Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 5 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M.P. na akt Prezesa Rady Ministrów z 26 maja 2022 r. powołujący A.Z. na etatowego członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie.
Jak wynika z uzasadnienia tego postanowienia powodem odrzucenia skargi było przyjęcie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawniającego ją do zaskarżenia aktu powołania innej osoby na etatowego członka kolegium. Sąd wyjaśnił, że źródłem interesu prawnego może być tylko norma prawna, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia aktu do stanu zgodnego z prawem. Interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego.
Nawiązując do uchwały NSA z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22 Sąd podkreślił, że interes prawny musi mieć cechę bezpośredniości wyrażającą się w ścisłej więzi pomiędzy interesem indywidualnym a normą prawną, na której on się opiera. Przyjął, że w rozpoznawanej sprawie interes skarżącej ma charakter pośredni, a nie bezpośredni. Zaskarżonym aktem bowiem nie ukształtowano sytuacji prawnej skarżącej, lecz wyłącznie sytuację uczestniczki postępowania. Z tych względów Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), określanej dalej jako "P.p.s.a.", odrzucił skargę.
W skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zarzuciła:
- I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- – art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na odrzuceniu skargi na skutek błędnego uznania, że skarżąca nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu aktu powołania członka etatowego SKO w Krakowie;
- – art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 60 Konstytucji RP w związku z art. 8 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych w związku z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez zaniechanie dokonania kontroli legalności działalności administracji publicznej polegającej na powołaniu przez Prezesa Rady Ministrów etatowego członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie bez przeprowadzenia konkursu, skutkujące pozbawieniem Skarżącej konstytucyjnego prawa dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach, a w konsekwencji pozbawienie Skarżącej prawa do sądu, podczas gdy funkcją sądów administracyjnych jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem;
- I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. w związku z art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 19 grudnia 1966r. w związku z art. 60 Konstytucji RP w związku z art. 25 lit. c Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 19 grudnia 1966 r., poprzez ich niezastosowanie i pozbawienie Skarżącej prawa do sądu w sprawie dotyczącej przysługującego jej podmiotowego prawa dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach i jednoczesne pozbawienie jej sądowej drogi dochodzenia tego prawa podmiotowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że obywatele polscy na podstawie art. 60 Konstytucji RP mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach, natomiast procedura naboru na stanowisko członka samorządowego kolegium odwoławczego jest procedurą naboru do służby publicznej. Konieczne jest zatem istnienie przejrzystych kryteriów selekcji kandydatów i obsadzania poszczególnych stanowisk w służbie publicznej oraz zapewnienie możliwości weryfikacji decyzji w sprawie naboru do służby. Kryteria wyboru i selekcji kandydatów określają przepisy ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 maja 1999 r. w sprawie trybu przeprowadzania konkursu na członków samorządowego kolegium odwoławczego.
Odnosząc się do możliwości kontroli tej procedury skarżąca wskazała, że legitymacja skargowa zależna jest od posiadania interesu prawnego rozumianego jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a zaskarżonym aktem lub czynnością. W niniejszej sprawie organ zastosował metodę przekształcenia członkostwa pozaetatowego w etatowe bez przeprowadzania konkursu, a takie działanie w ocenie skarżącej jest dyskryminujące wobec osób spoza organu, które nie miały możliwości ubiegania się o etatowe członkostwo w organie. Nie ma regulacji, która stwarzałaby wymóg pełnienia funkcji pozaetatowego członka SKO przed powołaniem na etatowego członka, zatem niezrozumiałe jest dla skarżącej, dlaczego organ obsadza etaty jedynie w ramach "wewnętrznej procedury".
Skarżąca powtórzyła również, że przepisy w/w rozporządzenia nie pozwalają na powołanie etatowego członka kolegium bez przeprowadzenia konkursu, do którego przystąpić mogą także osoby niebędące członkami pozaetatowymi danego SKO, a powołanie danej osoby z pominięciem konkursu jest nieważne. Tym samym zarówno przy powoływaniu etatowego jak i pozaetatowego członka kolegium należałoby przeprowadzić procedurę konkursową.
Zgodnie z zaskarżonym orzeczeniem jedyną osobą posiadającą legitymację skargową do zaskarżenia powołania członka etatowego kolegium bez postępowania konkursowego jest tenże członek, natomiast osoba, której konstytucyjne prawo dostępu do służby publicznej zostało naruszone, nie ma możliwości dochodzenia swoich praw przed sądem, ponieważ brak jej legitymacji do zaskarżenia jedynego aktu wieńczącego pozakonkursowy tryb powołania członka etatowego. Należy zatem uznać, że interes prawny skarżącej ma bezpośredni charakter, bowiem istnieje bezpośredni związek między normą prawną a jej sytuacją.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w pełni podtrzymuje argumentację własną zawartą w odpowiedzi na skargę w przedmiocie braku legitymacji skarżącej, jak również tę przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zwrócił też uwagę, że nawet gdyby uznać, że skarżąca skutecznie zakwestionowała akt powołania uczestniczki na etatowego członka SKO w Krakowie, to organ i tak nie byłby zobligowany do ogłoszenia nowego konkursu, a dany etat mógłby pozostawać nieobsadzony. Interes prawny, który jest wymagany do zaskarżenia aktu powołania, służy zdefiniowaniu kręgu uczestników postępowania w taki sposób, żeby wydzielić grupę osób zainteresowanych rozstrzygnięciem konkretnej sprawy z ogółu osób, do których hipotetycznie może mieć zastosowanie określona regulacja. Natomiast sytuacja skarżącej nie różni się w niniejszej sprawie od sytuacji innych obywateli.
