w art. 84 ust. 2 pkt 5 ustawy o BOR.

Reasumując, organ odwoławczy wskazał, że dyspozycja płynąca z art. 87 ust. 4 ustawy o BOR, w zakresie oceny prawa do lokalu u mieszkalnego, nie może być determinowana wyłącznie przesłanką nabycia prawa do policyjnej emerytury lub renty, lecz całościową oceną stanu faktycznego w dniu nabycia przez funkcjonariusza BOR uprawnień do emerytury lub renty inwalidzkiej w kontekście jego sytuacji mieszkaniowej i zrealizowanych świadczeń. Zatem prawo skarżącego zostało zrealizowane poprzez udzielenie bonifikaty w wykupie od Skarbu Państwa lokalu mieszkalnego przydzielonego decyzją administracyjną przez organ wojskowy w trakcie służby w resorcie obrony narodowej i wobec tego brak jest podstaw do stwierdzenia, iż wymieniony zachował prawo do lokalu, a w konsekwencji również do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za rezygnację z lokalu mieszkalnego.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja2017 r.

Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, ze skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący pełnił zawodową służbę wojskową w okresie od 2 sierpnia 1993 r. do 31 stycznia 2009 r., a następnie pełnił służbę w Biurze Ochrony Rządu od 2 lutego 2009 r. i z 6 września 2017 r. nabył prawo do emerytury policyjnej. Nie budzi również wątpliwości, że 25 marca 2009 r. złożył on do Szefa Biura Ochrony Rządu wniosek o przydział lokalu mieszkalnego, zaś 8 listopada 2017 r. w związku z nie przydzieleniem mu do tego czasu lokalu mieszkalnego, złożył wniosek o wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego, a w związku z brakiem realizacji powyższego wniosku, 15 grudnia 2017 r. złożył wniosek do Szefa BOR o wydanie decyzji w przedmiocie zachowania prawa do lokalu mieszkalnego.

Sąd pierwszej instancji przywołał treść art. 58 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, zauważając że wskazany przepis został uchylony przez art. 107 pkt 18 ustawy z dnia 20 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1322) z 1 października 2015 r.

Sąd podniósł, że w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że skarżący, na podstawie aktu notarialnego z [...] sierpnia 2011 r. (repertorium A nr [...]), nabył od Skarbu Państwa – Oddział Regionalny Wojskowej Agencji Mieszkaniowej [...] lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] o wartości 137400,00 zł, pomniejszony o wartość 95% wynikającą z cytowanego już wyżej przepisu art. 58 ust. 2 pkt 1 ustawy, tj. za kwotę 6870,00 zł.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że na podstawie art. 84 ust. 2 pkt 5) ustawy o BOR, lokalu w drodze decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi w przypadku udzielenia pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe podczas pełnienia służby w Siłach Zbrojnych, Policji, Straży Granicznej, Urzędzie Ochrony Państwa, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Więziennej oraz Państwowej Straży Pożarnej. Zatem dotyczy to również – zdaniem Sądu pierwszej instancji – wydania decyzji o zachowaniu prawa do lokalu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji chociaż skarżący nie uzyskał fizycznie od Skarbu Państwa środków pieniężnych na zakup lokalu nr [...] przy ul. [...] w kwocie 130530,00 zł, jednakże w sytuacji konieczności kupna dowolnego lokalu na wolnym rynku byłby zobowiązany zapłacić cenę równą wartości lokalu bądź ponieść pełne koszty jego budowy. Zatem nabycie lokalu mieszkalnego od Skarbu Państwa, a będącego w zasobach Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, z zastosowaniem pomniejszenia jest pomocą finansową w rozumieniu art. 84 ust. 2 pkt 5 ustawy o BOR, mimo że skarżący nie uzyskał fizycznie środków pieniężnych na zakup tego lokalu we własnym zakresie, bowiem udzielając pomocy (bonifikaty), Skarb Państwa przejął na siebie obciążenie z tytułu zapłaty ceny do wysokości tejże bonifikaty, a w konsekwencji skarżący nie poniósł pełnej ceny sprzedaży.

Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że celem art. 58 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest ograniczenie swobody ustalania ceny kwater i lokali sprzedawanych osobom uprawnionym (art. 56 tej ustawy) oraz zapewnienie im możliwości nabywania tych lokali mieszkalnych po korzystnej cenie. Cena ta ustalana (obliczana) na podstawie tego przepisu jest ceną wynikową i zawiera w sobie element pomocy finansowej z budżetu państwa dla uprawnionego funkcjonariusza do skorzystania z niej przy zawieraniu umowy sprzedaży lokalu. Funkcjonariusz BOR, który nabył lokal mieszkalny w wyżej opisanym trybie otrzymał więc środki finansowe na jego uzyskanie ze środków budżetu państwa, a zatem nie przysługuje mu, na podstawie art. 79 ust. 3 pkt 2 ustawy o BOR, równoważnik pieniężny, o którym mowa w ust. 1 tegoż artykułu.

Sąd pierwszej instancji wskazał również, że wprawdzie z brzmienia art. 84 ust. 2 pkt 5 ustawy o BOR wynika, że ma on zastosowanie do decyzji w sprawie przydziału lokalu, lecz rzeczą oczywistą dla Sądu jest, że mając na uwadze wykładnią celowościową, decyzja o zachowaniu prawa do lokalu mieszkalnego prowadzi w konsekwencji do uzyskania prawa do lokalu mieszkalnego, a nie takie były intencje ustawodawcy. Takie rozumowanie według Sądu, stanowiłoby obejście prawa.

Niezależnie od powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji – wbrew zarzutowi ze skargi – skarżący nie spełniał już warunków do wydania decyzji o zachowaniu prawa do lokalu mieszkalnego z przyczyn, które zostały już omówione powyżej w uzasadnieniu prawnym wyroku i w konsekwencji nie doszło do naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 7a § 1, art. 7b, art. 8 § 1 i 2 oraz art. 77 § 1 k.p.a.

Skarżący nie zgadzając się z wyrokiem Sądu pierwszej instancji wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. I. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię;
2. a) art. 84 ust 2 pkt 5 ustawy BOR w zw. z art. 58 ust 2 pkt 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2012 r. (Dz. U. 2018 r. poz. 2356 ze zm.), polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że przepis art. 84 ust. 2 pkt 5 ustawy o BOR stanowi postawę do wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia zachowania przez skarżącego prawa do lokalu mieszkalnego w sytuacji, w której przepis ten swoim zakresem obejmuje instytucję uregulowaną w art. 28 ust 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a nie instytucje pomniejszenia, o której mowa w art. 58 ust 2 pkt 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP,
3. b) art. 84 ust 2 pkt 5 ustawy o BOR w zw. z art 19 ust 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, przez przyjęcie, że skarżący w dniu nabycia lokalu od Skarbu Państwa na warunkach przewidzianych w art. 58 ust 2 pkt 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP pełnił służbę w Siłach Zbrojnych w sytuacji, w której skarżący od 2 lutego 2009 r. pełnił służbę w Biurze Ochrony Rządu, a nie w Siłach Zbrojnych,
4. c) art. 87 ust 4 w zw. z ust 1 ustawy o BOR poprzez przyjęcie, że Skarżący nie spełniała warunków do wydania decyzji poz3 tywnej, w sytuacji w której z zebranego w sprawie materiału wynika wniosek wręcz przeciwny.
5. II. na podstawie art 174 pkt 2) p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: naruszenie przepisów postępowania:
6. a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a., poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji organu naruszających prawo materialne, które miało wpływ na wynik sprawy, w sytuacji w której prawidłowe zastosowanie tego przepisu przez WSA, skutkować powinno uchyleniem decyzji,
7. b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, art 7a § 1, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w zakresie w jakim mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, co doprowadziło do pozostawienia decyzji wydanej z naruszeniem zasad określonych w tych przepisach,
8. c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), w zakresie w jakim mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez rozpoznanie sprawy przy uwzględnieniu kryterium celowości, a nie kryterium legalności,
9. d) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu orzeczenia relacji art. 84 ust. 2 pkt 5 ustawy o BOR z art. 28 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych oRP raz art. art. 84 ust. 2 pkt 5 ustawy o BOR z art. 19 ust 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Zgłaszając powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego. Jednocześnie skarżący oświadczył, że wnosi o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny, w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę.

