Uzasadnienie
Postanowieniem z 6 maja 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił przedmiotową skargę. W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca wniosła do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Rady Gminy Sokoły z dnia 23 grudnia 2025 r. nr XVII/107/2025 wydaną w przedmiocie rozpatrzenia jej skargi z 23 października 2025 r. na działalność Wójta Gminy Sokoły, którą uznano za bezzasadną (§ 1 zaskarżonej uchwały). Uchwałę podjęto m.in. na podstawie art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej "k.p.a.").
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie o jej oddalenie, jako bezzasadnej.
Odrzucając skargę, Sąd pierwszej instancji wskazał, że w świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje spraw zainicjowanych skargami na działalność organów, o których mowa w art. 227 k.p.a., a więc takich, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości – a więc tzw. skarg powszechnych (obywatelskich). Do rozpatrywania tego rodzaju skarg właściwe są organy państwowe, w ramach swojej właściwości, działające w trybie określonym w Dziale VIII k.p.a. "Skargi i wnioski". W postępowaniu tym nie istnieją strony, nie ma instancji, a działania podejmowane przez organ nie mają formy aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Postępowanie ma na celu ustalenie prawidłowości i terminowości działania organów administracyjnych i ich pracowników oraz zbadanie potrzeby podjęcia określonych czynności.
Wniesiona skarga uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończącym się czynnością faktyczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy, o czym stanowi art. 237 § 3 k.p.a. Przy czym zarówno sposób procedowania, jak i załatwienia skargi, pozostaje poza zakresem właściwości sądów administracyjnych. Oznacza to, że zaskarżona uchwała, będąca formą zawiadomienia skarżącej o sposobie załatwienia jej skargi z 23 października 2025 r. skierowanej do Rady Gminy w Sokołach, pozostaje poza właściwością sądu administracyjnego. Przedmiotowa skarga, jako niedopuszczalna, podlegała więc odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Na marginesie Sąd pierwszej instancji wskazał, że z treści skargi z 23 października 2025 r. wynika, że dotyczy ona pisma Wójta Gminy Sokoły z 20 października 2025 r. nr RG.4464.22.2025, wydanego w odpowiedzi na wniosek skarżącej z 30 września 2025 r. o zwrot kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego do Szkoły Podstawowej w [...]. Pismem tym odmówiono skarżącej przyznania wnioskowanego przez nią zwrotu kosztów dojazdu (pismo w akrach sprawy, karty bez numeracji). Pismo nie zawiera pouczenia o sposobie i trybie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, podczas gdy zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa oraz judykatury, o ile kwestie związane ze zwrotem kosztów dojazdu dziecka do szkoły nie stanowią materii podlegającej załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, to podejmowane w tym zakresie czynności należą do kategorii określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czyli do innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a tym samym należą do właściwości sądu administracyjnego.
Sąd ten podniósł, że mimo skierowania przez skarżącą skargi z 23 października 2025 r. wadliwie (prawdopodobnie wskutek braku stosownego pouczenia) do organu stanowiącego Gminy Sokoły, który załatwił ją w trybie art. 237 § 3 k.p.a. zaskarżoną uchwałą, skarga ta w istocie jest skargą na czynność Wójta Gminy Sokoły z 20 października 2025 r. podjętą w sprawie zwrotu kosztów dojazdu dziecka do szkoły, która to skarga wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy obejmującymi m.in. wniosek skarżącej z 30 września 2025 r. podlega przekazaniu sądowi administracyjnemu w trybie art. 54 § 2 p.p.s.a. Sąd podkreślił przy tym, że na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. pozostaje związany granicami przedmiotowej sprawy, zakreślonymi precyzyjnie w treści odrzuconej niniejszym postanowieniem skargi z 1 lutego 2026 r., w której wprost wskazano, że dotyczy ona uchwały Rady Gminy Sokoły z 23 grudnia 2025 r. nr XVII/107/2025 w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalnie Wójta Gminy Sokoły.