Organ wskazał też, że w innej sprawie ze skargi skarżącej (III OSK 2339/22), przy nieco odmiennym stanie faktycznym stwierdzono, że "skarżąca ma interes jedynie w zaskarżeniu rozstrzygnięcia Komisji Konkursowej SKO w Krakowie (...) w przedmiocie odmowy przedstawienia jej kandydatury Zgromadzeniu Ogólnemu Kolegium na pozaetatowego członka SKO w Krakowie, natomiast nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu aktów powołania na członków SKO w Krakowie osób, które konkurs wygrały". W przedmiotowej sprawie nie ma natomiast żadnego związku między sytuacją skarżącej a powołaniem uczestniczki na etatowego członka SKO.
W odniesieniu do powołania uczestniczki na etatowego członka SKO organ powtórzył wcześniejszą argumentację, że nie miał zastosowania art. 8 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, bowiem procedura konkursowa służy jedynie powołaniu nowego członka SKO. Dopuszczalne jest zatem przekształcenie członkostwa pozaetatowego na członkostwo etatowe, bez konieczności przeprowadzania konkursu, o ile dana osoba spełnia wymagane warunki dla członka etatowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest niezasadna. Prawidłowe jest bowiem stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu aktu Prezesa Rady Ministrów z 26 maja 2022 r. o powołaniu uczestniczki na etatowego członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Podkreślenia jednak wymaga, że ocena ta nie pozostaje w jakimkolwiek związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Legalność ta bowiem mogłaby być przedmiotem badania dopiero w następstwie uznania, że skarżąca jest legitymowana do jego zaskarżenia w myśl art. 50 § 1 P.p.s.a., a zatem, że posiada interes prawny w jego zaskarżeniu. Podobnie nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie czy organ prawidłowo interpretuje art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570) jako odnoszący się jedynie do powołania nowego członka kolegium zarówno etatowego, jak i pozaetatowego i nie obejmujący sytuacji, której dotyczy zaskarżony akt - to jest przypadku jednoczesnego odwołania dotychczasowego członka jako pozaetatowego i powołania go jako etatowego czyli swoistego przekształcenia charakteru członkostwa.
Jak wynika bowiem z akt sprawy uczestniczka postępowania po przeprowadzeniu postępowania konkursowego w czerwcu 2017 roku została pozaetatowym członkiem kolegium a od 1 czerwca 2022 r. w wyniku zaskarżonego aktu została etatowym członkiem tego organu. Artykuł 8 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych stanowi, że "[k]kandydatów na członków kolegium wyłania się w drodze konkursu". Z kolei § 1 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 18 maja 1999 r. w sprawie trybu przeprowadzania konkursu na członków samorządowego kolegium odwoławczego (Dz. U. z 1999 r., Nr 47, poz. 464) stanowi, że "[k]kandydatów na członków (...) wyłania w drodze konkursu komisja konkursowa", którą stosownie do ust. 2 § 1 tego rozporządzenia "powołuje się dla każdego postępowania konkursowego w celu wyłonienia nowych członków samorządowego kolegium odwoławczego (...)". Oznacza to, w ocenie organu, że do przekształcenia charakteru członkostwa nie jest wymagane przeprowadzenie konkursu, gdyż konkurs wymagany jest jedynie w stosunku do "nowych" członków kolegium.
Z taką wykładnią ww. przepisów nie zgadza się skarżąca, twierdząc, że procedura konkursowa powinna poprzedzać również zmianę charakteru członkostwa w kolegium z członka pozaetatowego w powołaniu na etatowego. Tak interpretując ww. przepisy skarżąca wskazuje na niezgodność zaskarżonego aktu z prawem. Jak wskazano wyżej spór w tym przedmiocie nie mógł być jednak przedmiotem analizy w rozpatrywanej sprawie, albowiem jego rozstrzygnięcie warunkowane jest istnieniem interesu prawnego skarżącej w jego zaskarżeniu.
