Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 1417/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 564/18 oddalił skargę L. M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Komendant Powiatowy Policji w [...] wnioskiem z [...] września 2017 r. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o zwolnienie L. M.(dalej: "skarżący") - wówczas referenta [...]Wydziału [...]Komendy Powiatowej Policji w [...], ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W uzasadnieniu wniosku Komendant Powiatowy Policji w [...]wskazał, że skarżący z [...] lutego 2015 r. został przeniesiony do Komendy Powiatowej Policji w [...]. Od dnia przeniesienia do tamtejszej jednostki do dnia sporządzenia wniosku policjant praktycznie nie pełnił służby. W okresie tym bowiem, prawie przez cały czas, przebywał na zwolnieniach lekarskich, oczekiwał na badania lekarskie, wykorzystywał zaległe urlopy wypoczynkowe i urlop ojcowski. Absencja policjanta wyniosła w 2015 r. [...] dni (przebywał na zwolnieniu lekarskim), w 2016 r. [...] dni (przebywał na zwolnieniu lekarskim) oraz [...] dni (wykorzystał zaległy urlop wypoczynkowy), w 2017 r. (od [...] stycznia do [...] września) [...] dni (przebywał na zwolnieniu lekarskim oraz nie realizował zadań służbowych ze względu na oczekiwanie na przeprowadzenie badań lekarskich przez komisję lekarską) oraz [...] dni (wykorzystał zaległy urlop wypoczynkowy oraz przebywał na urlopie ojcowskim), Ponadto Komendant Powiatowy Policji w [...] wskazał, że skarżący w 2015 r. nie stawił się do służby w danej jednostce Policji, w 2016 r. pełnił służbę od [...] marca 2016 r. do [...] marca 2016 r., a w 2017 r. (do dnia sporządzenia wniosku) od [...] lipca 2017 r. do [...] sierpnia 2017 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] podkreślił, że długotrwała absencja policjanta praktycznie uniemożliwiła realizacje zarówno powierzonych mu na zajmowanym stanowisku służbowym zadań z zakresu służby patrolowej, jak również zadań wykonywanych w ramach powołanego decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nieetatowego pododdziału Policji, którego głównym celem jest ochrona bezpieczeństwa obywateli oraz szeroko pojęte utrzymanie i ochrona porządku publicznego, zwłaszcza podczas zabezpieczeń meczów piłki nożnej, zgromadzeń publicznych, manifestacji, gdzie niejednokrotnie istnieje ryzyko wystąpienia zbiorowego zakłócenia bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Realizacja, w czasie krótkich obecności policjanta w służbie, obowiązków służbowych osiągała natomiast bardzo niski poziom. Notoryczna nieobecność policjanta ponadto wpływa negatywnie na funkcjonowanie danej jednostki, prowadzi do poważnej dezorganizacji pracy komórki, której charakter realizowanych zadań jest szczególny, bowiem służba patrolowo-interwencyjna musi być pełniona całodobowo z zachowaniem ciągłości służby. Ciągłe zastępowanie nieobecnego policjanta powoduje konieczność obciążenia pracą pozostałych policjantów tej jednostki, a także konieczność powierzenia obowiązków służbowych policjantom innych komórek wskazanej jednostki Policji, co przekłada się na jakość i terminowość realizowanych spraw. Sytuacja ta negatywnie wpływa na zdyscyplinowanie i morale innych funkcjonariuszy. Wysoki poziom obciążenia obowiązkami służbowymi pozostałych policjantów Referatu [...]Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w [...], którego stan etatowy został ustalony na poziomie [...] etatów, stanowi liczba przeprowadzonych przez nich interwencji w latach 2015-2017.

Uwzględniając powyższe Komendant Powiatowy Policji w [...] uznał, że prezentowana postawa uzasadnia wdrożenie procedury zwolnienia skarżącego ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Po dokonaniu analizy materiałów sprawy Komendant Wojewódzki Policji w [...] (dalej: "organ pierwszej instancji"), zawiadomieniem z [...] listopada 2017 r. poinformował skarżącego, iż wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia go ze służby w Policji, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Jednocześnie policjant został pouczony o uprawnieniach strony związanych z przedmiotowym postępowaniem.

Realizując obowiązek wynikający z treści art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, pismem z [...] listopada 2017 r. wystąpiono do Przewodniczącego Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów w [...] z wnioskiem o wydanie opinii w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji skarżącego z uwagi na ważny interes służby. W uchwale Prezydium nr [...]Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów woj. [...] z [...] listopada 2017 r. wskazano, iż organizacja zakładowa związku zawodowego nie składa zastrzeżeń co do zamiaru zwolnienia ze służby skarżącego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Skarżący[...]grudnia 2017 r. zapoznał się z aktami niniejszego postępowania oraz sporządził kserokopie części dokumentacji. Odniósł się do niektórych informacji przedstawionych w materiałach sprawy. Nie zgłosił żadnych żądań oraz nie złożył wniosków dowodowych. Jednocześnie wniósł o sprawdzenie wskazanych okoliczności i o niezwalnianie go ze służby. Podkreślił, że od początku służby wielokrotnie był nagradzany przez przełożonych za wzorowo pełnioną służbę. Do protokołu zapoznania się z aktami załączone zostało pismo skarżącego z [...] grudnia 2017 r. oraz kopie raportów skarżącego skierowanych do Komendanta Powiatowego Policji w [...] dotyczących wypadku, któremu policjant uległ [...] sierpnia 2017 r. W piśmie wskazał, że zwolnienia lekarskie w latach 2016-2017 miały związek z wykonywaniem czynności służbowych. Opisał także dwa zdarzenia, podczas których uległ wypadkowi (jedno z nich uznano za wypadek w służbie, w drugim przypadku nie zostało zakończone postępowanie powypadkowe).

Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym nr [...] z [...] grudnia 2017 r., zwolnił skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji z [...] grudnia 2017 r. Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał m. in., że z materiałów sprawy wynika, że skarżący w okresie od [...] lutego 2015 r. do [...] listopada 2017 r., łącznie na zwolnieniach lekarskich przebywał [...] dni, zaświadczenia były wystawiane głównie przez dwóch lekarzy specjalistów - lekarza psychiatrę oraz lekarza ortopedii i traumatologii narządu ruchu. Ponadto funkcjonariusz łącznie przez [...] dni przebywał na zaległym urlopie wypoczynkowym, [...] dni na urlopie ojcowskim oraz [...] dni oczekiwał na komisję lekarską, co daje łączną absencję [...] dni. Oznacza to, że skarżący przez prawie trzyletni okres służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] przepracował tylko [...]dni.

Ponadto organ pierwszej instancji podkreślił, że policjant [...] marca 2016 r. uległ wypadkowi w drodze powrotnej ze służby, który uznano za wypadek w służbie, natomiast postępowanie powypadkowe dotyczące urazu, którego policjant doznał w nocy z [...] lipca 2017 r. na [...] sierpnia 2017 r., podczas realizowania czynności służbowych, nie zostało jeszcze zakończone. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że nie kwestionuje, że przebywanie przez policjanta na długotrwałym zwolnieniu lekarskim w 2016 r. i 2017 r. może mieć związek z urazem w związku ze służbą, jakiego doznał on we wskazanych latach, jednakże w przedmiotowej sprawie analizowany jest okres jego absencji od [...] lutego 2015 r., wobec czego uwzględnić należy także fakt przebywania przez niego (nieprzerwanie przez okres prawie [...] miesięcy) na zwolnieniach lekarskich od [...] lutego 2015 r. do [...] stycznia 2016 r. wystawionych z powodu choroby przez lekarza specjalistę [...].

Dodatkowo organ pierwszej instancji wskazał, że w związku z przebywaniem przez skarżącego na długotrwałym zwolnieniu lekarskim był on dwukrotnie skierowany do [...]Rejonowej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...] w celu ustaleniu stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej funkcjonariusza do służby, jak również związku poszczególnych chorób ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Orzeczeniami wskazanej komisji z [...] lutego 2016 r. oraz z [...] maja 2017 r. stwierdzono, że skarżący jest zdolny do służby w Policji.

Nadto organ pierwszej instancji zwrócił uwagę na znajdujące się w aktach osobowych skarżącego raporty adresowane do przełożonego właściwego w sprawach osobowych, w których zwraca się on z prośbą o udzielenie zgody na wykonywanie dodatkowego zajęcia zarobkowego. W okresie służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] skarżący [...] marca 2016 r. zwrócił się prośbą o udzielenie zgody na wykonywanie dodatkowego zajęcia zarobkowego poza służbą, polegającego na promocji prac licencjackich i magisterskich oraz prowadzeniu działalności naukowej w [...]w [...] oraz na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu [...].

Skarżący uzyskał zgodę na podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą na okres sześciu miesięcy. Skarżący [...] maja 2017 r. ponownie wystąpił z raportem o wyrażenie zgody na wykonywanie zajęcia zarobkowego poza służbą, tożsamego z podjętym zajęciem zarobkowym wskazanym w raporcie z[...] marca 2016 r. Z uwagi na absencję policjanta oraz niewłaściwe podejście do obowiązków służbowych, przełożony policjanta przedmiotowy raport rozpatrzył odmownie.

Skarżący wniósł odwołanie od wskazanego rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...].

Rozpatrując przedmiotową sprawę w postępowaniu odwoławczym Komendant Główny Policji (dalej: "organ odwoławczy") rozkazem personalnym z [...] lutego 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy skarżone rozstrzygnięcie.

Organ odwoławczy podkreślił, że bezspornym jest, iż skarżący w czasie swojej służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] (przeniesiony do tej jednostki z [...] lutego 2015 r.) łącznie na zwolnieniach lekarskich przebywał [...] dni. Zaświadczenia były wystawiane głównie przez dwóch lekarzy specjalistów, lekarza psychiatrę oraz lekarza ortopedii i traumatologii narządu ruchu. Uwzględniając inne okresy usprawiedliwionej nieobecności w służbie ([...] dni zaległych urlopów wypoczynkowych, [...] dni urlopu ojcowskiego oraz [...] dni oczekiwania na komisję lekarską), łączna absencja funkcjonariusza w danym okresie stanowiła [...] dni, Oznacza to, że skarżący od [...] lutego 2015 r. do [...] listopada 2017 r., czyli przez prawie trzyletni okres służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] faktycznie służbę tę pełnił jedynie przez [...] dni. Organ odwoławczy zaznaczył, że skarżący już następnego dnia po przeniesieniu do Komendy Powiatowej Policji w [...] przebywał na zwolnieniu lekarskim, tj. od [...] lutego 2015 r., które nieprzerwanie kontynuował do [...] stycznia 2016 r., co oznacza, że wymieniony był nieobecny w służbie początkowo przez [...] dni.

Następne zwolnienia lekarskie podobnie wystawione były nieprzerwanie na okres niemal roku, tj. od [...] marca 2016 r. do [...] marca 2017 r. Kolejna długotrwała absencja chorobowa policjanta od [...] sierpnia 2017 r. do [...] listopada 2017 r. wynosiła [...] dni. Podkreślono, że organ w żaden sposób nie kwestionuje zasadności wystawienia przedmiotowych zwolnień lekarskich. Jednakże bada wpływ absencji policjanta na funkcjonowanie komórek i jednostek organizacyjnych Policji i ich przełożenie na interes służby.