Skarżąca zaś, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który 15 kwietnia 2025 r. zapoznał się z aktami sprawy, nie wypowiedziała się, czy w ramach niniejszego postępowania wnosi o rozpoznanie jej skargi z 23 października 2025 r. na czynność Wójta Gminy Sokoły z 20 października 2025 r.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła skarżąca, zaskarżając postanowienie w całości. Wniosła o uchylenie tego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Pełnomocnik skarżącej ustanowiony w ramach prawa pomocy wniósł o zasądzenie od Skarbu Państwa na jego rzecz kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 90 p.p.s.a. w zb. z art. 89, 90 i 91 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie obligatoryjnej rozprawy w celu uzgodnienia interesów stron, w sytuacji gdy skarżąca w ogóle nie była pouczona przez Wójta Gminy Sokoły o treści art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a.;
- - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego przedwczesne zastosowanie bez wyjaśnienia i uzgodnienia interesów skarżącej, jaki zaistniał stan faktyczno-decyzyjny i jakiego merytorycznego organu jest podstawa skargi skarżącej.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wskazać należy, że stosownie do art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Z powyższego przepisu wynika, że w przypadku tego rodzaju postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne. W niniejszej sprawie warunek ten został spełniony i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Powyższej oceny nie zmienia złożony w skardze kasacyjnej wniosek.
Zauważyć należy, że możliwość skierowania sprawy na posiedzenie jawne i wyznaczenia rozprawy także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym została pozostawiona uznaniu sądu i w tym zakresie nie jest uwarunkowana stanowiskiem stron. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom materialnym, tzn. powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (por. postanowienie NSA z 8 września 2004 r. sygn. akt FSK 363/04, publ. ONSAiWSA 2005/2/41). Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych, jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku naruszenia prawa procesowego należy wskazać także wpływ naruszenia na wynik sprawy - na treść orzeczenia (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11, opubl.
CBOSA). Jednym z warunków prawidłowego skonstruowania zarzutu skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstawy kasacyjnej, przez którą należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., FSK 41/04; z 1 września 2004 r., FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., FSK 2302/04; opubl. CBOSA). Skarga kasacyjna nie odpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności.
Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z 11 września 2011 r., sygn. akt II OSK 151/12; z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10, opubl. CBOSA).
Zarzut pierwszy nie mógł zostać uwzględniony. Warunkiem prawidłowo skonstruowanego zarzutu jest precyzyjne wskazanie naruszonego zdaniem autora skargi kasacyjnej przepisu. Podane w tym zarzucie przepisy: art. 90 p.p.s.a. oraz art. 89, 90 i 91 k.p.a. składają się z dalszych jednostek redakcyjnych, tj. paragrafów. Zarzut jest więc nieprecyzyjny i zmusza Sąd do domyślania się intencji autora, co w świetle wywodów poczynionych na wstępie jest niedopuszczalne. Nadto z art. 90 p.p.s.a. nie wynika obowiązek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przeprowadzenia rozprawy w przypadku odrzucenia skargi, zaś zgodnie z art. 58 § 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę postanowieniem, a odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym.
Z kolei art. 89, 90 i 91 k.p.a. odnoszą się do rozprawy przeprowadzanej w postępowaniu administracyjnym przez organ administracji publicznej, a nie w postępowaniu sądowym przez sąd administracyjny. Zarzut ten jest więc dodatkowo niezrozumiały. Brak pouczenia przez Wójta Gminy Sokoły o treści art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. również nie sprawia, że przeprowadzenie rozprawy w przedmiotowej sprawie było obligatoryjne, nawet jeśliby przyjąć, że przepis ten znajdował zastosowanie w postępowaniu zakończonym pismem Wójta z 20 października 2025 r. o odmowie przyznania zwrotu kosztów za dowóz dziecka. Z uwagi na ww. wady zarzut nie mógł zostać merytorycznie rozpoznany.