Analiza zarzutów skargi kasacyjnej i jego uzasadnienia wskazuje, że między stronami nie ma w istocie kontrowersji w zakresie teoretycznego rozumienia kategorii "interesu prawnego", o którym mowa w art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przekonuje o tym wywód zawarty na stronach 3 i 4 uzasadnienia skargi kasacyjnej odwołujący się szeroko do orzecznictwa i doktryny prawa, który podziela również Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną. Należy zauważyć, że w dalszej części uzasadnienia podstaw skargi kasacyjnej skarżąca wskazuje wyłącznie na naruszenie art. 8 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, przekonując o jego wadliwej interpretacji, a tym samym wadliwym obsadzaniu etatów w krakowskim kolegium "w wyniku nieznanej ustawie o SKO i rozporządzeniu wewnętrznej procedury" by ostatecznie podsumować, że "zaskarżony akt (...) narusza jej interes prawny poprzez uniemożliwienie jej ubiegania się o stanowisko etatowego członka kolegium, mimo istnienia jednoznacznych zapisów prawnych (art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o SKO i § 1 - § 5 rozporządzenia) regulujących tryb przeprowadzania konkursu na członków samorządowych kolegiów odwoławczych oraz konstytucyjnej zasady dostępu do służby publicznej.
Interes skarżącej w odniesieniu do aktu powołania etatowego członka SKO w Krakowie ma zatem charakter bezpośredni; istnieje bezpośredni związek pomiędzy normą prawną a sytuacją prawną Strony skarżącej". Jest to w rzeczy samej jedyna argumentacja prawna zawarta w uzasadnieniu podstaw skargi kasacyjnej dotycząca problemu interesu prawnego skarżącej. Z powyższego wynika, że w istocie skarżąca swój interes prawny w zaskarżeniu aktu powołania uczestniczki na etatowego członka kolegium wywodzi z art. 8 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Tymczasem, w ocenie Sądu drugiej instancji, nie jest to norma prawna, która mogłaby być podstawą czyjegoś interesu prawnego w zaskarżeniu aktu powołania członka kolegium i to bez względu na to czy akt ten został podjęty w następstwie przeprowadzenia procedury konkursowej czy też bez jej przeprowadzenia i z naruszeniem tej regulacji. Oczywiście, przepis ten obliguje organ do wyłonienia nowych członków kolegium w drodze konkursu, ale nie daje on prawa osobie trzeciej w kwestionowaniu aktu powołania konkretnej osoby tylko w oparciu o jej twierdzenie, że gdyby taki konkurs został przeprowadzony to by do niego przystąpiła, gdyż do tego sprowadza się tak naprawdę argumentacja skarżącej o bezpośredniości związku pomiędzy ww. normą a jej sytuacją prawną.
W takiej samej sytuacji prawnej w stosunku do zaskarżonego aktu znajdują się bowiem wszyscy inni obywatele i to bez względu na spełnienie przez nich przesłanek członkostwa. Jest to bowiem odrębne zagadnienie. Już sam fakt, że skarżąca w odniesieniu do zaskarżonego aktu jest w takiej samej sytuacji faktycznej jak w zasadzie wszyscy obywatele świadczy o braku jej interesu prawnego, który, jak prawidłowo argumentował Sąd pierwszej instancji, musi charakteryzować się cechami indywidualności, konkretności i bezpośredniego wpływu na sytuację prawną jednostki. Warunek bezpośredniości, jak słusznie zauważył Sąd i argumentował organ, w stosunku do skarżącej nie został spełniony. Uchylenie aktu nie wpłynie ani na sytuację faktyczną skarżącej, ani tym bardziej prawną. Innymi słowy nie zmieni w jej sytuacji nic, nie przyzna uprawnienia, ani nie nałoży obowiązku publicznoprawnego. Zasadnie argumentuje organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że interes prawny od strony praktycznej służy zdefiniowaniu kręgu uczestników konkretnej sprawy z ogółu osób, do których hipotetycznie może mieć zastosowanie określona regulacja.
Sytuacja skarżącej nie różni się w niniejszej sprawie od sytuacji innych obywateli. Powyższego stanowiska nie zmienia odwołanie się w podstawach skargi kasacyjnej do szeregu norm ustawy zasadniczej i konwencji międzynarodowych. Ich naruszenie nie zostało w żaden sposób uzasadnione, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie ma nawet wywodów prawnych do których mógłby się odnieść. Z samej treści powołanych w zarzucie I i II przepisów nie wynika bowiem interes prawny skarżącej w zaskarżeniu konkretnego aktu i to nawet gdyby był on wydany z naruszeniem prawa. Przepisy Konstytucji gwarantujące wszystkim obywatelom prawo do sądu czy prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach nie uprawniają obywateli do uruchamiania procedury sądowej w stosunku do aktów niewywołujących jakichkolwiek skutków w ich sferze prawnej. Artykuł 50 § 1 P.p.s.a. wymienia szereg podmiotów (oskarżycieli publicznych) działających w interesie wszystkich, czyli w interesie publicznym.
Podobnie jak kategoria interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym czy w innych ustawach samorządowych, interes prawny z art. 50 § 1 P.p.s.a. nie ma charakteru actio popularis (skargi obywatelskiej) przysługującej każdemu obywatelowi, chociażby nie był on bezpośrednio zainteresowany sprawą.
Nie można zatem uznać, że skarżąca wykazała istnienie interesu prawnego w niniejszej sprawie. Powyższe z kolei obligowało Sąd pierwszej instancji do odrzucenia jej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.
Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a.