W ocenie organu odwoławczego niezaprzeczalnym pozostaje, że sytuacja skarżącego wpływała negatywnie na organizację służby w Referacie [...]Wydziału [...]Komendy Powiatowej Policji w [...]. Skarżący winien realizować zadania na poziomie odpowiadającym posiadanemu przygotowaniu i umiejętnościom, tymczasem jego absencja w okresie niemal trzyletniej służby z powodu zwolnień lekarskich wynosiła [...] dni. Powyższa sytuacja rzutuje więc ujemnie na ważny interes służby, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa obywateli poprzez wykonywanie zadań przez wszystkich policjantów jednostki. Omawiana sytuacja dezorganizowała tok służby. Długotrwała, ciągła nieobecność skarżącego w służbie w naturalny sposób zmuszała przełożonych do zapewnienia zastępstwa za nieobecnego funkcjonariusza, co z kolei prowadziło do zwiększenia obciążenia pozostałych w służbie policjantów. Zwiększona liczba zadań służbowych, po stronie obecnych w służbie policjantów, wprost przekłada się na realne obniżenie poziomu efektywności i jakości zleconych zadań.

Taki stan rzeczy sprzeczny jest z interesem organu Policji i godzi w "ważny interes służby". Sytuacja taka może rodzić napięcia i konflikty, a ponadto skutkować obniżeniem poziomu motywacji i zaangażowania w realizację zadań pozostałych funkcjonariuszy, jak również przyczyniać się do trudności z utrzymaniem dyscypliny służbowej w samej jednostce. Tym bardziej trudne jest zapewnienie ciągłości służby w tej jednostce. Niezwykle istotne z punktu widzenia interesu służby, zwłaszcza patrząc przez pryzmat przywilejów, z których korzystają policjanci, jest zatem to, aby osoby pełniące służbę w Policji w sposób należyty wykonywały przydzielone im obowiązki. Długotrwały brak dyspozycyjności policjanta, w tym wynikający ze stanu zdrowia jest w oczywisty sposób sprzeczny z interesem służby. Skala niedyspozycyjności skarżącego, a jednocześnie obciążenia innych policjantów Referatu [...]Wydziału [...]Komendy Powiatowej Policji w [...] obrazuje, jak wskazał organ, dokonana przez [...] Zastępcę Komendanta Powiatowego Policji w [...] za okres od [...] lutego 2015 r. do [...] września 2017 r. analiza (na podstawie formularzy [...]w Systemie [...]).

Z analizy tej wynika, że średnioroczne zatrudnienie w danej komórce organizacyjnej wynosiło [...] funkcjonariuszy. Średnio jeden funkcjonariusz: wylegitymował [...] osób, przeprowadził [...] interwencje, zatrzymał [...] sprawców na gorącym uczynku, czy też przeprowadził [...] postępowań mandatowych, Natomiast skarżący wylegitymował [...] osób, przeprowadził [...] interwencji, zatrzymał [...] sprawców na gorącym uczynku, czy też przeprowadził [...] postępowań mandatowych.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że policjant, który nie podejmuje służby i nie wykonuje żadnych obowiązków służbowych z uwagi na nieobecność, przerywaną tylko krótkimi okresami obecności w służbie, nie może skutecznie powoływać się na swój interes.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozkaz personalny z [...] lutego 2018 r., nr [...].

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do wykładni przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w tym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na tej podstawie zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. Tego typu działania, nie zostały wyłączone spod kontroli sądowej, jednakże kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona do oceny ich zgodności z prawem. Rozpatrując skargę, Sąd zobowiązany jest zatem badać, czy przy podejmowaniu decyzji nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego. Nie może natomiast ingerować w słuszność dokonanego przez organ wyboru i tym samym oceniać celowości zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Sąd uznał, że organy administracji publicznej nie wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły przyznanych im przez ustawodawcę granic swobody oceny co do wyboru skutku prawnego. Zdaniem Sądu organ zasadnie zaakcentował, że ustalony stan faktyczny mieści się w kategorii ważnego interesu służby, o jakim mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a w konsekwencji, że dopuszcza zwolnienie funkcjonariusza ze służby w omawianym trybie.

Sąd stanął na stanowisku, że nie tyle sama długotrwała nieobecność funkcjonariusza w służbie, lecz negatywne skutki długotrwałych i stale powtarzających się absencji chorobowych funkcjonariusza, mogą uzasadniać rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z uwagi na ważny interes służby.

Sąd wyjaśnił, iż nie znalazł podstaw ku temu, aby kwestionować poprawność skarżonego rozstrzygnięcia z tego powodu, że przyczyną absencji funkcjonariusza były wypadki, jakim uległ on na służbie. W niniejszej sprawie ta okoliczność nie ma bowiem decydującego znaczenia gdyż nie zmienia faktu bardzo długiej absencji w służbie, ani nie zmienia tego, że długotrwała absencja policjanta jest nie do pogodzenia ze skuteczną realizacją zadań stojących przed Policją.