Zarzut drugi nie zasługiwał na uwzględnienie. Należy zauważyć, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie dotyczy żadnej z kategorii form działalności administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 9 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że działania Rady Gminy w tego typu przypadkach, jako objętych dyspozycją przepisów art. 237 § 1 i 4 oraz art. 238 § 1 k.p.a., nie mają charakteru administracyjnoprawnego, a w konsekwencji uznać należało, że skarga na uchwałę Rady Gminy z 23 grudnia 2025 r. wydaną w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie organu nie podlega kognicji sądu administracyjnego i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Jak trafnie wskazał to Sąd pierwszej instancji, w orzecznictwie sądów administracyjnych od wielu lat utrwalone jest stanowisko o niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akt (uchwałę, zarządzenie) wydany w wyniku rozpoznania tzw. skargi powszechnej, tj. skargi wnoszonej w trybie działu VIII k.p.a. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w zakresie skarg i wniosków, normowanym przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. (vide postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2783/13; z 18 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2621/13 oraz z 24 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 960/13 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, iż w postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a., które jest jednoinstancyjnym postępowaniem uproszczonym, nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, a w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej, ale czynnością materialno-techniczną.
Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono także innym niż decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego.
Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 sierpnia 2015 r., I OSK 1899/15 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd administracyjny nie jest właściwy do badania zgodności z prawem procedury wywołanej skargą powszechną w trybie działu VIII k.p.a., a więc skarg związanych z krytyką nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników (art. 227 i następne k.p.a.), ponieważ sprawy te nie zostały poddane jego kontroli ani na podstawie art. 3 p.p.s.a., ani na podstawie przepisów ustaw szczególnych.
Żądanie skargi skarżącej z 1 lutego 2026 r. jest jednoznaczne i dotyczy rozpoznania zbadania zgodności z prawem uchwały Rady Gminy z 23 grudnia 2025 r., którą to uchwałą organ ten rozpatrzył w trybie przewidzianym w dziale VIII k.p.a. skargę skarżącej na działalność Wójta. Zatem Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że wniesiona przez skarżącą skarga na uchwałę organu jest niedopuszczalna. Należy podkreślić, że wbrew stanowisku zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sądu pierwszej instancji Sąd ten nie mógł w tak zakreślonym przedmiocie zaskarżenia zbadać zgodności z prawem czynności Wójta Gminy Sokoły z 20 października 2025 r. nawet wówczas, gdyby skarżąca wyraziłaby takie żądanie w trakcie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku. Skoro niedopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na akt (uchwałę, zarządzenie) wydany w wyniku rozpoznania skargi wnoszonej w trybie działu VIII k.p.a., to nie można w ramach takiej niedopuszczalnej skargi badać innych czynności poprzedzających akt niezaskarżalny do sądu administracyjnego.
Natomiast mają rację skarżąca oraz Sąd pierwszej instancji, że przedmiotowa sprawa jest wynikiem braku pouczenia skarżącej przez Wójta Gminy Sokoły o tym, że na jego czynność w postaci odmowy przyznania zwrotu kosztów za dowóz dziecka z 20 października 2025 r. przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Jak bowiem wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego czynność w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów transportu dziecka do szkoły jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pismo skarżącej z 23 października 2025 r. nazwane skargą mogłoby zostać uznane za skargę do sądu administracyjnego, gdyby w sposób wyraźny i jednoznaczny nie zostało skierowane do Rady Gminy Sokoły, a więc do organu, który jest właściwy do rozpoznania skargi w świetle art. 229 pkt 3) k.p.a., albo gdyby Rada Gminy wezwała skarżącą do wskazania czy pismo to stanowi skargę w trybie przewidzianym w dziale VIII k.p.a., czy też jej zamiarem było wniesienie skargi do sądu administracyjnego, co jednak nie miało w sprawie miejsca.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca w tych okolicznościach wciąż może wnieść skargę do sądu administracyjnego za pośrednictwem właściwego organu na czynność Wójta Gminy Sokoły z 20 października 2025 r. w postaci odmowy przyznania zwrotu kosztów za dowóz dziecka wraz z wyjaśnieniem przyczyny uchybienia terminu - sąd właściwy do rozpoznania sprawy oceni czy uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżącej, stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu rozstrzyga wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu uregulowanym w art. 250 i następnych p.p.s.a. Zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a. wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z tego powodu wniosek złożony przez pełnomocnika w skardze kasacyjnej nie został rozpoznany.