We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Jeżeli wszystkie strony oświadczą zgodnie, że wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.

W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W odpowiedzi na wezwanie skarżący oraz organ oświadczyli, że wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do rozpoznania zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść − w granicach określonych w skardze − do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania określone w pkt II a i II c skargi kasacyjnej.

W ramach naruszenia prawa procesowego autor skargi kasacyjnej wskazał w pierwszej kolejności przepisy o charakterze ustrojowym (art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a.), nie mieszczące się bezpośrednio w podstawach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a w konsekwencji takie, które nie stanowią samodzielnej podstawy zarzutu kasacyjnego.

Przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyroki NSA z: 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10).

Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w skargach kasacyjnych nie wskazano.

Jak wynika natomiast z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyroki NSA z: 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, 4 września 2008 r., I OSK 266/08). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r., I OSK 266/08). W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli.

Nie mogły być również uwzględnione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak m.in. art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy). Są przepisami procesowymi normującymi sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji odpowiednio prawa materialnego i przepisów postępowania, o ile naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Przeto w "czystej" postaci zarzuty naruszenia ww. przepisów są zasadne wówczas, gdy sąd wyda innej treści rozstrzygnięcie, nieznane normie prawnej w nich zawartej. A następnie także wówczas, gdy sąd wadliwie uzna legalność zaskarżonego aktu i oddali skargę od niezgodnego z prawem aktu, bądź błędnie uwzględni skargę od aktu odpowiadającego prawu.

Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia omawianych przepisów.

Chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu.

Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1751/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 84 ust. 2 pkt 5 ustawy o BOR w kontekście przepisu art. 58 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu.

Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (por. wyroki NSA: z 27 lipca 2012 r., I FSK 1467/11, z 13 maja 2013 r., II FSK 358/12), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. O naruszeniu powyższego przepisu nie świadczy brak odniesienia się Sądu pierwszej instancji do relacji art. 84 ust. 2 pkt 5 ustawy o BOR z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych i art. 19 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Na naruszenie tych przepisów skarżący nie wskazywał w skardze kierowanej do sądu administracyjnego, zaś Sąd pierwszej instancji nie ocenił, aby przepisy te znajdowały zastosowanie w sprawie.

Formułując zarzut naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił w jaki sposób przepisy te miały by być naruszone. Nie uczynił tego ani w petitum skargi, ani w jej uzasadnieniu, wobec czego odniesienie się do błędnie skonstruowanego zarzutu nie jest możliwe.

Na usprawiedliwionych podstawach nie został oparty zarzut naruszenia prawa materialnego opisany w pkt I a skargi kasacyjnej. Zauważyć należy, że powołany w ramach tego zarzutu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych nie obowiązuje od 1 stycznia 1996 r., zaś ustawa o BOR weszła w życie 30 marca 2001 r. Nie może być zatem tak jak podnosi skarżący kasacyjnie, że przepis art. 84 ust. 2 pkt 5 ustawy o BOR obejmuje swoim zakresem art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych.

Zgodnie z art. 84 ust. 1 ustawy o BOR Szef BOR, w drodze decyzji administracyjnej, przydziela funkcjonariuszowi lokal. Stosownie do ust. 2 pkt 5 art. 84 ustawy lokalu w drodze decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi w przypadku udzielenia pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe podczas pełnienia służby w Siłach Zbrojnych, Policji, Straży Granicznej, Urzędzie Ochrony Państwa, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Więziennej oraz Państwowej Straży Pożarnej.