Skarżący, na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a., art. 175 § 1 p.p.s.a., art. 177 § 1 p.p.s.a., wniósł do Naczelnego Sadu Administracyjnego skargę kasacyjną, zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 564/18.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. - na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
2. 1) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowej kontroli legalności działania organów administracji publicznej, mimo uniemożliwienia skarżącemu czynnego udział w każdym stadium postępowania oraz uniemożliwienia końcowego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów ich uzupełnieniu, zaaprobowanie i powielenie wybiórczej oceny okoliczności. które przemawiałyby za pozostawieniem funkcjonariusza w służbie tj. uwzględnienie jedynie wyników osiągniętych przez ostatnie 3 lata służby przy jednoczesnym pominięciu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji faktu, iż skarżący jest funkcjonariuszem z ponad 10-letnim doświadczeniem, który był wielokrotnie nagradzany przez Komendanta Wojewódzkiego Policji i niższych przełożonych, nigdy nie był karany dyscyplinarnie, miał pozytywne opinie służbowe, a ponadto ukończył studia z mediacji społecznych, psychopedagogiki, jak również jest doktorem teorii i filozofii prawa, autorem publikacji oraz posiada wiedzę oraz wykształcenie umożliwiające prowadzenie postępowań związanych z BHP, całkowite pominięcie przy dokonywanej ocenie dowodów przedłożonych przez stronę w odwołaniu od decyzji drugiej instancji w postaci oświadczeń funkcjonariuszy [...],[...],[...],[...],[...], dyplomów ukończenia studiów, zaświadczeń potwierdzających doszkalanie się we własnym zakresie, artykułów prasowych, artykułu zamieszczonego w "[...]", okładki książki, raportu w sprawie interwencji, oświadczenia poszkodowanej [...], zaświadczenia z leczenia za rok 2015 potwierdzającego jego związek ze służbą, zaaprobowanie przez Sąd, iż organ drugiej instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji całkowicie pominął okoliczności mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktu, iż aktualne na dzień wydania decyzji zaświadczenie lekarskie z [...] grudnia 2017 roku potwierdza zdolność do służby w Policji bez ograniczeń oraz iż w dniu wydania decyzji skarżący był w pełni zdolny do pełnienia obowiązków służbowych, a ponadto niezdolność do służby nie miała charakteru trwałego, zaś czasowa niedyspozycyjność skarżącego była okresem usprawiedliwionej nieobecności na służbie, potwierdzonej zwolnieniem lekarskim, a powodowanym urazem doznanym w związku z wykonywaniem czynności służbowych, zaaprobowanie i powielenie błędnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów skutkujące błędnymi ustaleniami wynikającymi z nienależytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, skutkujących błędnymi ustaleniami wynikającymi z nienależytego i niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i okoliczności sprawy, z pominięciem zarówno interesu społecznego rozumianego jako ważny interes służby, jak i słusznego interesu skarżącego, albowiem absencje chorobowe nie miały charakteru ciągłego oraz miały bezpośredni związek z wykonywaniem zadań służbowych, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji zwolnienie ze służby za absencję chorobową spowodowaną urazami doznanymi na służbie funkcjonariusza z ponad 10-letnim stażem w Policji oraz nieuchylenie zaskarżonej a naruszającej przepisy prawa materialnego tj. art. 41 ust. ust 2 pkt. 5 ustawy o Policji decyzji;
3. 2) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 108 k.p.a., poprzez dokonanie przez Sąd I instancji nieprawidłowej kontroli legalności działania organów administracji publicznej i utrzymanie w mocy rozkazu, który wydany został z naruszeniem przepisów o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji w której, nie spełniono przesłanek wynikających z art. 108 § 1 k.p.a., albowiem rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany jedynie gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony, zaś w lakonicznym uzasadnieniu nadania rygoru natychmiastowej wykonalności nie wskazano z jakiego powodu nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności jest niezbędne i konieczne, zwłaszcza w sytuacji gdy zdaniem organu absencja skarżącego od dłuższego czasu dezorganizuje pracę jednostki godząc w interes służby, zaś nadano rygor natychmiastowej wykonalności decyzji w której jednocześnie pozostawiono skarżącego w służbie do [...] grudnia 2017 r., tj. sytuacji w której mimo, iż zdaniem organu skarżący stanowi zagrożenie dla ważnego interesu służby pozostawiono go w służbie przez kolejne 14 dni od dnia wydania decyzji w niniejszej sprawie, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji wydanej z naruszeniem prawa;
4. 3) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku dokonania oceny postawionego w skardze zarzutu naruszenia art. 108 § 1 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, zarzutu poczynienia błędnych, nieprawdziwych i gołosłownych ustaleń jakoby pozostawanie skarżącego na zwolnieniu lekarskim wpływało negatywnie na motywację oraz morale pozostałych funkcjonariuszy, podczas gdy jak wynika z oświadczeń załączonych do odwołania był on oceniany pozytywnie przez pozostałych funkcjonariuszy, zaś zwolnienie skarżącego ze służby z powodu nieobecności spowodowanej urazem doznanym na służbie zostało ocenione jako godzące w dobro służby, zarzutu wydania decyzji o zwolnieniu ze służby mimo ustania z dniem powrotu do służby przyczyn, dla których dalsze pozostawanie policjanta w służbie nie było możliwe, zarzutu naruszenie zasad prawdy obiektywnej poprzez wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby mimo braku konkretnej i realnie istniejącej przyczyny, popartej odpowiednimi dowodami, dla której dalsze pozostawanie policjanta w służbie nie było możliwe, w sytuacji w której skarżący spełniał wszelkie wymagania stawiane wobec funkcjonariuszy Policji, był zdolny do służby oraz był gotów ją pełnić,
5. 4) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie zasadniczego motywu orzeczenia, tj. nie odniesienie się do istotnych przesłanek zwolnienia funkcjonariusza wskazanych w decyzjach organów pierwszej i drugiej instancji, a kwestionowanych przez skarżącego, jak również okoliczności przemawiających za pozostawieniem skarżącego na służbie, a których nieuwzględnienie miało istotny wpływ na wynik sprawy,
6. 5) naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez dokonanie nowych ustaleń faktycznych w sprawie mimo nieprzeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w niniejszej sprawie tj., iż strona nie przystępowała do wykonywania obowiązków służbowych nawet wtedy gdy właściwe Komisje Lekarskie MSW wydawały zaświadczenia stwierdzające jego zdolność do służby podczas gdy jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie za każdym razem zgłaszał on swą gotowość do służby i na polecenie oraz za zgodą przełożonego wykorzystywał on zaległy urlop wypoczynkowy, jak również iż od 2015 r. skarżący wykonywał swoje obowiązki służbowe w sposób nieprawidłowy, podczas gdy nieobecności na służbie były nieobecnościami usprawiedliwionymi, zaś w czasie służby wykonywał on swoje obowiązki w sposób prawidłowy, z zaangażowaniem, a nawet w razie konieczności z poświęceniem zdrowia i życia co skutkowało między innymi doznanymi przez skarżącego urazami ortopedycznymi;
7. - na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia "ważnego interesu służby" polegające na ocenie czy w danym przypadku istnieje ważny interes służby przemawiający za zwolnieniem funkcjonariusza w oderwaniu od istotnych okoliczności składających się na ten interes, takich jak wiedza, doświadczenie, morale funkcjonariuszy sprawujących służbę w danej jednostce, a przez to uznanie, że powody zwolnień lekarskich skarżącego nie pozostają w związku z pojęciem ważnego interesu służby, oraz iż zwolnienie ze służby za absencję chorobową spowodowaną urazami doznanymi na służbie funkcjonariusza, który w trakcie ponad 10-letniego stażu w Policji pełnił służbę jako kontroler ruchu drogowego, zajmował się prewencją kryminalną oraz sprawozdawczością, pełnił funkcję oficer prasowego, działał w służbach patrolowych oraz pełnił służbę w komórce konwojowej, był wielokrotnie nagradzany przez Komendanta Wojewódzkiego Policji i niższych przełożonych, nigdy nie był karany dyscyplinarnie, miał pozytywne opinie służbowe, nigdy nie wnoszono żadnych uwag ani zastrzeżeń co do sposobu pełnienia przez niego służby a ponadto ukończył studia z mediacji społecznych, psychopedagogiki, jak również jest doktorem teorii i filozofii prawa, jest autorem publikacji i posiada wiedzę oraz wykształcenie umożliwiające prowadzenie postępowań związanych z BHP uzasadnione jest ważnym interesem służby, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez zwolnienie L. M. ze służby.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o:

1. 1. na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,
2. 2. na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy na rozprawie,
3. 3. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Skarżący w piśmie procesowym z [...] października 2019 r. wniósł, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., o przeprowadzenie dowodu z protokołu powypadkowego nr [...]oraz karty wypadku sporządzonej [...] lipca 2019 r., na okoliczność udowodnienia przyczyn absencji skarżącego w pracy wskutek wypadku, któremu uległ podczas wykonywania obowiązków służbowych – a która absencja była powodem zwolnienia ze służby.

Naczelny Sąd Administracyjny w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090) poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę.

We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie.

Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Organ w piśmie procesowym z [...] listopada 2021 r. oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Skarżący w piśmie procesowym z [...] listopada 2021 r. wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie dowodu z orzeczenia [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej w celu wykazania, że na podstawie skierowania z [...] maja 2020 r., wystawionego w związku ze stwierdzeniem w protokole wypadkowym nr[...] z [...] lipca 2019 r., Komisja ustaliła, że wypadek powstał w trakcie wykonywania czynności służbowych i że funkcjonariusz uległ 2% uszczerbkowi na zdrowiu na skutek wypadku z [...] sierpnia 2017 r.

Sprawa została skierowana posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu.

Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny poza nieważnością postępowania (która w niniejszej sprawie nie zachodzi) może rozpoznawać jedynie te uchybienia, które zostały wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Sąd drugiej instancji nie jest zobowiązany ani uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych. Zakres postępowania kasacyjnego wyznacza zatem strona przez przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie.

Rozpoznając we wskazanych granicach skargę kasacyjną złożoną w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tych względów nie zasługuje na uwzględnienie.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a więc zarzutach zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11; 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08; 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13). W rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga równoczesnego odniesienia się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. zasadności oddalenia przez Sąd pierwszej instancji skargi na rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji – w sytuacji zarzucanego naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

O tym bowiem, jakie okoliczności są w danej sprawie istotne i wymagają wyjaśnienia przesądzają przepisy prawa materialnego będące podstawą prawną rozstrzygnięcia takiej sprawy. Celem postępowania wyjaśniającego przeprowadzanego przez organy administracji orzekające w określonej sprawie nie jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych łączących się ze sprawą, lecz okoliczności istotnych z punktu widzenia norm prawa materialnego mających w niej zastosowanie. Tym samym tylko nieustalenie, czy nierozważnie faktów rzeczywiście istotnych dla sprawy stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Stwierdzenie istotności naruszeń prawa wymaga przy tym dokonania prawidłowej interpretacji norm materialnoprawnych oraz skorzystania z całego materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym, a ponadto uważnego zapoznania się przez sąd administracyjny z całością motywów kontrolowanych działań organów administracji publicznej.