Przypomnieć należy, iż wykładnia to określenie rzeczywistej treści przepisu prawnego (zakodowanej w nim normy prawnej), która jest rezultatem procesu interpretacyjnego zachodzącego wówczas, gdy istnieje konieczność zastosowania danego przepisu. Procesowi wykładni należy poddać każdy przepis prawny (tekst prawny) w celu ustalenia jego treści, niezależnie od stopnia jego rozumienia prima facie (por. Maciej Zieliński w: Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki. Warszawa 2008, str. 320). Znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników językowych, takich jak m.in. cele i funkcje danej regulacji prawnej (kontekst funkcjonalny).

Zastosowanie w niniejszej sprawie reguł wykładni językowej jest niewystarczające, gdyż prowadziłoby to do wadliwości w ustaleniu granic prawa do omawianego świadczenia. Wykładnia gramatyczna musi być uzupełniona wykładnią celowościową i systemową. Taki kierunek wykładni dominuje w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przepisy Rozdziału 7 ustawy o BOR regulują kwestie związane z mieszkaniami funkcjonariuszy. Celem przepisów zawartych w tym rozdziale jest zapewnienie funkcjonariuszowi prawa do lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy jego potrzeby mieszkaniowe nie są zaspokojone. Stosownie do art. 83 ustawy prawo do lokalu realizuje się przez przydział lokalu i przez wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za rezygnację z lokalu. W art. 84 ust. 2 ustawy określono przypadki w jakich funkcjonariuszowi nie przydziela się lokalu. Należą do nich:

1. 1) realizacja prawa do lokalu przez wypłacenie ekwiwalentu, o którym mowa w art. 83 ust. 1 pkt 2;
2. 2) posiadanie w miejscowości, w której funkcjonariusz pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny;
3. 3) posiadanie lokalu lub domu, o którym mowa w pkt 2 prze małżonkę funkcjonariusza
4. 4) zbycie przez funkcjonariusza lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych w art. 80 ust. 3;
5. 5) udzielenie pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe podczas pełnienia służby w Siłach Zbrojnych, Policji, Straży Granicznej, Urzędzie Ochrony Państwa, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Więziennej oraz Państwowej Straży Pożarnej.

Wyłączenia zawarte w przywołanym przepisie odnoszą się do sytuacji gdy funkcjonariusz i jego rodzina mają zapewnione potrzeby mieszkaniowe, bądź gdy z zapewnienia tych potrzeb dobrowolnie zrezygnowali. Nie jest zatem tak, że w przypadku gdy potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza są zaspokojone, to zachowuje on uprawnienie do lokalu mieszkalnego. Tak też powinien być odczytywany pkt 5 ust. 2 art. 84 ustawy o BOR. Ratio legis tego wyłączenia to niemożność ponownego korzystania ze środków publicznych. Przemawiają za tym względy sprawiedliwości i równości przejawiające się w odwołaniu do ratio legis wyłączenia, a mianowicie, że z pomocy państwa dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych nie powinno korzystać się kilkukrotnie, tylko jeden raz, i to bez względu na to czy korzyść ta dotyczyła funkcjonariusza, czy też jego małżonka. Kwestia rozumienia pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe była analizowana przez NSA w wyroku z 12 grudnia 2014 r., I OSK 1529/13 w sprawie ze skargi J. P. NSA przesądził, że chodzi tu o środki wyraźnie wyodrębnione z budżetu państwa i skierowane na cel pomocy finansowej, przeznaczone na zakup czy budowę przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego albo domu mieszkalnego.