Tylko wówczas jest bowiem możliwa ocena, czy uchybienia procesowe organów administracji rzeczywiście miały miejsce oraz czy mogły mieć one istotny wpływ na wynik podjętego przez te organy rozstrzygnięcia

Zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.7 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. W ramach tego zarzutu wytknięto pominięcie istotnych okoliczności faktycznych, a tym samym błędną ocenę materiału dowodowego przeprowadzoną przez organy administracji publicznej, które niewyczerpująco zgromadziły materiał dowodowy, jak i wydały decyzje w oparciu o niepełnie ustalony stan faktyczny. Uniemożliwiły nadto skarżącemu czynny udział w każdym stadium postępowania oraz wypowiedzenie się co do zebranych dowodów.

Jak wynika z art. 7 k.p.a. organ jest związany zasadą prawdy obiektywnej, która wyraża się w obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zasada ta znajduje rozwinięcie w przepisie art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego - przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny.

Uwzględniając zastosowaną w sprawie podstawę zwolnienia ze służby w Policji - z uwagi na ważny interes służby, organ obowiązany był zgromadzić taki materiał dowodowy, który pozwalałby na ocenę zaistnienia tej przesłanki, jak i umożliwiał wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, co pozostaje w związku z uznaniowym charakterem decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy ocenę Sądu pierwszej instancji, że taki materiał został w sprawie zgromadzony, a jego ocena była swobodna lecz nie dowolna.

Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "można zwolnić ze służby" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny, a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. m. in. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., I OSK 301/11).

W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają jedynie, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać, czy dana osoba powinna nadal pozostać funkcjonariuszem danej formacji, czy też możliwe było jej wykluczenie z tego grona.

Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Omawiana ustawa nie definiuje pojęcia "ważny interes służby". Nie może jednak ulegać wątpliwości, że przy odczytywaniu treści powyższego terminu należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. W rachubę może zatem wchodzić realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z interesem Policji, a zatem że funkcjonariusz ten dla dobra macierzystej formacji, z przyczyn pozamerytorycznych, nie powinien kontynuować w służby w omawianej formacji.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań tej formacji, w myśl ust. 2 art. 1 ustawy o Policji, należy między innymi ochrona mienia oraz życia i zdrowia ludzi, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, a ponadto zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Realizacja tak ważkich zadań wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz posiadające niezbędną zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach mundurowych.

Ponadto służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy). Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Musi mieć więc także świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z pewnymi przywilejami, ale i ze zwiększonymi obowiązkami oraz pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Funkcjonariuszom Policji przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, jednakże nie ma ona charakteru bezwzględnego i nie sięga ona tak daleko, jak tego oczekuje skarżący.

Ustawodawca w interesie policjantów reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednocześnie dostrzega również potrzebę prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej w interesie Policji oraz konieczność wyposażenia organów tej formacji w instrumenty prawne niezbędne do podejmowania działań zmierzających do sprawnego funkcjonowania wszystkich komórek organizacyjnych oraz do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów. W ustawie o Policji dopuszczono zatem możliwość zwolnienia ze służby nawet w przypadkach niezawinionych przez funkcjonariusza, gdy takie są potrzeby formacji. W tym między innymi celu została wprowadzona instytucja przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Może być ona zatem wykorzystywana również w celu likwidowania dotychczasowych i zapobiegania dalszym negatywnym skutkom, jakie łączą się z licznymi nieobecnościami policjanta w służbie.

Podkreślenia wymaga, że nie tyle sama długotrwała nieobecność funkcjonariusza w służbie, czy też powody tej nieobecności, lecz przede wszystkim negatywne skutki długotrwałych i powtarzających się absencji chorobowych funkcjonariusza mogą uzasadniać rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z uwagi na ważny interes służby.

W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie przyjął, że organy administracji publicznej nie wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły przyznanych im przez ustawodawcę granic swobody oceny co do wyboru skutku prawnego. Ponadto Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował sposób i wynik rozumowania organów, przyjmując, że ustalony przez nie stan faktyczny mieści się w kategorii ważnego interesu służby, o jakim mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a w konsekwencji, że w okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalność zwolnienia skarżącego ze służby w omawianym trybie nie budzi zastrzeżeń.

Celem prowadzonego postępowania, na co słusznie zwrócił uwagę i organ i Sąd pierwszej instancji, było wskazanie przyczyn i okoliczności uzasadniających zwolnienie skarżącego ze służby ze względu na ważny interes służby. Istota sprawy sprowadzała się do wykazania ważnego interesu służby i jego naruszenia czy też zagrożenia, nie zaś do ustalania i badania postawy, osiągnięć czy przebiegu służby skarżącego. Są to okoliczności relewantne z punktu widzenia normy prawnej stanowiącej podstawę materialną zaskarżonej decyzji.

Z akt sprawy bezspornie wynika, że skarżący przeniesiony z [...] lutego 2015 r. do Komendy Powiatowej Policji w [...] w 2015 r. nie stawił się do służby w tej jednostce, w 2016 r. pełnił służbę od [...] marca 2016 r. do [...] marca, a w 2017 r. do dnia sporządzenia wniosku od [...] lipca do [...]sierpnia. Łącznie absencja skarżącego wynosiła w okresie od [...] lutego 2015 r. do [...] listopada 2017 r. [...]dni.

Taka sytuacja nie mogła pozostać bez wpływu na sprawne funkcjonowanie jednostki organizacyjnej, w której policjant miał pełnić służbę. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że prawidłowe wykonywanie zadań oraz sprawne funkcjonowanie całej Policji i poszczególnych jej komórek organizacyjnych utrudnia każda długotrwała nieobecność funkcjonariuszy w służbie. Skutki przedłużającej się absencji chorobowej policjanta na funkcjonowanie Policji i dla interesu społecznego, tożsamego z dobrem formacji, są oczywiste i nie wymagają dowodzenia. Faktem powszechnie znanym jest to, że etaty i środki, którymi dysponuje Policja, są niewystarczające.

Zatem muszą być one wykorzystane jak najbardziej efektywnie, gdyż wymaga tego konieczność skutecznej realizacji zadań formacji. Oczywistym również jest, że zadania, które mają być wykonywane przez nieobecnego funkcjonariusza, muszą być przydzielane pozostałym funkcjonariuszom. Okoliczności te w rozpoznawanej sprawie zostały wykazane. Absencja policjanta zwiększa obciążenie obecnych funkcjonariuszy, a w konsekwencji może negatywnie wpływać na jakość oraz terminowość realizowanych przez nich zadań. Taki stan rzeczy wymusza również konieczność podejmowania określonych działań przez przełożonych, którzy zmuszeni są do dokonywania między innymi stałych zmian grafików służby pełnionej przez podwładnych oraz innych czynności kadrowo-organizacyjnych. Organy Policji nie mogą być zatem pozbawione możliwości takiego doboru kadry, by służbę w omawianej formacji pełniły osoby o określonych predyspozycjach, a także zdolne fizycznie i psychicznie oraz wykazujące niezbędną dyspozycyjność do wykonywania obowiązków służbowych w czasie i rozmiarze adekwatnym do potrzeb Policji.

Tymczasem skarżący z uwagi na stan zdrowia wykazuje zupełny brak dyspozycyjności. Taka sytuacja, niezależnie od jej przyczyny, w sposób oczywisty dezorganizowała pracę macierzystej jednostki Policji, co niewątpliwie kolidowało z ważnym interesem formacji. Dodatkowo zauważyć należy, nawiązując do argumentacji skarżącego, że wypadki, którym skarżący uległ w służbie, i które w jego ocenie miały zdecydowany wpływ na jego nieobecności, miały miejsce w roku 2016 i 2017. Tymczasem skarżący do [...] marca 2016 r. przez ponad rok nie stawił się w służbie w nowej jednostce, do której został przeniesiony. Ta długotrwała absencja nie wiązała się z negatywnymi skutkami wypadków, w których skarżący uczestniczył. Nie bez wpływu na ocenę postawy skarżącego pozostają również jego starania o uzyskanie zgody na wykonywanie dodatkowego zajęcia poza służbą w okresie gdy korzystał ze zwolnień lekarskich.

Z powyższych względów nie można zarzucić organom, że w przedstawionych okolicznościach sprawy zdecydowały się na skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, rozwiązując ze skarżącym stosunek służbowy z uwagi na ważny interes służby. Żadne bowiem istotne fakty nie przemawiały za tym, aby w przyjętym stanie faktycznym sprawy interes policjanta był ważniejszy od dobra formacji oraz by z naruszeniem ważnego interesu służby należało go bezwzględnie pozostawić w gronie funkcjonariuszy Policji. Okoliczności takiej nie stanowi również to, że na dzień wydania decyzji o zwolnieniu ze służby skarżący legitymował się zaświadczeniem lekarskim potwierdzającym zdolność skarżącego do pełnienia obowiązków służbowych. Organ w swoim rozstrzygnięciu wskazał bowiem okres będący przedmiotem oceny w kontekście absencji skarżącego i następcza zdolność skarżącego do służby jest okolicznością irrelewantną w ustaleniach i ocenie stanu faktycznego sprawy. Ponadto skarżący już wcześniej legitymował się zaświadczeniami stwierdzającymi jego zdolność do służby, a mimo to nie przystępował do wykonywania obowiązków służbowych, niezależnie z jakich powodów.

Dlatego też zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji uznać należy za bezzasadny. Sądowi pierwszej instancji i organom administracji nie można bowiem zarzucić nieprawidłowej wykładni i niewłaściwego zastosowania powołanego przepisu w niepodważonych okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy.

Na usprawiedliwionych podstawach nie został oparty zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem zarzut naruszenia tego przepisu może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane naruszenie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W niniejszej sprawie, podnosząc powyższy zarzut, skarżący nie wskazuje jakich konkretnych czynności procesowych mogących mieć wpływ na wynik sprawy z powodu braku prawidłowego pouczenia w trybie art. 10 k.p.a. nie mógł w postępowaniu administracyjnym dokonać. Stwierdza natomiast, że na etapie postępowania odwoławczego mógł przedstawić swoje stanowisko w sprawie i załączyć dodatkowe dowody, czego nie miał możliwości uczynić po uzupełnieniu przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego sprawy. Oznacza to, że uprawnienia skarżącego zostały zachowane, zważywszy dodatkowo, że zadaniem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy.

Organ odwoławczy nie przeprowadza ponownie dowodów, które zostały przeprowadzone przez organ pierwszej instancji. Jego zadaniem jest ocena materiału dowodowego, dotyczącego stanu faktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, uzupełnionego o nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji, jak i te okoliczności faktyczne, które po wydaniu decyzji przez ten organ uległy zmianie, oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają znaczenie prawne. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy jest zatem dopuszczalne. Zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy.

Dodatkowo należy zauważyć, że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. został zbudowany nieprawidłowo. Artykuł ten składa się z trzech paragrafów zawierających odrębną zawartość normatywną. Natomiast w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Przyjmuje się, iż warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis autor skargi kasacyjnej miał na uwadze podnosząc zarzut naruszenia prawa. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu.

Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (por. postanowienie SN z 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyroki NSA z: 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10). Autor kasacji przywołując jako naruszony ogólnie przepis art. 10 k.p.a. powyższego warunku nie spełnił.