Do takich środków należy zaliczyć wszystkie środki pomocy finansowej wyasygnowane z budżetu państwa, uregulowane w pragmatykach służb mundurowych, przeznaczonych na uzyskanie przez funkcjonariuszy tych służb lokalu mieszkalnego albo domu mieszkalnego, a zatem środki dostępne tylko dla funkcjonariuszy danych służb. Również do środków finansowych określonych w art. 84 ust. 2 pkt 5 ustawy o BOR, należy zaliczyć przeznaczone z budżetu państwa kwoty w postaci pomniejszenia ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego w określonym rozmiarze, o którym mowa w art. 58 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Między innymi takie pomniejszenie wartości rynkowej lokalu o kwotę 95 % uzyskał skarżący, zawierając umowę sprzedaży lokalu położonego w G. przy ul. [...], gdyż skorzystał on ze środków finansowych budżetu państwa w wysokości jakiej uległa pomniejszeniu cena rynkowa tego lokalu.

Jak przyjął NSA, nie ulega wątpliwości, że celem art. 58 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest ograniczenie swobody ustalania ceny kwater i lokali sprzedawanych osobom uprawnionym (art. 56 tej ustawy) oraz zapewnienie im możliwości nabywania tych lokali mieszkalnych po korzystnej cenie. Cena ta ustalana (obliczana) na podstawie tego przepisu jest ceną wynikową i zawiera w sobie element pomocy finansowej z budżetu państwa dla uprawnionego funkcjonariusza do skorzystania z niej przy zawieraniu umowy sprzedaży lokalu. Funkcjonariusz BOR, który nabył lokal mieszkalny w wyżej opisanym trybie z zasobów Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, otrzymał środki finansowe na jego uzyskanie ze środków budżetu państwa.

Wprawdzie w art. 84 ust. 2 pkt 5 ustawy o BOR mowa jest o udzieleniu pomocy finansowe na budownictwo mieszkaniowe podczas pełnienia służby w Siłach Zbrojnych, ale przyjąć należy, że przepis odnosi się również do pomocy finansowej otrzymanej przez żołnierza uprawnionego do emerytury z zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych, które to prawo zostało zawieszone na czas pełnienia służby w BOR. Otrzymana pomoc znajduje swoje źródło w pełnieniu służby wojskowej, podczas której skarżący jako uprawniony żołnierz otrzymał przydział przedmiotowego lokalu, spełniającego przysługujące mu normy mieszkaniowe, a do wykupu lokalu na preferencyjnych warunkach uprawniała przysługująca skarżącemu emerytura wojskowa. Funkcjonariusz, który nabył lokal na preferencyjnych warunkach nie może ponownie korzystać z pomocy państwa w postaci prawa do zakwaterowania.

Inne rozumienie analizowanego przepisu doprowadziłoby do sytuacji, że skarżący nie podlegałby wprawdzie wyłączeniu z pkt 5, ale jako posiadający lokal odpowiadający przysługującej mu powierzani mieszkalnej i tak nie byłby uprawniony do przydziału lokalu mieszkalnego z uwagi na wyłączenie przewidziane w pkt 2 ust. 2 art. 84 ustawy o BOR. Jako niezasadny należy zatem ocenić zarzut naruszenia art. 84 ust. 1 pkt 5 ustawy o BOR w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 1,2 i 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Konsekwencją uznania, że prawo skarżącego do lokalu określone w art. 83 ust. 1 ustawy o BOR zostało zrealizowane, jest brak uprawnień do otrzymania przez skarżącego lokalu lub do wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu. Funkcjonariusz, który był uprawniony do przydziału mógł zrezygnować z niego aby uzyskać wypłatę ekwiwalentu pieniężnego jako formę realizacji posiadanego prawa do lokalu. Tym samym funkcjonariusz, który nie posiadał prawa do lokalu mieszkalnego, nie był uprawniony do uzyskania ekwiwalentu za rezygnację z tego lokalu.

Wobec powyższego uznać należy, że skoro skarżącemu nie przysługiwało prawo do lokalu, to nie zachował on prawa do lokalu, o czym stanowi przepis art.87 ust. 1 ustawy o BOR.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.