W rozpoznawanej sprawie brak było przesłanek do uznania zasadności zarzutu naruszenia art. 108 § 1 k.p.a. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wprowadza wyjątek od zasady niewykonalności decyzji przed uzyskaniem cechy ostateczności, dlatego przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddawane wykładni ścisłej (por. wyrok NSA z 19 lutego 1998 r., V SA 686/97). Nie jest prawnie dopuszczalne nadanie decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności bez powołania się na jedną z okoliczności wskazanych w tym przepisie. Organ administracji, rozpatrując sprawę nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności, powinien mieć na uwadze dyspozycję art. 7 in fine k.p.a., nakazującego organom administracji załatwianie spraw z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu stron.

Orzekające w sprawie organy wyjaśniły zaś, że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na ważny interes społeczny wyrażający się szczególnym statusem i zadaniami Policji związanymi z obowiązkami utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego a realizowanych wyłącznie przez osoby spełniające warunki określone przepisami ustawy o Policji. Częste i nieprzewidywalne zwolnienia lekarskie przedkładane przez skarżącego doprowadziły do dezorganizacji służby, co w konsekwencji doprowadziło do konieczności wykonywania zadań przypisanych skarżącemu przez innych funkcjonariuszy. Niewątpliwie organ powinien dążyć do jak najszybszego zatrudnienia nowego funkcjonariusza, będącego w gotowości do wypełniania przypisanych mu zadań. Powyższe w pełni uzasadnia nadanie decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić, że nie zrealizował niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu pierwszej instancji. Tymi elementami są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., I OSK 487/08). Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku, jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia oraz dlaczego przyjął, że zostały spełnione przesłanki z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Stanowiska Sądu nie sposób uznać za nieuzasadnione. To, że skarżący nie zgadza się z tym stanowiskiem co do oceny przyjętego przez organy administracji stanu faktycznego i z argumentacją Sądu, nie świadczy o uchybieniu wymogom co do uzasadnienia wyroku wskazanym w art. 141 § 4 p.p.s.a. i o jego naruszeniu. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Zauważyć nadto należy, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Jak bowiem przyjmuje judykatura, z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy.

Jeżeli wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017r., II GSK 5181/16).

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji odniósł się do jej istotnych elementów, jak również wyjaśnił skarżącemu dlaczego powody jego absencji nie mają w sprawie decydującego znaczenia i tę ocenę należy podzielić. W sprawie zostało wykazane ponad wszelką wątpliwość, że słuszny interes skarżącego musiał w zaistniałych okolicznościach faktycznych ustąpić przed interesem służby będącego tożsamym z interesem społecznym.

Niezasadny jest również kolejny zarzut, tj. zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a.

Stosownie do przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy, a więc na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego. Skoro zatem kontrola sądowoadministracyjna odbywa się na podstawie akt sprawy, to co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem, którego działalność podlega kontroli. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyroki NSA z: 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; 25 października 2015 r., I OSK 300/14; 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08).

Ponadto postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że w drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, nie jest natomiast jego rolą uzupełnianie materiału dowodowego" (por. wyrok NSA z 19 sierpnia 2016 r., I GSK 1792/14). Ponadto dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z 25 września 2012 r., II OSK 840/11, wyrok NSA z 17 grudnia 2015 r., II OSK 2501/15).

W rozpoznawanej sprawie powyższy przepis nie znajdował zastosowania. Skarżący nie wnioskował o dopuszczenie uzupełniających dowodów z dokumentów, Sąd również nie znalazł podstaw do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Wszystkie zaś okoliczności faktyczne, do których odnosił się Sąd pierwszej instancji znajdują potwierdzenie w dokumentacji zgromadzonej w sprawie. Istotne jest również, że skarżący nie podważył skutecznie poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Zauważyć jedynie można, że Sąd, odnosząc się do wydanych przez właściwe Komisje Lekarskie MSW zaświadczeń o zdolności skarżącego do służby, nie wskazywał z jakiego powodu skarżący nie przystępował do służby, tylko stwierdzał obiektywne okoliczności, nie poddając ich ocenie.

Brak było podstaw do uwzględnienia w rozpatrywanej sprawie wniosku dowodowego zgłoszonego w piśmie skarżącego z [...] listopada 2021 r. Zmierzał on do wykazania, że wypadek, któremu uległ skarżący [...]sierpnia 2017 r. miał związek ze służbą, a w jego wyniku skarżący doznał trwałego [...] % uszczerbku na zdrowiu.

Tak sformułowany wniosek dowodowy miał na celu przeprowadzenie postępowania mającego na celu dokonanie nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Orzeczenie [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi ds. wewnętrznych w [...] z [...] października 2021 r. zostało bowiem wydane już po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy, jak również po wydaniu wyroku przez Sąd pierwszej instancji. Sąd kasacyjny bada prawidłowość dokonanej przez sąd pierwszej instancji kontroli legalności decyzji organu administracji przez pryzmat materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy.

Sąd kasacyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Może to jedynie uczynić, podobnie jak sąd pierwszej instancji, w granicach zakreślonych w art. 106 § 3 p.p.s.a., ale nawet wówczas celem tego postępowania nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy prawidłowo sąd pierwszej instancji przyjął, że organy ustaliły stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepis prawa materialnego do poczynionych ustaleń.

Zważyć także należy, że okoliczności, które skarżący chciałby wykazać za pomocą wnioskowanego dowodu są irrelewantne w rozpoznawanej sprawie. Jak słusznie bowiem wskazał organ i z taką oceną zgodził się Sąd pierwszej instancji, w sprawie nie były istotne powody nieobecności skarżącego, a za zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji przemawiała jego bardzo długa absencja w służbie, która w sposób zdecydowany tę służbę dezorganizowała.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji orzeczenia. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a.